谈玲[1]2004年在《决策咨询委员会制度构想》文中研究说明决策咨询委员会在现代行政决策咨询中具有重要的地位，但从目前的情况来看，国内外学者尚缺乏系统、深入的专门研究。本文从概念分析、制度分析以及理性分析叁个方面对决策咨询委员会制度进行了探讨。全文共分为叁章，约3万余字。第一章为决策咨询委员会制度的必要性和实践经验。本章分析了决策咨询委员会制度的必要性，并介绍国外决策咨询机构的先进经验，意图为我国的决策咨询委员会制度提供借鉴的基础。第二章为决策咨询委员会的基本构想。本章从世界主要发达国家现有的制度、规范入手，分析了决策咨询委员会的性质、地位、组织和功能，从中探讨了咨询委员会的权利、义务以及法律责任。第叁章为决策咨询委员会成员的构成。本章从现有的实践经验出发，提出委员会的成员应包括专家成员和非专家成员的构想，并探讨了委员会成员的权利、义务以及法律责任。最后的结语，从立法上对有关立法的形式和内容提出了一些思考和建议。
陈晋华[2]2008年在《论我国药品审评咨询委员会制度的构建》文中进行了进一步梳理在现时代,风险社会和高风险产品正不时挑战着政府管理公共事务的能力。作为公共利益代表的行政权在其行使过程中不得不技术化。而以咨询委员会这一装置性程序机制的恰当运用作为回应,正是强调理性、技术和专业知识的现代行政的必然选择。咨询委员会通过参与主体多元化的设计,将成为政府、公众和专家叁方对话的新机制,利益博弈的新平台。药品审评咨询委员会作为行政咨询委员会之一种,是指由药品行政主体依法设立,就药品审评中的某些问题进行审议并提供意见的合议制组织及相应的程序机制,具有法定性、行政性、组织性、咨询性、程序性和以技术性为主,兼顾民主性等特征。它伴随着宪政民主从自由主义向审议式过渡、行政法律关系主体之间由命令与服从的对抗关系向服务与合作的信任关系转变及行政程序环节前移这一进程产生和发展,以其公众参与和吸收民智的双重定位,吻合了历史潮流。从根本上说,药品审评咨询委员会属于一种装置性质的行政程序,其对作为过程的行政程序具有正当化的作用。药品审评咨询委员会是对恣意裁量的拘束,是实现药品审评科学与利益平衡之机制,并具有引入公众参与,促进药品审评行政行为公开、透明,达到监督行政之目的的功能。药品审评咨询制度的运作离不开一定的组织载体。委员会模式下的咨询主体获得了自己的独立意志,在与掌控药品审批权力的行政职能机构的互动关系中保持了相对独立的地位和发言权。而我国当前由《国家药品审评专家管理办法》所确立的专家库模式则缺乏相对独立存在和独立意志的专家咨询载体。鉴于此,有必要参照美国、欧盟和日本等国家和地区的成功运作经验,对我国药品审评咨询制度进行组织模式重构,引进药品审评咨询委员会。在此基础上,以适宜的程序装置将相应的资源统一于药品审评咨询委员会的组织形式中。通过构建一个符合理性的正当程序来保证咨询机制的科学、高效及不偏离民主与正义。咨询权是一种行政权,也是一种话语权。在法律、法规有明确规定时,咨询程序对行政主体产生程序上的直接拘束力,尽管在实体上行政主体没有必须采纳咨询意见的义务,但也应当给予充分的尊重。在药品行政许可过程中,药品审评咨询委员会承担着技术问题的审查建议职能,尽管没有决定权,但实质上影响了行政结果,应当受到严格的监督。在我国目前的制度体系中,尚缺乏法律层面上的药品审评咨询委员会制度,不仅如此,就整体而言,作为行政决定事前程序的咨询委员会制度,其本身就处于不统一和不完备的状态之中。行政程序法典理应对行政咨询规则作出相关规定,以保证基本规则的统一,避免不必要的立法重复与相互冲突,并为下位法提供法律依据。为了进一步完善我国的行政咨询委员会制度,我们应当在增加咨询的透明度、确保咨询参与主体的广泛性、适度强化咨询委员会意见对最终行政决定的影响力、引入适度辩论原则和借鉴美国特别政府雇员制度等方面作出努力。一直以来,行政咨询被认为属于行政管理学而非行政法学的范畴,因此在学科体系安排上,行政咨询尚未纳入我国行政法学的研究视野。近年来,这一研究中的薄弱环节已经引起部分学者的关注。而本文也试图在行政法的辖域内,综合运用实证分析、历史研究、比较研究、文本分析和价值分析等研究方法,就构建我国药品审评咨询委员会制度作一尝试。然而,由于文章体例和篇幅所限、“期限规则”之拘束以及笔者能力之不济,本文的研究在很多方面都浅尝辄止,如对相关国家药品审评咨询制度的研究还流于肤浅,对专家责任追究制度的构建和对咨询过程中公开与保密问题的处理等等都有待深入。而关于公众参与中专家和普通人的实体性参与和程序性参与及参与的程度问题则是一个极为复杂的课题,只能留待今后进一步的探究。
桂萍[3]2016年在《重大行政决策之公众参与制度》文中提出对于重大行政决策公众参与制度的研究有着深厚的政策背景。2004年的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出重大行政决策合法性论证程序,指出重大决策要“广泛听取各界意见”。2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出了把“公众参与”作为重大行政决策的必经程序。尤其是2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确把“公众参与”正式确定为重大行政决策的五大法定程序的第一步程序。同时,近年来,在与这些政策性宣示遥相呼应的行政立法与行政实践中,地方各级政府及部门纷纷制定有关重大行政决策公众参与程序的各类法规、规章和政策性文件,形式多样的听证会、论证会等等的公众参与模式也已然成为重大行政决策过程中的常态风景。公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用是不言而喻,也是达成共识的。然而实践中,公众参与制度不仅没有充分发挥其价值功能,甚至还屡屡被虚置。公众参与制度的有效性为什么会大打折扣呢?为了防止割裂地看待程序设置问题,制度的不完善应该首先探究其理论基础。首要的一个问题就是要厘清重大行政决策的概念。尽管行政决策概念本身处于一个行政法学的模糊地带,“重大”又是一个典型的不确定法律概念,但“重大”的界定标准还是要尽可能客观化、标准化,尽可能明确重大行政决策的事项范围。其次,研究公众参与重大行政决策制度是一个跨学科、综合性的命题,概括起来,其基础理论主要包括正当程序、人民主权和协商民主叁个方面,其中体现了民主国原则、公共利益原则和信赖保护原则等基本的行政法原则。再次,重大行政决策程序中的公众参与制度对于解决现代风险社会政府与公众之间的信任危机,以及追求政府决策的民主性与科学性具有积极的价值功能,这种功能可以概括为公民教育与学习功能、民主训练与表达功能、正当合法化功能、共同体整合功能以及风险治理功能等五种功能。对公众参与重大行政决策的基本理论做一个提纲挈领的概述之后,更为重要的是对重大行政决策公众参与制度进行类型化的研究。随着参与式行政的发展,重大行政决策的参与主体、客体和模式都发生了变化。首先,行政参与主体中社会公众的主体范围得到扩展。“公众参与”中的“公众”的内涵与外延,以及利益相关者的界定在实践中是极为复杂的,如果参照西方公众参与制度发达国家的实践,需要对利益集团与非政府组织这两类公众群体予以特别的关注。专家由于其同时兼备行政机关与公众的属性,也应该成为参与重大行政决策的一类特殊的公众群体。其次,公众参与重大行政决策的客体应当是一种复合式客体,主要包括公众参与重大行政决策行为和公众参与重大行政决策的事项范围,其中参与行为是该复合式客体的核心。再次,公众参与的实践类型是丰富多彩的,按照公众参与的方式、途径等我们可以将重大行政决策中的公众参与分为行政操纵型、专家主导型、授权型、协作型和技术辅助型公众参与。对公众参与重大行政决策进行总体上的类型化分析之后,仍需要对其中具体的制度进行分类的解析与构建,公众参与的具体制度主要包括重大行政决策的信息公开制度、听证制度以及专家参与制度。其一,信息公开制度是公众参与重大行政决策的首要前提。该制度本身旨在于为行政主体与公众之间提供一个信息交流的场域,有利于公众在参与重大行政决策过程中及时获得相关信息,避免了政府与公众的信息不对称,在保障公民的知情权、推进政府活动的高效性、民主性与合法性、以及促进社会公平与和谐稳定等方面有着积极的作用。西方行政法治发达国家的信息公开立法相对比较完善,信息公开制度也呈现出非常多样化的程序内容和形式。相比之下,我国信息公开立法与制度实践依然存在许多问题。在众多重大行政决策的实践中,公众参与在范围、程度和有效性等方面的不足,都与政府信息发布不够充分及时等问题有直接联系。因此,要使信息公开制度成为推进重大行政决策的民主化、法治化建设的可持续性力量,必须要加强信息公开制度的立法,并依靠更为成熟、有效的信息开放制度来构建政府与公民之间的互动、合作关系。其二,听证制度是公众参与重大行政决策的重要途径。听证在最广义的层面上被理解为在行政机关作出意思决定之前先听取相对人意见的制度,这是行政程序正当化的最基本手段之一。重大行政决策听证是行政听证制度的一种类型,而行政听证制度的存在具有坚实的法理基础,包括英国的自然公正原则、美国的正当法律程序原则、德国等大陆法系国家的法治国理论(依法行政原理)等。重大行政决策的听证会具有其积极的价值功能,从听证会最初的简单的信息收集与事实认定功能发展到提高行政决策的可接受度、协调多方利益、增加行政决策权行使的透明度、增进政府公信力和促进社会基本共识的达成等更多的功能期待。听证制度在重大行政决策过程的具体运用中应该重点适用两个原则,包括案卷排他原则和禁止单方面接触原则。域外法治发达国家的重大行政决策听证制度有着较为成熟的运作体制,其中非正式听证程序在美国重大行政决策中得到了广泛的应用。相比之下,我国重大行政决策的听证制度发展得比较晚,其在法律规制、听证会代表遴选机制、听证会信息公开、听证会案卷制度等方面存在诸多困境。针对我国重大行政决策实践运行中存在的这些困境,我国重大行政决策听证制度应该致力于具体法律规则与程序的架构,包括完善重大行政决策听证制度立法、推进听证程序的公开化、细化听证主持人的规范、优化听证代表的遴选机制、完善听证案卷制度和完善决策听证的救济机制等。其叁,重大行政决策的专家参与制度是我国公众参与重大行政决策的特殊形式。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”被正式确定为重大行政决策的五大法定程序。然而本文所讨论的“专家参与”制度并不完全等同于五大法定程序中的“专家论证”程序。“专家参与”制度是“专家论证”制度的上位概念,是指专家参与所有重大行政决策程序的活动,包括了专家在决策全过程中都可以参与的各个环节。此外,专家本身也是公众的一员,是公众参与主体的重要组成部分,其角色身份兼备公众与行政的双重属性,是一种特殊的保持“中立性”和“独立性”的公众参与的主体,因此,“专家参与”制度在理论上可以作为“公众参与”制度的一个重要组成部分,也可以作为公众参与诸多程序中的重要环节。在重大行政决策制度实践中,专家参与具有动态性、全程性和广泛介入等特点。专家可以借助其中立、理性的身份、特点,把重大行政决策的“科学性”与“民主性”有机地结合起来,在政府、利益集团与普通民众之间进行有效的沟通、交流,平衡各方在重大行政决策中的利益分配。而另一方面,在实践运行中,专家往往因为专业知识局限性,以及与地方政府利益或集团利益的纠葛而丧失公众信任,从而造成专家论证会沦为政府法治建设的“过场走秀”,“专家失灵”成为专家参与制度能否有效实施的担忧。为了解决专家参与制度在实践中呈现出的保障专家独立性机制和抑制专家知识滥用机制的“双重缺位”问题,就需要首先对重大行政决策中专家角色进行一个重新的解读,将专家角色定位为一种兼备公众与行政的双重属性,特殊的保持“中立性”和“独立性”的公众参与的主体。其次,还需要对专家参与制度进行一个类型化的分析。在重大行政决策的不同历史发展阶段以及决策过程本身的不同环节中,专家参与模式会呈现出不同的表现形态,如直接咨询模式、委托调研模式、公民运动模式以及公益诉讼模式等。再次,还需借鉴西方国家比较发达成熟的行政决策咨询系统和专家参与制度,结合我国重大行政决策实践的现状,从以下几个方面来构建我国的专家参与重大行政决策制度,如鼓励民间咨询机构的发展、建立专家咨询委员会的制度化路径、全面推行政府法律顾问制度以及建立专家责任追究制度等。在对重大行政决策的公众参与制度按程序制度的类型进行分类别析之后,更为微观、细致的阐述体现在对公众参与重大行政决策的若干典型视域进行解读与分析。近年来,越来越多的行政管理领域在制定重大行政决策中积极引入公众参与制度,这在与公民切身权益联系紧密的行政领域内体现得尤为明显,这些领域主要包括城市规划和环境影响评估。首先,城市规划决策中的公众参与制度是公众参与重大行政决策的重要场域。城市规划决策不仅仅是一项政府的职能,也与社会公众的日常生活息息相关。城市规划决策中的公众参与具有其积极的价值功能,其发展与我国整个公众参与运动以及民主政治的发展都密切相关,域外英美等国的城市规划决策制度发展较早,相关立法与制度已经基本上形成一个完善、自然的体系化工程,这个体系有效的运作与创造发展更新着公众参与的理念与制度,不断地将城市规划中的公众参与推向新的高潮。而我国城市规划决策的理念与制度与西方法治发达国家有着相当大的差距,公众参与制度的广度和深度需要不断加强,我们必须针对我国公民与社会的现实情况,制定出一套具有我国特色的公众参与城市规划决策的制度和模式。其次,环境影响评价中的公众参与制度在重大行政决策运行中具有其特殊重要性。环评公众参与的这种重要性激发了学界的研究热情,关于环评影响评价公众参与制度的研究文献资料也是公众参与制度研究中最为丰富的。上世纪二战后,各国政府纷纷出台相应的环保决策与立法以应对日趋严重的环境问题。在我国,随着经济的迅速发展,环境保护的呼声也日益高涨,公众参与在环评制度中得到了很大的发展,但是在很多情形下仍未被给予应有的重视。环境保护仅仅依靠政府单方面的努力是远远不够的,必须依靠公众积极的参与才能确保环境决策的科学性和民主性,重大项目或决策的环评程序也是公众参与制度得以发挥最大效能的场域。政府除了要加强环保宣传力度,提高公众的参与环保意识,更需要完善环评公众参与的立法规范、程序规则和司法审查制度,建立一个科学完备、可操作性强的环评公众参与制度体系。尽管行政决策者都能认识到公众参与重大行政决策制度的必要性和重要性,这些年各地政府也在推进以听证会、座谈会为代表的各种公众参与方式,但研究普遍表明公众参与制度并没有在行政决策实践中发挥出其应有的效用。针对公众参与制度在我国行政决策实践中的种种困境,我们应该尽快走出一条有序的、制度化的公众参与重大行政决策的法治化路径。这个法治化的发展路径不仅需要完善从中央到地方相关的法律规范,也需要在认同服务型政府理念基础上,努力探索建立服务型政府与公民之间平等、合作的新型互动关系,更需要在实践中建立重大行政决策公众参与制度的多元化发展渠道,增强重大行政决策公众参与制度的实效性。综上所述,我国公共行政领域的公众参与政治实践是一幅已经徐徐展开的巨大画卷,而这幅画卷浓墨重彩的一个章节就是公众有序参与重大行政决策过程。在国家与地方政策层面上,这个华丽的篇章已经有了很多积极的宣示;在实践行动层面上,形式多样的公众参与形式也开始引入重大行政决策领域;在法律规范层面上很多地方都出台了有关重大行政决策的程序规定。但是,重大行政决策的法律属性和范围界定依旧不清晰,公众参与制度在行政决策实践中屡屡被虚置,统一的国家层面的立法也尚待制定,行政决策法治化的道路依然任重而道远。也正是在此意义上,对重大行政决策的公众参与制度的研究不仅在行政法学的研究视野中具有基础性意义,而且对我国依法行政的建设具有十足的实践意义。
冯清华[4]2008年在《政府专家咨询制度研究》文中提出科学行政、民主行政与法治行政是现代行政的基本要求。与传统工业时期不同,现代公共管理对知识和技术的需求日益增长,而政府官员和公众在理性上的局限性越发明显,能够提供专业知识和技术服务、增强官员和公众行为理性,进而提高公共管理科学化和民主化水平的主要是各行业的专家。本文试图通过分析政府、公众和专家的行为属性以及国内外公共管理的现实状况和未来趋势,论证专家咨询制度对于公共管理的必要性。同时,通过揭示我国专家咨询实践中存在的问题,并借鉴外国的实践经验,探讨我国政府专家咨询制度的完善途径。本文主要运用政治学、公共行政学、决策学、管理学和法学的基本原理,对专家为公共管理提供智力支持的必要性和现实意义进行研究,并结合对典型案例的分析,指出我国政府专家咨询制度存在的主要问题,继而对我国政府专家咨询制度的完善途径进行探讨。本文内容大体有叁部分:一、政府专家咨询制度的内涵及其存在的理由和现实意义。政府专家咨询的理论基础在于专家治国论、协商民主理论和专业主义理论。根据这些理论并通过对国内外政府专家咨询实践的研究可以得出这样一个结论:在知识经济和信息经济时代的今天,知识和信息对生产力发展的重要性日益凸显,从事专业研究、拥有专业知识和技能的专家应该有效地参与到公共管理过程中。一般认为,很多政府行为中都伴随着政府与公众之间、公共利益与个人利益之间的博弈。在各种“官民”博弈和利益博弈中,官员和公众都有可能出于追求私利的目的而损害公共利益,降低社会管理的理性。专家拥有胜人一筹的知识和技能,与政府官员和社会公众相比,他们能够以更高的理性平衡社会关系。作为现代行政的基本要求,科学行政、民主行政和法治行政的完全实现将主要依靠专家。同样,专家在公共危机管理中的技术支持也是不可或缺的。专家咨询制度的完善是政府决策科学化、民主化的重要保证。二、我国政府专家咨询的实践状况与问题。首先,与外国相比,我国专家人格不够独立。一方面,专家咨询机构对政府存在程度不同的依附性,市场化水平较低,这将严重影响专家在提供咨询过程中的中立立场,降低专家应有的社会理性和技术理性。另一方面,我国专家提供的意见很难对政府产生有效的影响,很多情况下,要么专家在为政府决策寻找依据,为政府计划行为背书,要么政府对专家的异议置之不理。其次,我国专家在特定情形下会失去应有理性,因为专家容易受行政官员或利益集团的不当影响而放弃中立立场,提供有利益倾向性的建议,最终沦为获利工具。最后,在专家提供咨询建议的过程中,各种各样的异化现象时常发生。由于受政府或社会利益集团的影响,或者由于专业知识水平的限制,专家很有可能成为“傀儡”,或者越过职责限度,过分干预行政事务,或者与政府“结盟”,形成“知识——权利”型的决策体制。叁、我国政府专家咨询制度需要完善。完善途径主要有五点:(一)完善专家库和咨询系统。这一点主要通过建设专家库、培养高素质专家、参与方式多样化和完善咨询网络等四个方面来实现;(二)坚持专家咨询的原则。咨询过程应坚持专家人格独立、立场中立、有限参与和过程公开等基本原则;(叁)强化平衡机制。在专家的选择方面,政府应考虑专家在专业、利益、地域、甚至性别等方面的代表性,在咨询过程中允许反对者充分表达观点,咨询过程向公众开放。只有这样,专家的知识优势才能充分发挥,社会理性和技术理性才不会降低;(四)明确专家的权责与义务。专家一方面有建议权和正当发言豁免权,另一方面有为公共利益而行为的义务。在提供咨询的过程中,专家应遵守职业操守,否则,应承担相应的法律责任或以专家机构内部规定承担不利后果;(五)推动我国政府专家咨询制度法制化。我国应根据国情,先采取分散立法的方式完善专家咨询制度和各种配套机制,在时机成熟时制定政府专家咨询法。通过运用相关基本理论对国内外政府专家咨询实践的分析和探讨,本文形成以下结论:一、政府社会管理必须有专家的有效参与。首先,专家参与政府社会管理有可靠的理论基础;其次,从人性分析来看,政府社会管理必须有专家参与;最后,政府专家咨询制度的存在是发展现代行政的需要。二、在我国政府公共管理中,专家常常表现出主观理性和客观理性上的局限性,并伴有异化现象。叁、我国政府专家咨询制度需要完善。对专家咨询制度的完善,主要是坚持专家咨询的原则和强化平衡机制。
铁燕[5]2010年在《中国环境管理体制改革研究》文中认为自20世纪70年代以来,中国的环境管理体制相继历经了起步、初创、徘徊和发展的几个阶段,至今逐步形成了“统分结合”的环境管理体制,并在中国30多年来加快工业化、现代化的过程中发挥了强大的作用。但是,随着中国经济和社会快速发展变革的深化,也广泛地存在着一些令人遗憾的现象,政府的环境管理偏离了立法初衷,究其所以,现行的环境管理体制已不甚适应当前环境保护事业发展的需要。中国的环境保护已经进入一个历史性转变的阶段,新形势下的环保工作要以环境保护优化经济发展,改革不适的环境管理体制,刻不容缓。改革是个宏大的命题,需要在理论探讨和实践经验中不断摸索。依据“问题模式”之思维,紧扣改革主题,以中国现行环境管理体制“有何问题需要改革?”、“为何需要改革?”、“怎样进行改革?”的进路,综合采用历史分析的方法、比较研究的方法、法解释学的方法、系统分析的方法,对中国环境管理体制改革的必要性、必然性和可行性展开论证分析,给出关于今后环境管理体制改革的基本思路、具体方案和立法建议是研究的根本目的。首先提出中国环境管理体制改革的必要性。在对环境管理体制的基本概念和环境管理体制改革的内涵展开分析和界定基础上,明确本论题所指称的“环境管理体制”是狭义的、仅指政府环境管理,环境管理体制改革的内涵是转变政府环境管理职能、重组环境管理机构、调整环境管理权力配置、健全和完善环境管理运行机制及监督机制等。从历史的视角,梳理还原中国环境管理体制的历史原貌,厘清其发展演变的脉络、影响因素等,并进而勾画出现行环境管理体制的基本状况、特点。从现实的视角,提出现行环境管理体制存在根本缺陷：管理机构多头、职能交叉但缺乏协调机制,政府缺乏具体的环境保护责任,环境保护部门受双重领导缺乏环保意愿,尤其是监督机制缺失。究其认识根源,一是基于对“理性人”假设的误读,二是政府环境管理的认识误区；制度根源表现为行政权力合理配置的制度模糊、唯GDP政绩考核制度的缺陷、环境法律制度设计的缺陷。其次,对环境管理体制改革的必然性进行分析。中国环境保护事业已经进入一个历史性转变的阶段,党中央、国务院深刻分析新世纪、新阶段的形势和任务作出了“叁个转变”的方向性、战略性、历史性选择,这是中国环境保护发展史上新的里程碑。中国环保事业的发展要以环境保护优化经济增长为核心,落实科学发展观,构建资源节约型和环境友好型社会,实现人与自然的和谐。在这样的大背景下,现行环境管理体制改革是历史的必然选择。善治和法治也是环境管理体制改革的“助推器”。善治实际上是国家权力向社会的回归,公民社会是善治的现实基础,因此,健全公众参与机制、完善环境管理监督机制是弥补政府环境管理职能有限性的必然选择。在依法治国、依法行政成为基本治国方略的大背景下,当下的行政体制改革追求着法治的价值理念,作为行政体制之一部的环境管理体制亦必谨遵。其改革的程序和实体面向必然选择法治作为价值导向,以保障改革的程序正义和改革成果的实质正义得到实现。在对中国环境管理体制改革的必要性的分析基础上,选取美、日、法、德、俄、加、印、韩、新加坡等典型国家的环境管理体制进行考察,通过比较分析,判断国外环境管理体制改革的基本趋势——提升环境管理部门的地位、集中和归并环境管理职能、中央和地方环境管理合理分权、强化协调机制、建立环境咨询机构、重视公众参与和社会监督、环境与发展决策一体化、强调改革立法先行等。指出没有国家是完全相同的环境管理体制,如何改革环境管理体制可以借鉴他国经验,但必须根据自己的国情具体选取适应自己国家政治经济社会发展方式的路径和模式。作为改革研究,关键问题是论证中国环境管理体制改革的可行性：中国环境管理体制改革的基本思路以及改革的具体方案和立法建议。环境管理体制改革是一个长期的任务,必须与国家行政体制改革的要求和进程相适应,必须与中国特色社会主义市场经济的发展和进程相适应,稳步推进,宜采取“总体规划、分步推进”的战略。以科学发展观为指导思想,改革的总体目标是最终建立一个统一、权威、高效的环境管理体制。注重行政规律与生态规律,重构环境管理体制改革及环境管理体制构建的指导原则。环境管理体制改革的两个面向：一是从法治的角度进行设计,在程序法治的框架内,改革程序应当采取以法律推进式的路径,改革的成果应当以立法予以确认和保障。二是针对现行环境管理体制的弊端,主要在五个方面进行改革——政府环境管理职能转向环境监管和提供公共服务；环境管理权纵向配置上中央、地方分别实行垂直管理,中央和地方环境管理适当分权；环境管理权横向配置上逐步整合环境与资源管理部门,最终实行统一环境监督管理体制,推行环保GDP绩效考核制度；建立区域、流域化协调管理长效机制；健全政府环境责任法律制度；完善公众参与和综合监督机制。在此基础上,提出具体的立法建议。
丁传斌[6]2013年在《地方国有资本运营法制探索》文中指出在我国社会主义制度下，国有资产发挥着举足轻重的作用，它是社会主义制度建设的物质基础，对我国经济发展乃至政治生活都有巨大影响。新中国建立以来，对国有资产的管理始终是我国经济发展中的重要任务。在计划经济条件下，国有企业的发展始终受制于体制而存在很多不可克服的弊端，虽然经过多次中央与地方的行政分权，但国有企业一直都没有摆脱政府附庸的地位。随着改革开放进程的推进，产权改革、建立现代企业制度等有关国有企业改革的举措有力促进了国有资产的发展。近年来，对国有资产的管理逐渐从对具体企业的管理、对企业经营的干预向国有资本的运营转变，国有资产的载体从具体企业向资本运营转变。因应这种趋势，在管理部门不断加强对国资运营规范的同时，学界对国有资本运营给予了高度关注。作为整个国资系统的组成部分，地方国有资产的管理和国有资本的运营对于国资的整体发展和地方政府行为规范发挥着不可替代的作用。如何合理、合法运营地方国有资本是一个值得研究的课题。目前，受制于“分税制”财政体制，地方政府面临着财权与事权不平衡的境地。如何扩大财源、如何获取政绩是地方政府尤为关注的问题，而在地方不能发行政府公债、土地财政又遭受宏观调控而无法持续的情况下，通过所掌握的国有资产创造财政来源、获取政绩，成为地方政府关注的重点，大量地方融资平台的涌现即是明证。由于运营目标设定不当，地方国有资本运营存在很多问题亟待规范。从中央与地方关系看，如何充分调动地方积极性和避免地方政府的过度竞争，在集权与分权之间需要做好平衡，这也说明了研究地方国有资本运营制度的重要性。目前的地方国有资本运营体制，是在“统一所有，分级代表”的前提下建立的。地方政府在运营国有资本时只能根据中央授予的权限进行制度设计和调整。随着国有企业产权制度改革向纵深推进，传统的地方国有资产管理体制与运营体制客观上急需进行改革，以适应建立现代企业制度的需要。十八大报告中再次提出充分发挥中央与地方积极性的要求，在地方国有资产管理和运营中，如何进行资本的运营以带来财政收入是目前地方政府更为关心的问题。而“分级代表”制度下，地方政府在运营国有资本时较受限制，希望能有较大的自主权。理论界对此认为，“分级所有”是较为可取的方式。如何在“分级所有”体制下进行地方国有资本运营的制度设计也就成为需要研究的问题。本文围绕构建地方国有资本运营系统这一中心问题，在对现行地方国资运营状况作出分析评价的基础上，以坚持社会主义制度和发展、完善市场经济为指导，吸收、借鉴其他国家国有资本运营制度的有益经验，以国有资本运营理论构建、运营机构设置、运营模式设计、运营监管、运营收益分配为主线，设计出以产权关系为纽带、运营主体明确、目标层次分明的地方国有资本运营模式。在行文时，为能详细解构地方国有资本运营的历史、现状及国有资本运营制度包含的内容，从而针对性地对地方国有资本运营进行制度设计，本文没有采用理论基础—历史和现状—国外借鉴—制度改革的常见论文写作模式，而是首先在界定相关概念和概述地方国有资本运营状况的基础上，分析地方国有资本运营的主要影响因素，按照国有资本运营模式、主体、监督、分配的内容分章论述。应当承认，这种写作方式能够较为完整地论述地方国有资本运营的制度设计，但也减弱了文章结构的紧凑性。按照这个思路，全文可分为叁个部分。第一部分，即第一章，首先从基础概念入手对国有资产、国有资本、地方国有资本等作出界定，分析地方国有资本的属性及其功能定位，对地方国有资本运营和地方国有资本运营法制的概念作出界定；在系统分析地方国资分布和运营状况之后，阐释现行体制下地方国有资本运营的效果及存在的弊端和暴露出的问题，说明地方国资运营还需要进一步改革。第二部分为第二章和第叁章，本部分探讨地方国有资本运营的主要制约因素，即中央与地方产权关系、地方政府职能定位对地方国有资本运营的影响。第二章从中央与地方产权关系入手，通过回顾传统“统一所有，分级管理”及现行“统一所有，分级代表”制度，分析其中隐藏的弊端。对于目前的中央与地方产权关系，从中央与地方关系的宪法视角、委托代理理论、地方国有资产的实践需求方面论证了实行“分级所有”的合理性和优势。第叁章论述地方政府职能转变与地方国有资本运营的关系。在目前“分税制”财政体制下，中央与地方财权与事权呈现不平衡状态，地方在财政减缩的同时还需要承担过重的公共服务职能。面对这种状况，作为公法主体的地方政府在行使国有资产所有者职能时兼具了私法主体身份，地方政府也就具有了“经济人”的属性。也就是说，地方政府在运营国有资本时会利用控制的现有资源最大化自身的利益，造成国有资本的全民属性减损或丧失。为此，地方政府职能急需转变。在有限性政府的目标模式下，地方政府在国有资本运营中需做好公权、调控、管制、监督等角色。第叁部分包括第四章到第八章，是对地方国有资本独立运营体系的构建，分别从地方国有资本运营的主体、模式、监督及国有资本经营预算制度展开。第四章从国有资产管理体制与地方国有资本运营关系的角度架构地方国有资本独立运营体系。从整体上说，国有资本运营是国有资产管理体制的一部分，是管理、运营、监督中的一个环节。在现行以国资委为出资人代表的国有资产管理体制下，由于国资委的定位和职能承担没有能够完全实现政企分开、为全民创造福利的目标，因此必须根据国有资产的全民属性重新设计国有资产管理体制和国有资本运营体系。在新的国有资本运营体系下，宜将国有资产出资人职能分解为投资的决策、执行和监督叁个部分：将投资的预算决策权赋予人大以体现终极所有者的权利，由财政部门具体执行投资的预决算；明确定位国有资产监管机构的职能，将其作为政府机构和统一执法主体行使对国有资产的政府监督权；设立独立运营的国有资本运营公司，并根据国有资本存在领域分类设立，实现与政府的分离，真正作为私法主体参与市场，按照市场化方式运营国有资本。第五章从现行国有资产授权经营模式出发，研究“两层次”与“叁层次”运营以及分类运营的制度设计。在地方国有资本主要存在于非竞争性领域的情况下，宜以授权经营为主，实施分类、分层运营。本章对目前实践中热议的地方国资委直接持股形成“两层次”运营和地方金融类国有资产本运营作了分析。第六章分别从宏观构建和微观治理方面对地方国有资本运营的主体，即国有资本运营公司，作出探讨。本部分首先分析了目前地方政府构建国有资本经营公司时存在的问题，对引人注目的地方政府投融资平台作了探讨，建议分类、分层次设立独立运营的地方国有资本运营公司。在微观上，构建以董事会为中心的公司治理结构，合理处理董事会、党委会、经理层之间的关系。第七章为对地方国有资本运营监督的探讨。目前，地方国有资本运营监督形成了以国资委为主导的监督格局，但国资委出资人监督和政府行政监督职能不分，其定位依然不清。在其他监督方式中，行政监督面临立法真空和实践中的交叉情形，而人大监督、司法监督和社会监督一直处于薄弱地位。建构合理而强势的监督体系对地方国有资本运营大有裨益，为此需强化人大的监督，弥补政府监督立法空白、回归国资委的监督角色，加强国有企业的信息披露维护社会公众的知情权，确保司法监督独立地位、建立国有资产公益诉讼制度。第八章是对国有资本经营预算制度的探讨。国有资本经营预算对于国有资本运营起到投资决策、收益分配的作用。国有资本经营预算目前还很不完善，地方政府对国有资本经营预算做了较多的探索，在取得较多成绩的同时也有许多值得再讨论的空间，如国有资本经营预算与公共财政的衔接、国有资本经营预算编制主体的选择、国有资本经营预算的收支范围、国有资本经营预算的监督等。
唐惠敏[7]2018年在《央地关系法治化视域下地方政府施策能力研究》文中指出国策不施,则内政不修。制度再完善,关键之处在于落实;政策再科学,得不到执行也只是一纸空文。步入21世纪,构建有效的国家治理体系,业已成为世界各国的基本共识。中国是实行民主集中制的单一制国家,由此决定了现有行政体制改革呈现出自上而下的总体特征。改革是否成功很大程度上依赖于地方政府施策能力的运用。考察农地非农开发、精准扶贫、地方环境保护等领域,发现很多情况下中央决策并没有在地方得到严格执行,政策规避、政策附加、政策替代,乃至政策违背等问题依然突出。主要的问题并不在于中央政府在政治上的不稳定或没有能力为发展设计合理的项目,而更多地在于地方政府有没有严格按照中央决策,加以灵活性执行。那么,在中央如火如荼推动法治政府建设和行政体制改革的大背景下,地方政府在贯彻中央决策中面临哪些制度性难题,如何增强地方政府施策能力等都是有待深入研究的领域。本文遵循“体系-过程-政策-评价”这一结构功能分析框架,从交叉学科的研究视角,采用概念模型与案例剖析、文本分析与比较分析的研究方法,将研究的重点聚焦于省级地方政府施策能力的不当运用。研究发现,地方政府施策能力不当运用深受央地关系法治化程度的影响。央地关系是贯穿中国法治建设的一条重要主线,央地关系法治化就是要破解诸多中央决策落实难题的钥匙,进而提炼规制地方政府施策能力的法治路径。本文以地方政府施策能力为主题,把政府行为分析和国家制度分析有机结合起来,既有利于在微观层面发掘地方政府施策能力不当运用的症结所在,又有利于在宏观层面探索适应国家治理能力现代化要求的地方治理体系。第一章,首先,廓清地方政府施策能力的概念。地方政府施策能力主要包括落实和贯彻中央决策的行政能力、地方经济社会发展的规划能力、不同阶层利益的整合能力、提取社会资源的动员能力,以及结合地方实际情况创新政策实施方式和控制实施过程的能力。其次,分析改革开放以来地方政府施策能力变迁的特征,指出分权治理是地方施策的权能基础,市场经济是地方政府施策能力变迁的动力机制,并由此导致了中央与地方关系从政策调控向立法规范的实然转向,进而确立了地方政府施策能力建设的整体趋向。再次,探讨地方政府施策能力的区域差异,提出在国家治理能力现代化背景下应当找准地方政府施策能力的制度创新方向,推动中央与地方关系法治化。第二章具体总结地方政府施策能力不当运用的表现,探究成因。地方政府施策能力建设考验着中央政府治国理政水平,是我国地方政府治理亟待研究的重大课题。在宪法框架下我国地方政府施策能力实现具备良好的宪法及其相关法律的保障,但是我国央地关系法治化依然面临着制度性难题。加之,我国尚未形成规范的政策执行机制,地方政府施策能力不当运用现象较为普遍。导致地方政府施策能力不当运用,既有内因,比如地方政府自主性负面效应与权力异化、地方施策资源和环境的限制与约束等,又有外因,比如央地权力属性及其权限的立法不足、国家意志贯彻过程中的制度障碍、中央决策本身的非均衡性等。因此,规制地方政府施策能力不当运用,既要求中央与地方关系法治化,又要求增强地方政府施策能力。第叁章选取农地用途管制、精准扶贫和地方环境治理叁个政策领域,进行案例研究。从中央与地方权力互动视角,探讨在中国具体的实践语境下省级地方政府施策能力不当运用的内在逻辑,以及国家权力在地方治理中的变化过程。研究发现,(1)中央和地方政府并不是简单的行政隶属关系,而是要超越“集权-分权”的这个核心范畴,把宏观国家治理与微观权力运行有机结合起来。(2)地方政府施策能力不当运用在不同地方、不同领域的表现形式及其程度不尽相同。因此,在复杂政策领域的地方试点,倘若能在中央层面将政策创新加以推广,客观上有利于增强地方政府施策能力。(3)增强地方政府施策能力,应当高度重视央地关系改革的顶层设计,其实质就是运用法治思维和法治方式,正确处理好中央与地方的权责关系,通过职能转变建设“有为政府”,通过权力优化配置建设“责任政府”,其最终目标是建成“法治政府”。第四章从中央与地方关系出发,探讨地方政府施策能力不当运用之规制。中央与地方关系法治化关乎国家权力运行的整体框架,地方治理涉及宪法、法律以及政治等领域的诸多问题,任何一个问题得不到解决都有可能危及宪法权威和国家政权稳定。党的历届重要会议,均把央地关系调整与地方治理改革列入中国特色社会主义建设过程中必须慎重处理的重要领域。实现央地关系法治化是规制地方政府施策能力不当运用的关键所在。而解决中央与地矛盾的根本出路在于以法律方式合理配置中央与地方权力关系,也即在规范分权的基础上,通过完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系得以解决。同时,合理的制度设计,能够有效扫除地方政府施策能力建设面临的诸多障碍。为保障中央决策的贯彻落实,地方政府应当在现有的法律制度框架内,优化中央与地方权力配置,创设科学合理的中央与地方争议解决机制,建立地方利益表达与协调机制,构建地方政府现代政策执行体制,以增强地方政府施策能力。第五章则站在国家治理能力和治理体系现代化的高度,分析了构建地方治理体系的重要性以及地方治理之于地方政府施策能力的促进作用。从地方政府施策能力到地方公共事务治理是本文研究视野的进一步拓展。地方治理是国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分,而地方政府施策能力是国家治理能力现代化的微观基础。构建适应国家治理能力现代化要求的地方治理体系是增强地方政府施策能力的必然选择。地方治理体系现代化应当包括以法治思维和法治方式为核心的规则体系、以民主决策和科学施策为内容的责任体系和以国家权力和政府职能为主导的保障体系。其中,以法治思维和法治方式为核心的规则体系是推动地方治理体系现代化的制度前提;以民主决策和科学施策为内容的责任体系是衡量地方治理体系现代化程度的基本指标;以国家权力和政府职能为主导的保障体系是实现地方治理体系稳定运行的重要支撑。它们既相对独立,又互为一体,塑造起地方治理体系的基本结构。最后,对本研究进行了概括式总结,并指出了研究的不足以及后续仍需进一步研究的领域。中央决策的地方落实,是检验中央政府国家治理能力和地方政府施策能力的基本标准,前者离不开央地关系法治化,后者要求构建起国家治理能力现代化的地方治理体系。党的十九大提出“全面推进依法治国,协调推进法治国家、法治政府、法治社会”的总体目标,而把法治国家建设与中国地方治理的实践有机衔接,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。未来,增强地方政府治理能力的整体方向,应当在中央与地方关系法治化的框架下,以推动政府职能转变为核心,通过优化央地权力配置,完善地方治理结构,进而构建起地方政策执行的高效体系。
参考文献：
[1]. 决策咨询委员会制度构想[D]. 谈玲. 武汉大学. 2004
[2]. 论我国药品审评咨询委员会制度的构建[D]. 陈晋华. 华东政法大学. 2008
[3]. 重大行政决策之公众参与制度[D]. 桂萍. 苏州大学. 2016
[4]. 政府专家咨询制度研究[D]. 冯清华. 西南政法大学. 2008
[5]. 中国环境管理体制改革研究[D]. 铁燕. 武汉大学. 2010
[6]. 地方国有资本运营法制探索[D]. 丁传斌. 华东政法大学. 2013
[7]. 央地关系法治化视域下地方政府施策能力研究[D]. 唐惠敏. 安徽大学. 2018
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