走林业分类经营之路——山东省林业分类经营的理论与实践，本文主要内容关键词为：林业论文,山东省论文,之路论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
林业分类经营是涉及林业长远发展的一项基础性、根本性改革。实施分类经营就是根据社会对生态和经济的要求，按照对森林多种功能和主导利用的不同，将林业划分为以发挥生态效益和社会效益为主的公益林业和以发挥经济效益为主的商品林业，并按照各自的特点和规律，建立相应的管理体制、经营机制、投入机制和发展模式。
一、森林的重要性和林业分类经营的必要性
森林作为地球三大资源（土地、矿产、森林）之一，是陆地生态系统的主体，它除了为人类提供木材、能源、林副产品外，还能保持水土、涵养水源，固持土壤、改良土壤，调节气候、增加降水，抵御自然灾害，防风固沙，提高产量，改良盐碱、提高地力，净化空气，保护美化环境。同时，具有维持生态平衡，保持生物多样性等功能。
在一个相当长的时间里，由于人类没有充分认识到森林在陆地生态系统中的主体地位和支撑作用，对森林进行了长期的大规模的破坏和超限利用。农业革命的兴起，大面积森林被开垦成农田；工业革命的兴起，大面积森林又变成了工业原材料。最近一百多年，人类对森林的破坏达到了十分惊人的程度。据记载，在人类文明初期，地球陆地2/3被森林覆盖，森林面积约为76亿公顷，到19世纪中期减到56亿公顷，20世纪末期又减到34.4亿公顷，地球上的森林到今天已减少了一大半。中国是世界少林国家之一，国土面积占世界的7.2％，森林面积只占世界的3.9％；虽然森林面积居世界第五位，人均森林面积却居世界第119位。我国古代森林覆盖率曾达49％，到三百多年前的清王朝初期还达到26％，而目前只有17％，森林覆盖率列世界第111位。由于超限利用和人为破坏，许多地方原始天然植被已不复存在，沙尘暴、干旱、洪涝灾害频繁发生，一次次的灾难向我们敲响了森林资源和生态环境保护的警钟。
山东省又是我国的少林省份，有林面积和林木蓄积分别居全国第22位和第23位，仅占全国平均水平的1/5和1/6。森林资源总量少、覆盖率低、质量差，再加上乱砍滥伐、盲目开垦，使森林不能持续稳定地发挥生态效益。据统计，全省水土流失面积达3.1万平方公里，占全省总面积的19.8％，每年流失土壤2500亿公斤，其肥力损失相当于35亿公斤的标准化肥；全省每年降水总量约1100亿立方米，利用库塘拦蓄约有74亿立方米，补入地下也不过49亿立方米，由于植被少，其余90％流入大海。
用现代林业思想对林业实行分类经营不是偶然的，有其深刻的历史背景。特别是人类社会进入二十一世纪以后，对生态环境的要求日益增强，森林引起人们广泛关注，人们对林业有了新的认识，开始了保护森林资源的理性思考，林业的地位与作用也与日俱增，如何经营林业摆上了重要日程。
实行林业分类经营，是社会主义市场经济条件下林业发展的大势所趋。林业是一个融生态环境建设和经济建设于一体的特殊行业，在社会主义市场经济条件下，其生态环境建设必须按照社会公益性项目建设来对待，由政府通过财政统筹进行建设。其经济建设必须按市场需求组织生产，做到根据市场预测定向培育森林资源，将基地建设和后续加工紧密地结合起来，实行贸工林一体化经营，最大限度地获取经济效益。
实行林业分类经营，是新时期林业持续发展的需要。林业具有多种功能和多重目标，既要发挥生态效益，又要发挥经济效益，协调好这些效益的发挥和目标的实现，就必须对现行林业经营管理体制进行彻底改革，逐步将林业划分为公益林业和商品林业两大类，分别按照各自的特点和规律，采取比较有针对性的办法指导其发展，使林业资源配置得更合理，最大限度地满足经济社会发展和人们物质文化生活的需要。
实行林业分类经营，是转变林业增长方式的现实途径。如何用最小的投入换取最大的效益（包括经济效益、生态效益和社会效益），实现林业的经济高效，是当前林业发展的基本要求。从我国的国情、林情出发，不可能对所有林地都实行集约经营。实行分类经营，为建立新的林业发展模式提供了有利条件，使我们对有可能实行集约经营的那一部分林地能够按照市场需求，采取高投入高产出高效益的集约经营，为建立林业生态和产业两大体系提供保障。
二、我省林业奠定了分类经营的基础
建国后，特别是党的十一届三中全会以来，山东省历届省委、省政府和各级党委、政府都把林业建设列入重要议事日程，由于全省上下的共同努力，林业建设实现了由单一植树造林向林业生态和林业产业两大体系的历史性转变，奠定了林业分类经营的坚实基础，其主要标志：
一是林业生态体系初步形成。建国初期，山东省仅有残次林地450万亩，森林覆盖率只有1.9％。到2000年，全省有林地面积达到3412万亩，林木蓄积达到7659万立方米，森林覆盖率提高到18.8％，实现了林地面积、林木蓄积和森林覆盖率的持续稳定增长。在有林地中，防护林面积1521万亩，占45％；经济林面积1574万亩，占46％；用材林面积293万亩，占8％；其他林面积24万亩，约占1％。目前，全省平原地区基本实现了农田林网化，沿海基干林带基本合拢，山区、平原、沿海、城镇绿化体系初步形成，生态环境明显改善，许多地方出现了山青水秀、林茂粮丰的可喜变化。
二是林业产业体系稳步发展。坚持生态、产业两手抓，抓产业、促生态，两大体系协调发展的总体思路，以森林资源为依托，大力发展林业产业。目前，全省初步形成了木材加工业、果品业、花卉业、林木种苗业、森林旅游业等五大林业主导产业，各类林业企业达3.5万多家，2001年林业系统产业总产值达311.5亿元，约占全国林业总产值的8％；全省木材年产量500多万立方米，约占全国木材产量的6％；年生产各类人造板（主要有胶合板、纤维板、刨花板等）310万立方米，约占全国人造板产量的15％；年产各类经济林产品139亿公斤，约占全国经济林产品产量的21％。同时，各地把林业作为富民、强财政的支柱产业来抓，因地制宜，发挥优势，大力调整优化林种、树种和产业结构，扶持发展了一大批林业生产加工龙头企业，涌现了一大批林业专业村、专业乡，贸工林一体化、产供销一条龙的产业化经营格局初步形成。
三是林业管理体系逐步健全。省和17市均设有林业局，绝大多数县（市区）设有独立的主管机构，大多数乡镇设有林业工作站，基本形成了省、市、县、乡四级林业管理网络，有林业职工3.3万人。各级林业部门已建立健全了三支林业行政执法队伍（森林公安、林政管理、森林植物检疫），建立森林植物检疫站60多处，木材检查站34处，林业行政执法人员达3500多人。全省建立国有林场153处（其中26处批准设立国家级森林公园），经营面积250万亩；建立国有苗圃160处，经营面积5万多亩；建立森林和野生动植物类型自然保护区5处，总面积达700多万亩。
四是林业支持保障能力明显增强。近几年，全省各级不断加大林业基础设施投入和科技投入，建设完善了一大批技术培训、护林防火、森林病虫害防治等林业基础设施，取得了300多项林业科技成果。省里先后颁布20多件地方性林业法规和规章，林业法制体系基本形成。全省基本形成了以《森林法》为核心，地方规章相配套的林业法律体系，林业公安、林政管理、植物检疫等相互配合，使森林资源的保护和管理逐步走上规范化、法制化的轨道。科学技术在林业发展中的作用越来越大，全省主栽树种已基本实现良种化。省“三○”工程引进、繁育、推广了200多个林果良种。我省选育出的9个速生、优质、抗病性强的杨树新品种已成为平原绿化的当家品种。并且利用生物工程技术，培育成了转基因、耐盐碱杨树品种。
五是区域特色林业初具规模。全省初步形成了胶东丘陵地区苹果、梨为主；鲁北平原地区红枣、梨为主；鲁中南山区板栗、核桃等干杂果为主；鲁西平原地区泡桐、杨树用材林为主的区域特色林地。共有各类林业专业户500万户，亩收入千元以上的林业基地达到1200多万亩。
进入新世纪后，山东省根据经济和社会发展的现实需要，经过深入调查研究，决定在全省组织实施平原绿化工程、封山育林和以绿色通道建设为主要内容的“三沿一环”（沿路、沿河、沿海和环城镇）绿化工程等三大林业重点生态工程。为了实施好三大工程，省委、省政府制定出台了《关于加快平原绿化工作的意见》、《山东省封山育林管理办法》、《关于贯彻〈国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知〉的实施意见》等政策性文件，对三大工程的建设目标、任务、重点等都提出了明确的要求。各地认真贯彻落实省委、省政府部署，坚持高起点规划，高标准建设，高效能管理，一切从实际出发，因地制宜，确定各自的工作重点，加大工作措施。目前三大工程建设进展顺利。
三、林业分类经营的基本内容和我省进程
林业分类经营的基本内容主要有三项：一是森林分类区划界定，将森林划分为公益林和商品林并明晰所有者或经营者的权利、责任和义务；二是对公益林进行事权划分和合理布局，建立森林生态效益补偿制度，按照谁批准谁补偿的原则对公益林经营者进行补偿；三是研究制定以分类经营为基础的法规、政策和措施，分别建立起公益林和商品林的经营管理体制和机制。
实行分类经营后，公益林业和商品林业的经营管理模式分别是：公益林业，属于社会公益事业，主要发挥生态和社会效益，按公益事业建设管理，由各级财政投资和组织社会力量建设。其实质就是主要依靠法律手段和行政手段，铺之以必要的经济手段，按追求最大生态效益和社会效益的要求管理林业。商品林业，属于基础产业，主要追求经济效益，除国家在产业政策上给予一定的扶持和保护外，主要靠市场调节其发展，实行企业化经营管理，其实质就是依靠经济手段和法律手段，按市场需求组织生产，以追求最大的经济效益为目标。
山东省林业分类经营工作已经有了一定基础。在二十世纪八十年代初期刚实行大包干后，为了保住有限的森林资源，山东各地开展了不同林种经营模式的改革。二十世纪九十年代中后期，山东省在国有林场和苗圃率先实行林业分类经营。到1999年，全省310处国有场圃划定为生态公益型270处，混合经营型38处，商品经营型2处。
2001年初，山东省林业分类经营工作全面展开，6月底全省外业区划界定工作顺利结束，7月底完成内业及成果汇总。2001年8月，省林业局抽调30名技术骨干，组成10个检查验收小组，对全省的森林分类区划界定工作进行了为期15天的省级检查验收，共抽取了35个县（市、区）、92个乡（镇）、2500个行政村和6个国有林场，通过外业实地核查和内业成果资料的审核，全省抽查核实率97.5％，合格率96.5％。各项技术标准符合《山东省森林分类区划界定工作方法》的要求。
四、进一步搞好林业分类经营的对策建议
第一，深化林业改革，完善林业政策，调动全社会造林绿化的积极性。实践证明，改革是林业发展的巨大推动力。对林业实行分类经营，合理划定生态公益林和商品林，按照经营目的，实行分类指导，分类管理，促进林业管理体制和管理方式的根本性转变，是一项根本性改革。对生态公益林建设，要建立以政府投入为主导，以社会力量为补充的建设管理体制。对商品林建设，坚持以市场为导向，积极扩大利用外资和民间资本投资建设和管理。当前，要适应市场经济要求，大力推行林权制度改革。实行林地所有权和林地使用权的“两权”分离，在所有权不变的前提下，通过拍卖、承包、租赁、股份合作等多种形式，进一步放活林地使用权，使林业收益与经营者的利益直接挂勾，以充分调动群众造林、管林、护林的积极性。建立合理的利益分配机制，鼓励企事业单位、各类经济组织和个人，采取租赁、购买、承包、股份制等形式，跨行业、跨所有制、跨地区开发经营林业，谁投入谁收益，谁经营谁得利，形成全社会办林业的良好局面。同时，要注意保持林业政策的稳定性和连续性。
第二，放手发展非公有制林业。非公有制林业，尤其是私有林的最大优点是，产权关系清楚，利益比较直接，让人有实实在在的拥有感，最能调动人的积极性。发展商品林，必须对私有林放开，各种经济成分平等竞争。发展公益林，不管是现有林管护还是新造林，都要尽量引入民营机制，尊重经营者的自主权，调动经营者的积极性，保护经营者的合法权益。
第三，生态、产业两手抓，生态、经济和社会三大效益同步提高。林业产业体系和林业生态体系是林业建设的一鸟两翼，缺了哪一个，都是残缺不全的，都飞不高、飞不远。因此，必须坚持抓产业、促生态，走生态、产业协调发展的路子。促进林业产业发展，各级政府主要负责为产业发展创造公平竞争的环境和条件：第一，编制产业发展规划，搞好生产力布局，抓好宏观调控。第二，制定产业政策，明确鼓励什么，限制什么，优先发展什么，淘汰什么。第三，拟定与产业特点相匹配的经济调节政策和资源管理政策，促进产业发展。第四，抓好市场体系建设。一方面抓好硬件建设，建立健全林产品市场、要素市场、活立木市场；另一方面抓好软件建设，建立健全各项规则，提供信息服务，维持市场秩序。第五，制定和完善相关的林产品标准，推动林业产业的技术进步，加快与国际接轨。
第四，大力推进新的林业科技革命，依靠科技进步，提高林业建设水平。林业建设难度大和重点工程多的特点都决定，必须加快林业科技进步。要加速建立包括新型林业科学研究体系、技术推广服务体系、质量技术监督体系、科教培训体系、科技管理体系在内的林业科技创新体系。要不断深化林业科技体制改革，明确各级各类林业科技机构主要干什么和依靠什么机制生存发展。围绕林业重点工程组织科技攻关，推广先进适用技术，力争在生物技术、信息技术、新材料技术和困难立地造林技术、重大森林病虫害防治技术、良种选育技术、防沙治沙工程技术等研究领域取得突破。加快优质速生丰产树种推广、工厂化育苗等领域的产业化步伐。要促进企业成为技术创新的主体，同时提高林业行业的技术装备水平。要积极发展“数字林业”，推动林业管理革命和林业信息化。要高度重视行业培训，切实加大对林业科技教育培训工作的投入。
第五，强化组织协调，加速推进依法治林。林业的性质、特点和任务都决定，林业分类经营的全过程都离不开强有力的组织领导和健全的法制。一是各级领导要高度重视，精心组织，有力协调。要把林业分类经营作为一项关系到林业发展成败的大事来对待，特别是我省已全面开始了农村税费改革的试点工作，如不抓紧搞好分类经营，很可能将过去的林业成果毁于一旦。二是积极执法，坚决执法，严格执法，真正树立起执法者的权威。要高度重视保护林业建设者的合法权益，加快立法进度，在已经完成立法任务的领域，及时把工作重点转移到制定配套规章上来，增强可操作性，同时全方位加强林业法制队伍建设。
实现分类经营改革，从理论到实践都是一个新课题，而且是一个长期的过程，还是一项艰巨的任务，不可能一蹴而就。既要做持久的努力，又要有紧迫感；既要坚定方向，又要从实际出发，有组织、有步骤地推进。当前，必须认真搞好森林生态补助试点工作。我们必须树立信心，扎扎实实地做好做细每一项工作，确保全省林业分类经营取得决定性胜利，为建设大而强、富而美的新山东做出应有的贡献。