试析诉讼中的地方保护主义，本文主要内容关键词为：保护主义论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
诉讼中的地方保护主义经常表现为，在经济纠纷的诉讼活动中，受诉法院出于地方局部利益的考虑，片面强调对本地当事人“利益”的“照顾”与“保护”，而违反程序法和实体法的有关规定，滥用职权，偏袒一方当事人，使另一方当事人的正当合法权益不能得到应有的保护。这种诉讼中的地方保护主义在实践中具体体现在以下几个方面：
（1）争管辖，乱收案。一些经济纠纷的当事人，为使自己在即将进行的诉讼中处于有利地位，得到某种“关照”，往往愿意选择本地法院作为诉讼的管辖法院。而有些法院出于种种原因，迎合一些当事人的心理，违反地域管辖的规定，公然受理那些本不属于自己管辖的纠纷案件，甚至违反民诉法的有关规定，抢先立案，重复立案，并由此在法院之间引发管辖权争议的情况更是屡见不鲜。还有些法院甚至规避和违反级别管辖的有关规定，对那些本该由上级法院立案处理的重大、复杂、诉讼争议的金额较大的案件，也予收案处理。特别是近年来许多法院所设立的“经济纠纷调解中心”，对于诉前调解案件的受理，更是不受级别管辖、地域管辖的限制。法院“调解中心”对案件的收案范围以及当事人对受案法院的选择，不是根据法律规定，而是基于一方当事人和法院意志的默契，往往是双方一拍即合。这在某种程度上进一步加剧了法院对经济纠纷案件争管辖、乱收案现象的严重程度，并使这种现象变得“公开化”、“合法化”。尤为严重的是，某些法院为达到对某案行使管辖权的目的，竟无视当事人对管辖权提出的异议请求，甚至当事人因此而享有的上诉权也得不到应有的尊重。上述种种问题的出现，不但在管辖和立案方面限制，甚至剥夺了当事人应有的某些诉讼权利，而且必然为法院日后在诉讼中对案件的公正处理埋下隐患。
（2）滥用诉前保全和先予执行措施。有些纠纷当事人认为先下手为强，因此常在纠纷成讼前抢先请求本地法院对外地当事人的财产进行诉前财产保全。而有些法院则违反有关诉前保全的程序规定，对于某些无权管辖的，或者不具备诉前保全条件的请求，也予受理，并且在未经法定程序、申请人未提供担保的情况下，就随意采用诉前保全措施，甚至擅自非法扣押案外人的财产。还有些法院在未经法定程序审理，当事人间权利义务关系尚不十分明确的情况下，就草率地先予执行。对上述措施的不负责任的滥用，常常使相对一方当事人遭受很大的损失，造成不良的后果。
（3）强迫调解，久拖不决。一些法院为了本地当事人的“利益”，违反自愿调解的原则，通过各种手段迫使另一方当事人接受不公正的协议内容，侵害了另一方当事人的合法权利。如果另一方当事人不接受法院提出的调解意见，法院则可能根据本地一方当事人的情况，对案件久拖不决，或者直接作出偏袒一方当事人的不公正判决。法院在案件调解和处理的过程中所表现出的对当事人的偏袒与不公，是地方保护主义在诉讼中非常突出的表现。
（4）滥用强制执行措施。一些法院在外地当事人不能履行义务，致使本地当事人的权利一时无法实现时，不是通过合法的程序、方式维护本地当事人的正当权益，而是不分情况，动辄抓人、扣人，或者采取办“学习班”，变相扣留人质、限制人身自由等非法手段来逼迫义务人履行义务。这样做的结果，非但无助于从根本上彻底解决问题，并且由于法院自身在诉讼中由依法保护当事人权益的执法者，变成了侵害一方当事人权利的违法者，而使问题变得更加复杂化。还有些法院为保护地方利益滥用执行措施，重复查封、冻结或者擅自解冻已被查封、冻结的财产，对于被执行人的财产需要变卖，作价的，也不能依法公正进行，损害了外地一方当事人的正当财产权益，造成了执行中的混乱。
（5）消极地不履行法定职责。某些法院在依法应对本地一方当事人或者有关财产采取必要措施的情况下，不但不依职权主动采取，而且在另一方当事人依法提出合理请求的情况下，也常以种种理由推辞、拖延。法院在诉讼中的这种不依法履行职责的消极不作为，放纵了一方当事人的违法行为，并因此贻误了保护和实现另一方当事人权益的有利时机，使得实践中本已存在的执行难问题变得更为困难。这实际在客观上为本地当事人逃避履行义务创造了条件。
上述种种现象实际上是社会上所存在的地方保护主义在诉讼中的必然体现。而诉讼中地方保护主义现象的出现，较之社会上所存在的一般地方保护主义，具有更大的危害性。
首先，诉讼中的地方保护主义破坏了正常的经济审判秩序，损害了法院的形象和声誉。人民法院作为国家的审判机关，对于经济生活中所发生的纠纷案件，本应以事实为根据，以法律为准绳，通过严肃执法、秉公办案，妥善地予以解决。但由于地方保护主义的干扰，某些法院对有关经济纠纷的案件，从立案、审理，直至执行，常常因受地方局部利益的驱使，不能严格执法，不能公正平等地对待双方当事人，甚至采取实用主义的态度，曲解、规避有关法律的适用。而当事人一旦在外地法院受理的诉讼纠纷中，其地位、权益不能得到平等的对待和保护，就势必也会设法寻求本地法院的保护。由此形成恶性循环，必然会冲击、影响正常的经济审判工作秩序，使法院的经济审判活动陷于混乱。尤为严重的是，诉讼中存在的地方保护主义，将对法院的形象和声誉造成严重的损害。人们不但会对异地诉讼心有余悸，而且会对整个法院的公正执法地位产生疑虑，失去对法院的信任。
其次，诉讼中地方保护主义的存在，严重地破坏了正常的经济活动所赖以存在的法律环境，阻碍了我国社会主义市场经济的发展，影响了我国的对外经济往来。市场经济的健康发展离不开良好的法律环境作保障。而其中执法环境如何，司法是否公正，对于能否保证市场主体在公平、有序的条件下进行竞争，又起着至关重要的作用。随着经济交往的日趋频繁，经济纠纷的出现也会随之增多。如果法院不能给市场主体提供和创造一个公平地解决纠纷的途径和环境，就会使市场主体因顾虑自己的权益在外地不能得到公正保护而不愿进行跨地区的经济交往，并由此加剧了基于地方保护而出现的地区封锁和市场垄断，不利于统一、开放的市场在全国的形成。同时，如果法院执法不严、司法不公，任由地方保护主义在诉讼中泛滥，也必然会影响到我国与世界各国的经济往来，使我国在国际经济的竞争中处于不利的地位。
再次，诉讼中的地方保护主义破坏了国家法制的统一和法律的尊严。人民法院作为执法机关本应在诉讼中有法必依，执法必严。而地方保护主义则使法院对案件的处理，不是严格依照法律进行，而是着眼于维护地方利益。这就造成了各地法院对法律的掌握和适用的差异。同时，法院在审判活动中有法不依、执法不严的情况，还会损害法律在人们心目中的神圣地位，使人们对法律和正义失去信心，并促使社会上法律无用、法律虚无思想的泛滥。由此在社会上造成的恶劣影响，极易引发社会经济活动中各种违法行为的出现。因此，诉讼当中的地方保护主义，其危害不仅仅是处理特定经济纠纷中的司法不公问题，更重要的是，作为执法者对法律尊严的践踏和对法制统一的破坏在社会上可能造成的严重后果。
最后，诉讼中地方保护主义还会腐蚀、涣散法院干部队伍，败坏整个社会风气。一些经济纠纷的当事人，为了寻求法院的“地方保护”，常采用各种手段干扰法院的正常审判活动，拉笼腐蚀法院的审判干部。法院干部如果不能正确面对这些干扰和腐蚀，就会丧失应有的原则立场。这不但有悖于法院干部的职业道德，而且还会导致各种违法犯罪活动的出现。同时，这些围绕着诉讼中的地方保护主义所出现的种种不良现象和行为，给社会风气造成的恶劣影响，也是不容忽视的。
二
诉讼中的地方保护主义，既有其产生的外部条件，又有其存在的内部原因。
首先，社会上存在的地方保护主义是诉讼中地方保护主义产生和存在的基础，而且难免地要反映到法院的审判活动中来。因为法院的审判活动不可能完全独立于社会之外而存在，它既然存在于整个社会活动之中，作为整个社会活动的组成部分，也就不可避免地要受到社会环境的影响和制约。因此，在地方保护主义势力以各种手段和方式对法院的审判活动施以影响和渗透的情况下，如果法院自身不能有效地加以抵御，诉讼中地方保护主义的产生则成为必然。对法院审判活动的各种非法干预，是诉讼中地方保护主义产生的外部条件。根据法律的规定，人民法院依法独立审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是有些地方的领导同志，由于法制观念淡薄，为了地方的局部利益，以权代法，干扰法院正常审判活动的情况时有发生。而且由于体制的原因，法院在人事和财政上都直接或间接地受到了地方政府和有关部门的控制，法院的独立审判地位在客观上无法得到保证。因此，法院在诉讼中屈从于地方保护势力和行政干预，也就在所难免。
其次，办案经费不足与利益驱动是诉讼中地方保护主义产生的内部动因。有些地方由于财政紧张或主管部门不重视，财政对法院经费的拨款严重不足，致使一些涉及外地的经济纠纷案件因经费原因而不能及时得到处理。于是就出现了当事人出钱、法院办案的怪现象，而且法官外出与当事人同吃、同住、同办案的违法情况也已不是个别。再加之法院的办案条件和干警的生活待遇长期不能得到合理的改善和提高，一些法院以各种名义和方式收取当事人赞助的情况也时有发生。对于这些情况的出现，一些法院的领导苦于法院的各种经费无法通过正当渠道加以保证，为维持法院工作的正常运转，也只能默许，甚至纵容这种现象的存在和发展。但在这种情况下，法院由于受一方当事人或利益驱动的影响，在诉讼中偏袒一方当事人也就不足为怪了。而所谓的司法公正，当然也就无从谈起。
最后，法院干部队伍的政治、业务素质现状还不尽如人意，这也是诉讼中地方保护主义存在的一个不容忽视的重要原因。有些法院干部，包括法院的一些领导干部，由于自身政治素质不高，对于利用职权干预法院审判的情况，往往考虑个人利益得失，不能坚决予以抵制。还有些审判人员在办案过程中，顶不住人情风、关系网的干扰和压力，甚至抵御不住金钱、物质利益的诱惑，与地方保护主义势力同流合污，甚至推波助澜。再加之有些审判人员本身业务素质不高、法律意识不强，面对地方保护主义的干扰。就更容易导致在诉讼当中违法办案、裁判不公的情况出现。
三
由于诉讼中地方保护主义的出现有多方面的原因，因此，对于诉讼中存在的地方保护主义必须从多方面加以治理。
首先，克服诉讼中的地方保护主义，要从改革现有的体制入手。按照现有的体制，法院的人权、财权完全掌握在地方手里，受地方的制约和对地方的依赖都很强。在这种情况下，地方领导可能会因自己的好恶而通过地方的人事管理权限，以“工作需要”、“合理调动”等种种理由，对法院的人事安排作出变动；政府有关部门也可以依自己的意志对法院的经费数额以种种理由作出增减。这样，当法院面对一些领导或部门对某些案件的干预时，无论从个人还是从法院的角度，都不得不顾及因法院对案件的处理态度所可能产生的后果。因此，笔者以为：（1）应将现行的法院人事权完全归地方管理，改为地方与法院系统内部的双重管理体制。即地方对法院人事方面的任免、调动，应在一定程度和范围内征得上一级法院的同意。这样可以防止法院干部因公正执法而受到所在地方的不公正待遇，免除审判人员办理涉及本地利益纠纷案件时的后顾之忧。（2）在实行原有的法院经费由各级财政负责拨付解决的办法同时，应通过立法进一步明确各级财政必须保护法院经费的义务。对于确因地方财政困难，无法保证法院必要的办案经费的，还可以通过建立从中央到地方的法院办案经费保障体制来解决。即通过法院系统内部，逐级拨付解决法院所必需而地方又确实无力解决的办案经费问题。这样，既可以防止由于某些人为因素使法院对地方某些领导或政府部门的过分依赖，又可以避免法院因缺少经费而由当事人出钱办案的情况发生。由此就可以在一定程度上为法院的执法活动创造一个良好的外部条件和环境，从体制上保证法院独立审判地位的真正实现，从根本上解决因地方保护而产生的司法不公的问题。
其次，克服诉讼中的地方保护主义，还应加强法院自身队伍和制度的建设和完善。（1）要进一步提高审判人员的政治素质，使审判人员能够从讲政治的高度深刻认识诉讼中地方保护主义的严重危害，树立全局观念，从全国经济建设的大局出发，自觉抵制地方保护主义对法院审判工作的干扰。同时还要加强审判人员的职业道德教育，提高审判人员的业务素质和能力，使审判人员真正做到知法、懂法，在审判活动中带头自觉地守法，并严格执法，使法律确实成为规范当事人的经济活动和解决当事人间的经济纠纷所必须遵循的准则。（2）在法院系统内部逐步建立和完善跨地区、跨级别的干部轮换交流制度。由于社会环境所致，审判人员，包括法院的领导，常常处于人情风、关系网的包围之中，并且随着对一个地方周围熟悉程度的加深，这种影响就越加严重。这种客观现实的存在，给审判人员带来了许多不必要的麻烦和苦恼，同时也容易在某种程度上影响到对案件的正常审理。因此，建立起必要的干部定期轮换交流制度，不但有利于上下级法院以及不同地区法院之间在审判业务上的了解与交流，而且由于轮换交流的干部受地方环境因素的影响相对较少，因此也就能够更好地抵御地方保护主义在诉讼中的渗透，以更好地确保司法的公正性。（3）确实落实法院系统内部的审判监督制度。各级法院内部，特别是上级法院对下级法院，要加强对审判的监督，对于发现存在地方保护主义的案件，要及时予以纠正。尤其是对当事人因管辖权异议而提出上诉的案件，法院要认真审查，发现受诉法院确无管辖权的，应及时裁定将案件移送有管辖权的人民法院受理，以从根本上避免地方保护主义可能给诉讼带来的影响。同时各级法院还要真正建立和落实法院内部的错案追究责任制度。对于因地方保护主义造成错案的，要切实追究有关人员及其领导的责任。只有不断地完善审判监督制约机制，并把其落到实处，才能从制度上防止地方保护主义对诉讼的影响。
再次，克服诉讼中的地方保护主义，还须法院真正做到严格执法，并在实践中逐步改革和完善现有的诉讼法律制度。（1）严格依法办案是克服地方保护主义的关键所在。地方保护主义在诉讼中所暴露出来的种种问题在法律上都有明确规定，而问题之所以出现，往往都是有法不依、执法不严的结果。因此，只有法院严格依法办案，特别是严格遵守诉讼的法律程序，才能最终保护案件在实体上的处理结果公平合理。（2）正确地理解和运用有关管辖的规定，完善我国的管辖制度。根据我国民诉法的有关规定，经济纠纷案件在许多情况下是可以按照当事人的所在地来确定管辖法院的。而且由于当事人所在地与确定管辖法院的其它因素经常重合，因此，实际上最终由一方当事人所在地法院管辖的情况就更为普遍。而涉及不同地区当事人的经济纠纷案件，由一方当事人所在地的法院管辖，这本身就使诉讼中的地方保护成为可能；如果由一方当事人所在地的基层人民法院管辖，则为某人寻求地方保护提供了更为方便的条件，其可能性也就更大。因此，笔者认为，在我国现行管辖制度规定的范围内，在一定条件下适当地提高涉及不同地区当事人经济纠纷案件的级别管辖，对于防止诉讼中的地方保护主义，会产生一定的积极作用。具体地说，对涉及不同地区当事人的经济纠纷案件，可以适当降低由中级法院受理的诉讼争议标的数额标准。一般来说，各地法院都根据民诉法的规定，将经济纠纷争议标的数额大小作为确定是否在本辖区有重大影响而由中级法院管辖的依据。笔者认为，对于涉及不同地区当事人的案件，可以比照同地区当事人间发生的纠纷案件，单独规定一个较低的争议标的数额标准，以扩大中级法院对这类案件的管辖范围。应当充分运用民诉法关于管辖权转移的规定，以解决诉讼中可能出现的地方保护问题。上级法院如果认为下级法院受理的案件，可能因地方保护主义的干扰而影响公正审理或下级法院审理有困难的时候，可以决定由自己作为一审法院进行审理；下级法院如果认为自己受理的案件因受地方干预等原因，很难进行公正处理时，也可以报请上级人民法院作为一审审理。在实践中特别需要注意的是，对于一些重大的涉及本地区当事人的案件，基层法院绝对不能越级、超标准受理。否则，一经发现，必须立即纠正。（3）严格依法执行诉讼收费制度。在目前的条件下，人民法院对经济纠纷案件收取的诉讼费用可以弥补一部分办案经费的不足。但对诉讼费用的收取必须依法严格按最高法院的规定执行，而不应擅自提高收费标准，或者巧立名目，在规定以外，再收取或接受当事人以各种名义提供的“赞助”费用。否则，法院就可能因受利益驱动的影响，变相地成为当事人的“讨债公司”，由此势必又会产生因地方保护所引起的诉讼中的各种违法现象。（4）搞好审判方式的改革。通过审判方式的改革，强化庭审功能，可以使法官的审判活动主要体现在庭审当中，从而避免或尽量减少法官和当事人的庭外私下接触，特别是杜绝法官与一方当事人或者律师一同到外地办案的情况发生。同时，通过公开审理，可以提高法院对案件审理的透明度，把整个诉讼活动置于社会和公众的监督之下。这对于抵制非法干预，避免诉讼当中地方保护主义的干扰，必将起到积极的作用。