制度之比较——在中国科学院研究生院主办的“中国科学与人文”论坛上的演讲，本文主要内容关键词为：中国科学院论文,中国论文,研究生院论文,人文论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，世界上的审计分成三大类：第一类是国家审计，也称为政府审计；第二类是社会审计，也叫民间审计；第三类就是内部审计。
世界各国国家审计的共性与差异
国家审计一般产生的历史比较早，过去整个国家都是皇帝的，所有财产都是君主的，但是君主不能直接管理国家财产，所以君主和各级官吏形成一个经济责任关系，君主不能亲自去检查这种责任的履行情况，就授权一个独立的第三者来检查、落实下级官吏履行责任的情况，这个时候国家审计也就产生了。
中国的国家审计起源于西周，发展于隋唐。南宋时期出现了以审计命名的独立机构，开始叫审计司，后来叫审计院，这样一直延续到民国时期，直到今天的台湾一直没有间断过。中国共产党领导下的审计工作产生于20世纪30年代的中央苏区，曾经颁布过的中央苏区审计条例，毛泽东同志亲自签发。各个革命根据地的审计也一直延续不断。
中国审计历史有两个基本的特征，一是旧的审计制度，即最传统古老的审计制度，实际上是勾检制，就是检查核对。我看很多历史资料后面打勾，就是说经过检查没有问题，实际上就是复核制、稽核制。二是中国审计和对官吏的监督结合在一起，也就是审计和监察相结合，包括后来民国时期、台湾都是这样的，在监察院下面设审计部。
在资本主义制度产生以前，国家审计是对君主负责，是对皇帝负责。现代审计产生于19世纪，是在现代民主国家基础上建立起来的，经过一个多世纪的发展，国家审计制度已经在世界上绝大多数国家和地区建立并发展起来。目前，联合国190多个成员国有180多个是有审计制度的，尽管各国之间的审计制度存在着不同的差异，但是就其法律背景、组织结构、基本职能等方面，还是有许多共同之处的。
世界各国国家审计的共性
●具有较高的法律地位
●具有很强的独立性
●具有最基本共同的职能
●具有相同或者是基本相同的审计程序
●为议会服务或者是对议会负责
●都实行审计信息公开原则
●普遍开展计算机的开发应用，由传统审
计向绩效审计发展
第一，具有较高的法律地位。多数国家在宪法中对国家审计都有明确的规定，而且还有专门的国家审计方面的法律。由于法律地位比较高，法律也比较明确，因此，依法审计是各国审计机关必须遵守的最高原则。我国也是这样，首要原则就是依法审计。我国1982年通过的宪法第九十一条，对审计有明确的规定；“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第八十六条、第一百零九条都有相应的规定。
第二，具有很强的独立性。独立性体现在法律上的明确规定、体制上的保证，审计人员在实际工作当中，不受任何方面的干扰。有一些国家规定，审计官员不得参加任何政党，有的规定审计长、审计院长的任职是具有独立性的，它不和政府同时更换。另外对审计经费等方面也都有明确的规定，以保证审计的独立性。我国宪法和审计法都有这方面的规定。所以说，审计的独立性原则，是审计机关履行好职责的制度保证。
第三，具有最基本共同的职能。对政府财政收支的真实、合法、效益进行审计，包括对预算的建议，对预算执行的审计，对政府财政决算的审计，对财政资金的使用效益、效率、效果进行评估等等，是各个国家审计机关的基本职能，所以我们有一个提法叫做财政审计是永恒的主题。
第四，具有相同或者是基本相同的审计程序。各国审计机关的审计工作程序基本上是一致的，而且是很严格的。我国也有一百条规定，对于审计程序、审计准则都有非常明确的规定。
第五，为议会服务或者是对议会负责。各国的审计机关都为议会服务或者是对议会负责，向议会报告工作，中国审计机关也是如此。概括起来，各国审计机关实际上是发挥了三个作用，一是充当议会监督政府的重要工具，议会对于政府是实行监督的，对于财政的监督靠什么?主要靠审计。二是向纳税人提供准确的信息，西方的国家审计他们有一句口头禅，就是审计要对纳税人负责，就是政府收取纳税人的钱是怎么花的，花得合法不合法，有效还是无效，必须由审计机关向纳税人作出报告。三是为政府改进工作提供帮助。通过审计，向政府提出建议，帮助改进政府的工作。
第六，都实行审计信息公开原则。各国审计机关包括我国在内，审计结果除了涉及到国家的机密和受法律保护的商业秘密以外，都应该对社会实行公开，加以公告。
第七，普遍开展计算机的开发应用，由传统审计向绩效审计发展。从发展的趋势来看，现在各国计算机的开发应用比较普遍，我国也是如此。现在，如果审计人员不掌握计算机，就会失去审计资格。在由传统财务收支审计向绩效审计、责任审计发展方面最有代表性的是美国，美国原审计署称总会计办公室，顾名思义主要是负责检查监督会计的，前年美国审计署更名为政府责任办公室，明确规定主要是对政府的履行责任情况进行评估，所以现在美国审计署有90%的力量在做这一项工作。
共同点主要是这七个方面，但是也有差异。差异主要是两个方面。
一方面是体制差异。纵观各国审计，大致上有这样几种情况，一种情况是对议会负责，向议会汇报工作，有的是隶属于议会，有的不隶属于议会，但是必须向议会负责，向议会汇报工作。美国审计项目90％由议会提出建议，所以是为议会服务。另一种情况就是审计机关具有司法性质。如法国、巴西，他们的工作程序是按照司法程序运行，内部实行的是法官制，要开庭，对于一些违法违规行为，通过开庭进行审判，最后作出判决。当然，审计法院也要向议会报告工作。第三种就是向政府负责。这种不多，如中国和其他个别国家，但是我国宪法规定是在总理领导下，对总理负责，同时我们也接受人大的监督，并且向人大报告工作。第四种就是个别的，当然现在看来也不少，比如韩国、东欧，是审计和监察合二为一，叫做监察审计院或者是监察审计部。这样的机构也对议会负责，有的对议会和总统负责。
另一方面是职能差异。有的国家只审财政，有的国家可以审中央银行和国有控股企业等，规定不一样。像我们国家法律规定的审计范围是最广的，我后面会说到。
我国审计工作的现状和面临的主要问题
我国现代审计恢复于改革开放时期，发展于社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，也就是说中国现代审计是改革开放的产物，是民主和法制建设的产物。正因为如此，处于这样一个特定的历史时期，加上中国经济政治制度和文化的传统等原因，决定了中国的审计和别的国家比有它自身的特点。主要有这样几个特点：
1．中国审计在体制上隶属于政府，这在目前世界上是少有的。现在国际上，包括国内学者都有一个看法，说中国审计是中国政府内部审计，我觉得这个说法也不能说错，严格地说是政府的内部审计。国外一般认为，你既然是政府内部审计，就缺乏一定的独立性，但是我们也有特殊性，按照审计法第四条规定，虽然对总理负责，但是它必须受总理的委托，向全国人民代表大会常务委员会作工作报告，从这个意义上讲，它又不完全是政府的内部审计，应该说这是中国国家审计在这一历史时期的一个特点。
2．由于我们国家是一个以公有制为基础的大国，国有企业、事业单位是最多的，因而我们的审计对象特别庞大。我们曾经统计过，但是准确的数据很难搞清楚，因为机构、企业不断在变化，总数大概有100万。就是说，我们8万审计人员要面对100万的审计对象，这个数量是非常庞大的。我讲的100万，还不包括专项资金，经济责任审计。比如说三峡移民资金审计、扶贫资金审计，这些涉及到的单位很多很多，加上我们国家还有一个特点，中央转移支付的资金量特别大，项目特别多，内容特别繁杂，所以现在我们面临的审计任务非常之大，任务非常之重。
3．中国审计不仅审计范围广，而且我们国家的审计由于隶属于政府，所以有一定的行政处罚权。比如说发现他挪用资金了，发现他偷税漏税了，要作出处罚决定，没收多少钱、罚多少款都要作出决定，这在国外是很少的。国外不作决定，有关问题由有关政府部门处理，而我们作出决定以后，还要落实决定。大家都知道，我们每一次作出审计决定以后，总理要求必须落实决定，而且每年年底的时候，审计署要向政府和人大常委会作一次报告，作出的决定、查出的问题处理得怎么样、落实得怎么样。所以这些年，我感觉到中国审计机关确实是任务非常重的，责任也是很大的。
中国审计自身的特点
◆中国审计在体制上隶属于政府，这在目
前世界上是少有的。
◆由于我们国家是一个以公有制为基础的
大国，国有企业、事业单位是最多的，因
而我们的审计对象特别庞大。
◆中国审计不仅审计范围广，而且我们国
家的审计由于隶属于政府，所以有一定
的行政处罚权。
◆由于审计机关隶属于政府，可能在某些
方面有缺乏独立性的一面，也有有利的
一面。
◆在打击经济犯罪、治理经济秩序、预防
和惩处腐败方面发挥了积极的作用。
4．由于审计机关隶属于政府，可能在某些方面有缺乏独立性的一面(这个独立性的一面是相对权力机关而言的)，但是从二十多年的实践来看，我觉得也有有利的一面：一旦发现问题以后，可以很快利用行政手段加以整改。所以，这些年几任总理特别强调，国家审计所发现的问题重在整改，揭露问题不是目的，问题揭露出来以后要纠正，要整改，要处理。因此，这些年我们纠正、整改、处理的力度还是比较大的，而且审计机关和司法机关、监察机关密切配合，取得了很好的成效。
5．在打击经济犯罪、治理经济秩序、预防和惩处腐败方面发挥了积极的作用。既然审计是政府的一个部门，就要围绕政府的中心工作。所以我们一直讲审计工作必须围绕中心，服务大局。围绕政府的中心工作，这些年来，我们的重点就放在治理、整顿经济秩序，重点查处违法违规的问题。通过审计可以发现一些重大问题的线索，及时移交有关部门。应该说审计发现一些经济案件线索的成本相对来说是比较低的，而且有很大的空间。为什么这么讲呢?因为司法机关要立案，他必须在基本掌握情况或者是有重要举报的基础上才能立案，才能去侦查，让监察部、公安部天天到哪个单位检查，看看有没有案子，这是不可能的，他必须在相当的前期工作基础上，才能进入立案侦查阶段。审计机关不一样，审计机关依照宪法的规定，只要是使用国家财政资金，拥有国有资产，还有其他一些特殊的部门和单位，审计机关都可以依法进行审计。我审计你不仅仅因为你有问题，你没有问题我也可以审，而且审计是从财务收支入手，可以根据审计情况进行适度的延伸。所以，很多重大违法违规问题并不是说我们预先知道才去审计的，而是在审计过程当中发现问题进行延伸。延伸以后发现问题线索比较明显，我们就及时移交出去。据有关机关反映，去年查处的一些金融领域比较大的案件，基本上是审计署提供的线索。这些线索并不是预先掌握的。只要是大案，就离不开资金的运转，按照资金流审计就能发现很多问题。
我给大家举一个例子，有一年我们审计某一个银行，发现很多民营企业之间互相担保，取得了大量的贷款。这些民营企业按照法定程序注册登记都是合法的，后来就把这些民营企业的信息通过计算机收集起来进行归拢比较，发现一个问题：几十户民营企业注册登记的业主不一样，经营范围不一样，注册资本不一样，地点不一样，但是唯有联系人的电话号码是一样的。通过对资金流向审计发现，这是一起相互串通的大案，是弟兄两人，通过各种名义注册各种各样的公司，前后骗取了大量银行贷款，并且转移到境外或个人账户。这是预先不知道的，但是通过计算机发现很多的蛛丝马迹，看资金是怎么来的，怎么走的，此案报公安部后，公安部很快破案。
有人认为，审计就是检查财务收支，其责任不是搞经济犯罪。我的观点是财务收支也有不合法的问题，所有的贪污和骗取都是不合法的。所以，这些年我们把很大的精力放在查处重大违法违规和经济犯罪线索上。
总之，这些年审计还是做了一些工作，但是，总结二十多年的经验，我们也面临一些需要思考的问题。当前审计工作遇到的主要问题有以下几个方面。
第一个问题：如何看待违法违规问题较为普遍，而且总出现屡查屡犯的问题。
现在违法违规的问题很多，到哪个单位审计，说这个单位一点问题都没有的几乎找不到。所谓“问题”有两种情况：一种是违法违规，一种是工作不规范，这是两种性质。曾经有一些人向我们提出，为什么好多问题屡查屡犯，今年讲挤占挪用，明年还是挤占挪用，搞了几年还是挤占挪用?我就说屡犯屡查，一下解决不了屡查屡犯的问题。这些年的实践使我感到：我们国家在一定历史阶段中，一些问题是不会完全避免的，或者是难以完全避免。它是特定历史时期的政治、经济、社会现象的一种反映。究其原因，主要有以下几个方面。
(一)我们处于比较突出的二元结构社会，处在从计划经济向市场经济转轨时期
二元结构是我们现在社会重要的特点。城乡二元，市场经济体制建立起来了，但是计划经济体制下的一些办法和制度并没有完全退出历史舞台；内外二元，国有企业和外资企业享受的待遇不一样；公有、民营，也是二元，如此等等。
所谓二元，简单地讲就是双轨制。由于双轨制的出现，使一些人利用现在制度、体制的缺陷去谋取不正当的利益。这就是当前产生一些问题的根本原因。比如说，现在很多本应市场做的事而政府却在做。不是所有的部门都是这样，但起码有相当一部分的部门。许多可以取得某种权利或者利益的事情，不交给市场，因此就出现了许许多多不正常的现象。二元是要经过一定历史阶段的，完全从计划经济体制一步跨到社会主义市场经济体制是不可能的，而这个历史阶段必然带来很多消极的向题和弊端。
最近，我们对6个省区的80个开发区税收政策进行了调查，开发区的税收政策和一般的税收政策是二元的。6个省区的80个开发区，2003年以来一共减免税123亿元，把这些开发区的区内企业和区外企业所得税的负担来进行比较，区内企业所得税负担是10.9％，区外企业的负担是27.6%，差近17个百分点。由于一种利益的驱动，就出现一种很随意的扩大开发区的现象，很多不是开发区的企业，也享受开发区的待遇，我们叫做区内登记区外经营。为吸引外资，吸引省外的企业到这里来，就出现了多人违法违规、弄虚作假的现象。地方之间很多特殊政策导致了税收流失。除了正常减免税以外，税收流失65个亿，政府用财政返还120个亿，少收土地出让金55个亿，三项加起来是240个亿。这就是二元带来的结果，现在很多问题都出在这里。
结构二元是当前我们社会存在的很多问题包括社会不公等重要的原因，这也许还需要相当长的过程。
(二)除了法律规定有不尽完善的地方之外，当前还有一个突出的问题就是执法不严
很多问题是有法的，是有规定的，但很多地方和部门却出现上有政策、下有对策。你不是有规定、有法制吗?我可以绕开你，有的我可以不执行，有的我可以弄虚作假。一旦这种弄虚作假得不到惩罚，就形成了一种潜规则，谁守纪律，谁守法规就吃亏，你弄虚作假没有事，我守规矩就吃亏，因此很多违法违规问题就蔓延开来。当蔓延到一定程度的时候，就形成了法不责众。
所以，这个问题我看要从两个方面来考虑，一方面是我们的法规怎么让它更适合社会主义市场经济体制，更切合实际。比如说我们的税率，到底确定为一个什么程度，怎么通过一定的政策去招商引资，以区域划界还是以其他的划界，这些都要研究，就是从政策层面要研究；另一方面就是法规一旦制定就必须严格执行，现在很多法规得不到执行，得不到执行就得不到纠正，得不到处理，这个问题的危害是不可小视的。
(三)我们现在有很多法或者规章，但是具体的操作和程序性的规定没有，所以难以执行
比如，现在转移支付不规范，其不规范的重要方面就是一般转移支付占的比例太少了，大量是专项转移支付。专项转移支付就是上面带帽的，现在到底有多少专项转移支付，在中国恐怕没有一个人说得清楚。涉及到这种转移支付的几十个部门，比如说农业资金，大概有十几个部门涉及到，分工很细，因此就出现了大类项目、小类项目都要由中央一些部门来审批。我们最近也做了一些调查，有的部门应该是管全国的一些重要资金的部门，审批的项目最小的平均约4万元，有的部门审批项目不到20万元。我们想中央部门干吗要审批这些东西，成本太高。中央转移支付像一条水渠，这条渠道是很长很长的，有的从中央部门一直流到一个村。水渠是要渗水的，有的时候水流到村里面就没有了。这不完全是哪个部门的责任，有很多确实是历史遗留的问题，加上我们改革过程中有成功的一面、好的一面，但也会遗留一些消极的东西，这样形成长期积累。
如果要对地方进行规范的转移支付，就必须把中央和地方的事权划得非常清楚，哪些事地方办，哪些事中央办，事权划分清楚，财权才能划清楚。中央要保证地方的基本运行，就要定机构，定人员，定标准。现在我们很多方面是没有标准的。例如，国家机关一个人到底应该有多少办公面积?每一个公务员手上掌握的现代办公工具是什么标准？有的单位每人是两台计算机，既有台式机又有手提，很阔气，但是有的单位就没有。不同政府部门人均占有资源差别很大。这就要制定标准，你那个地方有多少人，有多少机构，该办多少事，需要多少钱，中央财政要给多少钱才能保证地方政府的运转？所以，定额和标准是转移支付和细化部门预算的基础。我觉得这不是哪个部门的问题，而是整个政府包括财税要深化改革的问题。
2005年，我们对20个省(区)市地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算是3444个亿，占中央实际转移支付的7733个亿的44％，就是中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算，完全脱离了人大的监督，有的都脱离了政府的监督。对此需要深化研究，需要作出很多具体细致的操作性规定。现在没有，所以有一些东西我们喊了很多，但是不去研究具体问题，只停留在口头上，是深化不下去的。
当前审计工作遇到的主要问题
▲第一，如何看待违法违规问题较为普遍，而且总出现屡查屡犯的问题。
▲第二，如何整合力量，强化监督。
▲第三，要进一步深化政府的体制改革，搞好政府的职能转变。
(四)有一种观念，只要不落入个人腰包就没有什么，这是人们理念上的偏差
“虽然违法违规了，但只要不落入个人腰包就没什么”的观念是绝对错误的，有一些不落入个人腰包的问题比落入个人腰包还要严重，一些浪费以及因为领导人决策失误带来的损失是十分惊人的。现在都在讲节约型社会，节省资源，这是非常重要的，从根本上说，要节省资源，必须在体制、制度和技术、管理上创新。我感到在现有的条件下，只要手稍微紧一紧，节约一点，从水、电、纸，从各种费用节约一点，全国一年可能就是上千个亿。有的部门，有的单位建一个办公楼要花几十个亿；有的县、乡建的办公楼都是非常阔气的；有的领导干部和企业领导人的办公室非常豪华；每年公款出国费用中有多少是可花可不花的；至于基本建设过程中的损失浪费更是十分严重。一方面与我们许多同志理念上的偏差有关，另一方面与我们缺乏明确标准也有很大的关系。所以，现在很多问题不仅要看是不是按照国家规定，而且要看是不是给国家造成损失浪费，是不是节省了国家的资金，这是很重要的。这要在人们的理念上特别是领导人的理念上应该有所注意或者是有所增强。
综上所述，如何看待违法违规的问题这么普遍，屡查屡犯，我认为有体制、制度上的原因，也有人们理念上的原因。
第二个问题：如何整合力量，强化监督。
现在我们国家监督的力量也是很多的，各个部门都有，或者是很多部门都有，人数也不少，财政有监察专员，发改委有稽查特派员，审计、银监会、保监会、证监会，还有其他各种专项监督很多。人多、部门多，一方面造成一个问题，重复监督、重复检查。据我了解，有一些金融机构、有一些企业叫苦不迭，一年到头不停地检查，这个成本很高，有的也影响正常的业务。另一方面就是“龙多不治水”，谁都能检查，谁都不负责任。什么时候出了问题追究过监督部门责任？说出现这个问题是你监督不到位?本来就是你监督的，你是干这个事的，你履行职责到底怎么样?作为审计机关，我希望建立起一种追究监督部门的责任机制。对监督力量如何整合，如何强化监督力度，我认为不仅要有权力，而且要强调责任。这是一个需要在深化改革当中认真研究的问题。
第三个问题：要进一步深化政府的体制改革，搞好政府的职能转变。
政府体制改革这几年是取得很大成就的，特别是依法行政方面有非常显著的进步，总体来说社会评价还是很好的，但是我觉得现在很多问题，认真分析其原因，最终还是由于我们政府的改革不到位造成的。权力过于集中，利用一些权力去寻租，我们有的时候制定一些法，一个法律的制定过程就是扯皮的过程，扯什么?就是扯权，通过制定法律扩大自己的权力，这样下去怎么深化政府的改革?该交给市场的交给市场，该交给中介组织的交给中介组织，政府真正履行自己的职责。我在这方面研究不够，但是我有这种感觉，现在很多问题要解决，必须深化政府体制改革，转变政府的职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府。政府的成本太高，你就是再廉洁也是浪费了纳税人的钱。政府要讲成本，现在我们有一些运行成本太高。所以我希望很多问题通过深化政府改革，通过深化政府体制改革，转变政府职能，使一些问题从根本上得到解决。
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