天津外国语大学 天津 300204
摘要：本文通过梳理党内监督的时代背景，在全面从严治党战略实施和放管服推进的情况下，深度分析党内监督的的法理依据，结合高校二级组织党内权力构成和决策机制，探究了二级党组织党员结构、组织形式的新变化，从而进一步寻求二级党组织党内监督的科学化路径。
关键词：党内监督；大数据分析；民主监督；党务公开
党的十八代以来，以“群众路线”、“三严三实”、“八项规定”为关键词的“全面从严治党”成为了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。而全面从严治党理论要最终实现必须要要依托具体的抓手和措施，而以二级党组织为代表的基层党组织则是最有效也是组织性最强的基层组织，全面从严治党战略能否落地生根、见成效出结果，主要依赖于二级党组织的战斗性、原则性。而战斗性、原则性更多的来源于我们党组织的自我革新，因此二级党组织党内监督实现的科学性、可执行性在新时代背景下尤其凸显。
一、二级党组织党内监督的时代背景
在党的十九大后，新修订的党章第32条规定了“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”，其中第3款强调基层党组织要“对党员进行教育、管理、监督和服务，提高党员素质，坚定理想信念，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯。”而其中的基层党组织就包含了我们所要涉及到的二级党组织和党支部，而新党章明确赋予了高校二级党组织党员管理的教育、管理、监督三项职能，同时赋予了组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众四项职能。而教育、监督党员和凝聚、服务群众的内在使命赋予了二级党组织作为最基层的党组织的监督职能必然要有别于设纪委的党组和“细胞级”党支部。
在我国高校，二级党组织一般设置于二级院系，对应于“处级”行政级别。随着我国社会生活各领域“简政放权放管结合优化服务”方案的出台，各高校普遍按照“像办学校一样办好二级学院”，原来归属于学校层面的人财物等办学自主权逐步下放到二级学院，因此“学科专业设置自主权”、“编制、岗位管理自主权”、“进人用人自主权”、“教师职称评审自主权”、“薪酬分配自主权”、“经费管理使用自主权”等腐败易发权利领域逐步下放到原来是空白区的学校中间阶层，因此，相对应的二级党组织负担的党风廉政建设和全面从严治党主体责任也相应地放大，而原来不具备的纪委监督职责也应相应的具备。因此，我们有必要对二级党组织及其相对应的二级院系的组织决策权力结构进行分析。
二、二级组织组织决策权力结构性分析
如前文所述，现代大学制度的建立和体制改革，“放管服”成为趋势，而管理模式也由原来的层级制变成了扁平化和大部制。二级组织成为了核心，办学自主权进一步扩大，拥有了原来不曾有过的、一定的人财物管理权。但相对于学校的一级管理，二级组织有自己独特的方面。
综合我国各高校的实际，二级组织内部存在着以院长为代表的教学、科研和行政管理权力；以党组织书记为代表的思政工作、主体责任的政治权力；以学术委员会为代表的职称评定的学术权力；以教代会为代表的民主监督的监督权力。前两种权力因为有行政手段的保障，因此是二级组织内的强权力；后两者相对于前两种权力来讲则是弱权力。强弱权力的区分仅在于权力的大小已经保障措施是否得力有效。
这四种权力构成了高校二级组织的显性权力。但在全国思想政治工作会议之后，以学生为代表的受教育群体的客户权力则作为一种隐性权力而存在，并逐渐要成为一种重要的组成部分。
因此，在我国目前普遍实行的“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的机制下，四种显性权力通过党委会、办公会、学术委员会和教代会的固定形式得以实现；随着《大学章程》的推进，学生的隐性权力也通过学生代表大会的形式得以确认，但参与的途径、效果仍有待于进一步的加强。因此，对于《大学章程》的比较有助于进一步认清二级组织的结构和权力架构。
三、二级党组织党内监督的法理依据
中国共产党作为一个政党，其党内法规的中处于金字塔顶端的就是我们的基本大法《中国共产党章程》；而在此基础上，十八届六中全会又出台了《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），其在党内法规的法律地位仅次于《中国共产党章程》，对于党内监督进行了具体的规定。党内监督必须贯彻民主集中制，重点对象是党的领导机关和领导干部，同时对组织监督、社会监督、民主监督、群众监督和党外监督做了具体界定，强化了巡视作为党内监督的重要方式，强调了组织生活制度、党内谈话制度、干部考核制度、述责述廉制度、个人有关事项报告制度等5项重要制度保障，明确了党内监督的专责机关就是各级纪委。其中第三十四条还特别明确了对纪律检查机关的监督。
在我们的实践中，可以发现《党内监督条例》的出台从根本上解决了我们党内监督存在的问题，与全面从严治党战略和全面依法治国战略密切相关。
而作为高校这种社会组织的根本大法的《大学章程》则是高校各种组织架构等的基础。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆《天津外国语大学章程》（以下简称《章程》）把学院作为学校“人才培养、科学研究、社会服务和文化传承”的实施单位，明确规定了学院除以上四种职能之外的“发展规划”、“经费管理”。但在《章程》中没有找到对二级党组织的职责表述，职能只能援引学校党委十条主要职责。
因此，从法理上将，《条例》和《章程》为二级党组织党内监督提供了依据，但两个文件的法律地位决定了两个文件不是一个操作细则，对于高校二级党组织存在的问题并没有给出可执行的操作方案。因此，本文的重点是结合二级组织新的变化，解读二级党组织的党内监督路径。
四、二级组织新变化和党内监督解决路径
本文所述二级组织既指行政层面的高校二级院系也指党委层面的二级党组织，在一般意义上两者同属于一个集体的党政两面，也是领导决策机制党政联席会议的党政两体。但在目前，普通高校的二级组织出现了新的变化，主要表现在以下几个方面：
（一）力量对比加剧了党内监督的难度
“放管服”政策的推进，进一步加强了二级组织行政权力的比重，尤其是一定限度的用人权、财务权，可以进一步量化行政工作，提高教学质量，实现科研成果提升等“硬指标”。二级党组织主要的工作对象是人，更多地被看做是“软任务”，工作目标难以量化，工作职责和目标不明确，容易造成工作认识模糊、工作动力不足、工作积极性不够等，造成政治核心作用发挥不理想的局面。而且二级党组织没有单独的经费，容易形成对行政权力的依赖，也容易造成监督的不力。
（二）人员结构的变化
《条例》中规定，党内监督的对象主要是领导干部，而在二级党组织内部，党内监督的重点就是作为“关键少数”的班子成员。但随着用人机制的变化，班子成员中的民主党派人士、班子中只占职务不占行政级别实行聘任制的领导干部越来越多。对于党内监督提出了新的挑战。
同时，高校是智慧高度集中的地方，教师中民主党派占比要高于其他党组织的比例。高校党组织是否对民主党派教师有单独的管理权是一个新课题。
（三）民主监督权力的薄弱
作为党内民主监督的重要组成部分的教代会和学代会处于弱势，尽管教代会在预算审核、福利发放、困难生慰问等发挥了重要的作用，但在学校整体规划、学科发展等核心问题上发言权、话语权仍有待于进一步提升。学代会及其常设机构学生会的作用更是难以发挥。
中央党校蔡志强教师对于群众民主监督的惰性和形式进行了分析。认为“只有在舆论喧沸或者核心利益、公共权力受到威胁、损害的时候，人们才会主动谋求监督。”他认为应该提供“随时监督党和政府的政策和平台”；更应该“引导形成理性监督或者说制度化监督的能力”，以此保障群众监督的有效性。
五、党内监督的误区和制度破题
党内监督的制度设计已经趋于完善，但面对新的变化，我们的党内监督的范围和形式仍需要进行必要的调整。因此，我们首先要同社会上的误解想斗争，从而寻求结题的途径。
（一）监督机构设置问题
一提到加强监督问题，部分人总是在监督机构的设置和规格上考虑问题，独立设置和异体监督似乎成了此类问题的祛病良方。于是出现了“模糊权力与权利的关系，而忽视‘权利监督’以及‘权利监督’与‘权力监督’的配合和互动 ”，“离开权力授受关系谈监督”的局面。
但问题的答案在《条例》中已经给出。各级纪委作为党内监督的专责部门，在功能三转之后完全可以胜任党内监督的职责。但应该在巡视工作，尤其是常设机构上进行必要的改革。目前二级党组织设置纪检委员的方式，起不到必要的监督职能；设置单独的纪委和派驻专职的纪检人员在目前人员编制模式下，很难实现大的突破。因此两种模式的结合是更为可行的解决途径。
参照党建巡查的模式，按照一定的规模，如教师党员比例1：300或学生比例1：4000，设置常设的跨部门纪检组的形式，在特殊权力部门，比如资产处、后勤处设置专门的纪检组。聘请部门之外的专职党委副书记兼任纪检组成员，实现块内的条条监督。
同时，可以参照监察委员会的试点架构，把全体教师纳入党内监督的范畴，实现公职人员的全覆盖，实现学生党员的全覆盖。
（二）党内民主促进党内监督
阳光是最好的防腐剂。没有党内民主就没有党内监督，要努力创造条件，使监督者更有民主，使被监督者更讲民主。《党内监督条例》中，个人事项申报制度，是中国特色的财务公开制度；从内在逻辑上要求，推动党务公开的进程。
党的十九大之后，《中国共产党党务公开条例》颁布。对党的地方组织、基层组织、纪律检查机关的党务公开内容进行了明确，对党务公开的渠道和流程进行规定。同时，要求党务公开要和校务公开等载体和平台实现资源共享、统筹使用。
推动党务公开的制度化和实效化，把权力运行的知情权、参与权、监督权交给党员群众，才是群众监督的可行载体。
（三）互联网+助力平台建设
《党内监督条例》和《党务公开条例》都要求利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道。因此，以大数据为代表的互联网+技术潮流进一步推动了平台建设。从而实现公开和监督从web1.0时代的信息发布为主，转变为2.0时代互动时代、云计算时代，发展到3.0时代大数据交互分析时代。
二级党组织的党内监督需要充分考虑监督成本、考虑民主监督的内在动力，充分利用大数据分析技术打造监督平台和沟通渠道，在法规范围内进行必要的创新，从而为现代大学制度的推进实施和放管服政策的落实保驾护航。
论文作者:史延鹏
论文发表刊物:《基层建设》2018年第5期
论文发表时间:2018/5/21
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