启用“以支定收”原则，确定我国宏观税负，本文主要内容关键词为：税负论文,原则论文,我国论文,支定收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、确定宏观税负的基本前提
在向社会主义市场经济体制过渡中的我国政府职能，要在参照发达国家的政府职能和考虑自身国情的情况下确定。传统计划体制下的统揽一切的大政府模式应该摒弃，政府职能的调整方向是，资源配置的基本手段由计划改为市场，政府应为市场经济的完善创造条件，包括利用法律手段、经济手段和行政手段解决市场残缺问题，确保市场作为资源配置的基础性手段发挥作用。加快我国政府职能的转换，关键在于政企分开。凡是属于企业的权利，各级政府不得干预，下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府不得截留。企业“办社会”的社会事务，政府应主动承担，不能留给企业。在社会主义市场经济体制中，企业作为独立的经济主体从事生产经营活动，赢利得发展，亏本遭淘汰。规范化的政府职能：保证国家安全，维护社会秩序，推动社会进步，发展基础设施，进行重点建设。党的“十四”大报告明确指出：“加快政府职能的转变，是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。转变的根本途径是政企分开。”适应政府职能转换，财政主要满足公共需要。公共需要一般被分为三类，第一类是维护国家政权和政府机构正常运转的需要，如国防、外交、公安司法、行政管理等；第二类需要是与收入再分配紧密联系在一起的社会服务需要，包括为教育、卫生保健、社会福利、基础科学研究提供经费；第三类需要是与政府调节经济的职责有关的公共基础设施和非竞争性基础产业建设，包括铁道、航运、公路、邮政电讯等。
二、财政支出适度规模的界定
维持早期政府担当“夜间警察”的开支，只需要一个很小数目的财政收入，一般只在国民（内）生产总值的1%或2%，至多为百分之几。随着市场经济的发展，政府职能不断扩大，财政支出也逐渐增加。有资料表明：发达国家的财政支出一般占国民（内）生产总值的30%-60%，既高于他们自己的过去，又高于发展中国家的现在，见表1。
表1 各类国家财政支出占GNP的比重(%)
经济类型 比重
1972年 1986年
低收入国家 19 23
下中等收入国家 15 27
上中等收入国家 25 27
市场经济工业化国家 28 40
资料来源：王绍光、胡鞍钢著，《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年第20页。
我国政府在转变职能的过程中，只认识到通过放权让利肢解出不属于自己职能范围内的事情，而没有认识到那些现处于政府视野之外但应属于自己职能范围内的事情。过去的财政改革，不是有放有收，调整权利结构，而是片面地放权让利，导致我国财政日益萎缩，财政支出占GNP的比重持续下滑，由1978年的30.96%下滑到1993年的16.87%。
与国外历史资料比较发现，我国现在的财政支出规模仅相当于法国政府1880-1920年的水平，美国政府1940年前的水平，且低于低收入国家的平均水平；不仅市场经济工业化国家的财政支出占GNP的比重呈上升趋势，就是在中等收入和低收入国家也呈上升趋势。因此，制止我国财政支出下滑的态势，是完全必要的。至于财政支出占GNP或GDP的比重多少更适宜于我国国情，主要取决于我国经济发展水平、政府职能范围、财政体制和税收政策等因素，但具体界定我国财政支出的适度规模，则必须从分析我国各项财政支出的规模和结构入手。表2反映了我国1978-1993年财政支出的构成。
表2 我国1978-1993年财政支出主要项目比重表(%)
资料来源：《中国统计年鉴》（1994年）。
表2中的数据资料表明了下述事实：
第一，政府的经济职能处于转换之中，基本建设支出占财政支出的比重从1978年的40.7%降到1993年的17%。下降的主要原因是财政从微观经济事务中逐渐脱离出来，将许多竞争性的项目交给企业去办。财政主要集中于公共基础设施和重点建设投资，如在全国预算内基建投资中，国家用于能源、运输、邮电业的投资比重，在“五五”时期合计为33.8%，“六五”时期为33.7%，“七五”时期为40.5%，“八五”时期的1991年为46.1%，1992年为41.6%，但是其占全国基建投资的比重大大下降，1985年国家预算内投资占全年投资的23.0%，到1993年降为7.2%，平均每年降低2%。可是，能源、交通、通讯等是长期制约我国经济发展的“瓶颈”，此类项目一般具有投资大、收益低、回收期长等特点，不太适宜交由企业投资。因此，继续加大投资量，是政府不可推卸的责任。
第二，文教科卫事业费有增长，但仍显不足。文教科卫事业费占财政支出的比重从1978年的10.1%上升到1993年的18.1%。这说明政府在普及国民教育，提高国民素质，保障国民健康方面承担越来越大的责任。但实际情况是，教育经费严重不足，我国公共教育经费占GNP的比重只有百分之三点几，低于5.5%的世界平均水平，如按人均教育经费计算，名列榜尾是无疑的。用于科研、卫生方面的经费也普遍显得不足。继续加大此类支出比重，是正确的方向。
第三，政府行政管理费是增长较快的项目。1978年的行政经费仅有56.87亿元，占财政支出的4.4%，1993年增加到585.77亿元，占财政支出的比重上升到11.1%。行政经费开支的增长主要是“吃皇粮”的人数激增，政府在转换职能的过程中，原有的职能机构和人员没有被裁减，新机构已建立起来。并轨的机构不仅臃肿，人浮于事，而且极易发生权利之争，相互扯皮等事宜。在机构改革中，因领导设机构、因人设位置的弊端无法避免。压缩行政经费问题，必须以政治体制改革先行为条件，不改革政治体制，财政部门是无力控制这类多余的支出的。
第四，社会保障职能十分弱小，尚不具有调节社会收入分配功能。从抚恤和福利救济费占财政支出的比重看，1978年为1.7%，1993年为1.4%，与国外财政支出结构相比，我国财政有残缺不全之感。西方国家此类支出一般占财政支出的1/3-1/2，是财政支出中的最大项目，而在我国财政支出中基本上是无一席之地，微乎其微。本该是政府的职责却由企业承担，一个企业不仅要负担其职工的工资，而且还要为职工提供住宿、医疗、伤残和养老保障，给无事可干或不合格的职工照发工资（类似失业保险）。政府在把国有企业推向市场的同时，必须从他们身上接过不该由他们而应由自己负担的大包袱。
第五，价格补贴支出应该进行调整。价格补贴是工资和价格不合理的产物，是为了暂时解决工资和价格不合理问题。理顺工资关系和价格比例，取消价格补贴应是一个为期不远的改革方向。取消这类支出，等于使财政放下了一个大包袱。
第六，保持适当的国防费用必不可少。国可长期无战争，但不可一日无防御。尽管目前爆发战争的可能性很小，但强大的国防，既是经济谈判桌上的砝码，也是改革开放的重要保证。因此，保持国防开支在财政支出10%-15%的比例是必需的。
通过调整财政支出结构，表现在财政支出规模上，是总量的扩张。粗略测算，财政支出占GNP的区间应在原来基础上上浮30%-40%。这样，区间值为25%-30%。
三、我国宏观税负的确定
组织财政收入，保证财政支出，实现政府职能，这是在新时期指导我们确定财政收入的一个基本原则——“以支定收”的运用。传统的理财观是以收定支，量入为出，反对搞赤字预算，坚持财政收支平衡。我认为这是以手段限制目的的因果倒置论，已被改革后的实践所粉碎。正确的逻辑顺序是：确定政府的规范化职能——安排支出——组织财政收入。只有这样，收入手段才能名符其实地成为保证国家职能实现的服务性手段。至于“以支定收”导致收入手段滥用的担忧是多余的，因为收入手段服务的是规范化的政府职能，不规范的政府职能不在服务之列。
组织财政收入的手段有：税收、国债、国有企业上交收入、专卖收入、规费收入、罚没收入等。由于税收本身所具有的无偿性、强制性，固定性的特点，决定其基本职能是组织财政收入，决定其成为组织财政收入的主要手段。从古今中外的税收作用过程看，税收是毫无疑义地被任何国家在任何时候当作组织财政收入的主要手段，即使“非税论”思想在我国流行的年代，管理者们也在运用它。
依靠税收这一主要手段组织财政收入，应占整个财政收入多大的比重？回答这个问题，其实就是确定宏观税负的量度。
在我国组织财政收入的形式中，有两个次要的手段，一个是企业收入，另一个是债务收入。考虑十余年来的实践，国有企业对我国财政的贡献越来越小，这固然有利改税原因，但不全是这样，一个明显的事实是国有企业经济效益不好，1/3的企业明亏，1/3的企业暗亏，2/3的企业不仅不对国家财政作贡献，反而平均每年以索取企业亏损补贴的形式从财政收入中吞噬到将近500亿元，约占财政收入的15%。用赢利企业的上交收入抵补亏损，只能抵补庞大亏损数额的零头，详见表3。
表3 企业亏损补贴占财政收入的份额
注：(1)资料来源：《中国统计年鉴》(1994)。
(2)财政收入数为企业亏损补贴扣除数，即本表中的“财政收入”等于统计报表中的“财政总收入”与“企业亏损补贴”之和。
社会主义市场经济体制的主要微观基础是国有企业。如果社会主义市场经济体制的大厦是建立在这样的基础之上，不难想象它的命运和结局。如何搞活国有企业，尤其是国有大中型企业，不是本文研究的范围，本文要阐明的观点是：国有企业应对我国财政收入有一定的贡献，而不是一个大的包袱。国有企业不仅同其他性质的企业一样，以税收形式对国家财政做同样的贡献，还应以对所有权代表——国家负责的态度向财政上交一定量的财政收入。如果要求国有企业通过改革扭亏的话，就相对于对财政收入有了10-15%的贡献，如果能够增盈的话，对财政的贡献就达到15-20%。在组织财政收入的过程中，规定国有企业至少对财政作10%的贡献，至多作20%的贡献的责任和压力，是实事求是的。
组织财政收入的另一形式是债务收入。最好的信用是财政信用，或称国家信用，国家可以此组织财政收入，但是国债既需要由认购人负担，到期后还要还本付息，“国债是延期的税收”，因此，以国债组织财政收入必须有个限度。国债的限度一般是指国家债务规模的最高限度，包括历年累积债务的规模、当年发行的债务规模和当年到期还本付息的规模。这个国债规模，首先要受认购人负担能力的制约，对居民发行时，国债发行的限度必须等于或小于居民人均收入减去人均基本生活必要的收入。对企业发行时，国债发行的限度必须等于或小于企业平均收入减去平均简单再生产必需的收入。国家发行如果超过了这个限度，势必会影响企业生产和居民生活，亦即超过了认购者的负担能力。其次，国债规模还受到国家偿债能力的制约。反映国家偿债能力的指标主要有：一是国民（内）生产总值，二是财政收入总额。再次，国债的使用方向、结构和效益也影响国债规模。无视国债发行有限度的规律，必然经受债务危机的痛苦。拉美国家的政府已尝过这种滋味了。西方发达国家的债务依存度（债务总规模占财政总支出的比重为债务依存度，是国际上常用衡量一国债务规模和负担能力的指标。）一般占财政总支出的10%--20%，如在1987年，日本为19.4%，美国为17.1%，法国为11.9%。我国债务依存度详见表4。
表4 我国1979-1993年债务依存度
资料来源：《中国统计年鉴》(1994)，中国统计出版社，1994年版。
我国债务依存度保守地安排为10%，乐观地安排在20%的范围内，是合理的。
让众多的国有企业扭亏增盈需要一个过程，暂时不考虑其对财政的贡献，而债务发行的规模有较好的弹性，即占财政支出的10%-20%，那么税收收入占财政总支出的比重为80%是合适的，也即占GDP的20%-24%的区间内。
我国实际宏观税负究竟是多少呢？
请看表5，该表反映了1978-1993年我国税收收入、GDP的金额及两者之间的数量关系。
表5 1978-1993年税收收入占GDP的比重(%)
注：(1)资料来源：《中国统计年鉴》(1994)。
(2)税收收入包括各项税收、能源交通重点建设基金和预算外调节基金。
(3)1978-1984年中的“税收收入”是调整过的，即将70%的企业收入纳入其中以便与第一、二步利改税后数字基本具有可比性。
观察此表发现，我国财政收入波动过大。1978年开始的改革是按着放权让利的思路展开的，必然的逻辑结果是财政收入逐渐下滑。为了改变困境中的财政，以进行利改税规范国家与国有企业分配关系和改革工商税制为契机，增强财政吸取能力，使得税收收入占GDP的比重恢复到改革前的水平。但由于改革思路仍然是放权让利，企业以此多获取税后利润，地方以此多获取财政收入的力量很大，以致税收开始了第二次滑坡。1994年的财税体制改革，尽管有转换机制等理由，但不能否认其核心仍在于提高税收占GDP的比重和中央税收占整个税收收入的比重。1994年财税改革达到目的以后，要谨防第三次循环和滑坡。
放权让利是为调动地方和企业的积极性，而不是否定中央集权制本身。我国同其他转轨中的国家一样，进行改革就是改革过去过于中央集权的体制，适当下放权利给地方和企业，改革中央集权不等于废除中央集权，在其他转轨国家，过分地放权让利带来本身制度的毁灭的教训是深刻的。改革中央集权制度，是将一些不适合中央办的事下放给地方，交还给企业，与此同时，还配套下入相应的财权，以调动地方和企业的积极性和创造性。中央集权制，是由我国国体和国情决定的。中国共产党领导的社会主义国家，只能走集权的道路；多民族的国家的统一，只能走集权的道路；具有数千年中央集权传统的我国，应该走集权的道路。西方国家既有强调分权式的联邦制，也有强调集权式的单一制，尽管可区分为两种管理制度，但是具有一个共同点：中央政府具有足够大的财力对地方进行调剂和管理，以保证全国的统一。考虑这些国家的财政体制，税收占财政收入的比重达90%以上，占GDP的比重达30%-50%，中央政府拥有税收返还和转移支付两张驾驭地方的“王牌”。可见，理直气壮地改进我们的中央集权制，将偏低的宏观税负适当提高是必要的。
四、宏观税负的国际比较
前面是从保证财政收入的角度论述了宏观税负的确定问题，但“经济决定税收，税收反作用经济”的基本原理告诉我们，宏观税负的确定既要保证适度的财政收入，又不能伤及税本——经济。用税收总额占GDP的比重指标衡量世界各国税负，根据负担的轻重可分为三类：重税负国、中等税负国和轻税负国。重税负国为宏观税负在30%以上的国家，一般为经济发达国家，其中瑞典、丹麦、比利时、法国、荷兰等几个国家达50%左右，意大利、澳大利亚、日本、瑞士等国在30%左右。中等税负国为宏观税负在20%-30%之间的国家，大都为发展中国家，如肯尼亚、莱索托、南非、突尼斯、扎伊尔、斯里兰卡、马尔他、以色列、埃及、也门、巴西、哥伦比亚、多米尼加等国。轻税负国为宏观税负不超过20%的国家或地区，居多的在15%左右，有的还不及10%，这主要包括避税地（港）、欠发达国家（如玻利维亚等落后国家）、靠非税收收入为主的石油输出国。我通过实证分析得出的20%-24%的税负，属于发展中国家的偏低水平，与世界银行工业部顾问基思·马斯顿通过对21个税负高低不一的国家对比分析得出的“低税负有利于经济增长”的结论是吻合的。
通过上述分析和比较，把我国的宏观税负确定在20%-24%的区间内，应该说是完全适当的，既能基本完成税收承担的组织大部分财政收入的义不容辞的使命，又能在偏低税负的姿态推动经济增长。
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