土地问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个人多地少、耕地及其后备资源严重不足的国家。我国需用占世界7%的耕地养活占世界22%的人口，我国的播种面积仅为美国的70%，但必须供养比美国多三四倍的人口，因此，必须十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地。这是我国必须长期坚持的一项基本国策。本文试图对我国土地的问题与对策作粗浅分析，以求教于同仁和学者。
一、土地问题：
（一）土地资源问题：①土地面积绝对数量大，相对数量少。我国土地面积居世界第三位，但人均土地面积仅为12亩，人均耕地面积仅1.18亩，均不及世界平均数的1/3，仅相当于澳大利亚的1/34，加拿大的1/20，美国和1/8。若按世界各国人均占有耕地的数量多少为序排列，居世界第67位。②难以利用的土地面积大，后备土地资源不足。难以利用的土地包括沙漠、戈壁、冰川及永久积雪、石山、裸地等。它约占全国土地面积的1/3。我国有悠久的土地开发历史，绝大部分宜开垦的土地早已被耕种，土地的后备资源十分有限，而且质量较好的易开垦荒地资源为数更少。据初步统计，我国现有土地资源为18.8亿亩，其中宜垦土地约为5亿亩。在5亿亩宜垦地中，质量较好、宜农的只有2亿亩。如按现有的技术条件进行综合开发、综合治理，土地垦殖率以50%计算，全国开垦出来，耕地面积最多只能增加1亿亩。据初步预算，到2025年，全国非农业建设用地将占土地3.4亿亩，其中需占用耕地面积1.9亿亩，同时在现有耕地面积中约有1亿亩需要退耕，两项相加占有耕地2.9亿亩，减去开垦地变为耕地的面积，净减少耕地2亿亩。③山地多于平原。全国土地类型很多，但山地多于平原。山地、高原、丘陵约占全国土地面积的69%，很多山地由于海拔高、气温低、坡度大、土层薄和交通不便等因素，农业、林业和牧业生产条件较差。④土地资源的地区分布不平衡。我国平原、丘陵主要分布于东部，山地、高原主要分布在西部。大兴安岭经太行山、巫山至湘桂西部山地—线以东地区的土地大部分是海拔不到500米的平原，面积约占全国的1/3，但分布着2/3以上的农业人口和耕地。此线以西的大部分土地是海拔1000米以上的山地、高原和盆地，其面积约占全国的2/3，是我国的主要牧区、林区，大部分是干旱和半干旱地。这种情况决定了我国不同地区土地人口不承载力差距大的状况，东南部大于西北部和西部。⑤水资源不平衡。我国水资源总量为2800多亿立方米，居世界第六位，但人均只相当于世界人均的1/4，列第88位。长江、珠江、浙、闽、台及西南诸河流域的水量占全国总水量的82.3%，而这些地区的耕地，仅占全国耕地的36%。黄河、淮河及其它北方诸河流域水量约占全国总水量的17%，而耕地却占全国的63.3%。我国地处季雨地带，水资源的时空分布不平衡，季节性和地区性缺水更为尖锐。这一特点决定了我国的土地利用将受到水土资源不平衡因素的制约。
（二）土地利用问题：①耕地严重减少。建国以来，我国耕地面积平均每年减少约102.3万亩，而同期我国人口却增加了近8亿，使人均耕地面积由当时的2.7亩下降到现在的1.18亩。耕地减少的原因是：人口增加，城镇数量和规模不断扩大，国家基建、乡镇企业建设和个人建房用地量增加，农业内部结构调整使耕地改作它用。②土地的总供给和总需求不平衡。土地资源总量是相对稳定的，而人口则是持续增长的，其结果是人均土地占有量逐年下降。据国家计委、中国科学院、自然资源综合考察委员会的研究预测，我国土地资源的人口最高承载能力为15～16亿人口，最合适的人口数量为7亿左右，而我国到2050年人口将达到15亿，达到土地资源的最高承载能力。同时各类建设也是一个用地大户，我国经济还属于初级阶段，在今后的一个时期，工业和其它非农业建设用地仍将呈上升的趋势，按近几年三项建设占用耕地的规模，到2050年，我国人均耕地面积将不到一亩。人多地少，土地总供给和总需求不平衡，将成为制约我国经济发展的重要因素之一。③土地利用的社会目标和个人目标存在矛盾。土地利用的社会目标一是最大限度地满足整个社会日益增长和持续发展的物质和文化需求，二是充分合理地利用全部土地，使土地资源合理配置，使土地利用的社会效益、经济效益和生态效益达到最佳。土地利用的个人目标必须服从社会目标，在不违反社会目标的前提下完成个人利用土的目标。我国社会主义市场经济的建立和土地使用制度的改革可以促使用地单位和个人建立节约和合理用地的自我约束机制。但在现实生活中，某些人为了个人或集体利益，把个人或集体的用地目标凌驾于社会目标之上的问题仍十分严重。近几年，一些地区的领导急功近利，只顾眼前的经济利益需要，不考虑是否可行和后果，乱建开发区、旅游区和渡假村等，造成大量的耕地被占用，良田弃耕，给国家的土地资源造成了极大的浪费和损失。
（三）土地关系问题：①产权设置不完善。产权是有关财产的权利。它包括所有权、使用权、占有权、经营权等多种权利。目前，土地产权的主体、主体间的权利和义务、土地产权设置等仍不完善。如集体土地的所有权是农民集体所有权，但现在只有耕作权，没有基地使用权，也没有商业用地的发展权。②土地资产收益流失严重。我国法律规定国有土地使用权可以出让和转让，但土地的所有权是不能买卖和变相买卖的，通过行政划拨方式无偿取得的土地使用权，只有经过政府批准，补办出让手续和支付出让租金后，方可依法转让。但目前自发的土地交易活动相当活跃，大量的划拨土地使用权自发地进入市场，如土地买卖、以地易房、以买卖房屋为名伴随着土地使用权的转移、把地价打入房价等。这种自发的土地交易的出现和发展严重地侵害了社会主义土地公有制，使国有土地资产每年流失数百亿元。土地资产的大量流失，不仅使土地所有权不能在经济上得以实现，而且加剧了社会的不平等竞争和分配的不公。
（四）土地管理问题：①管理体制仍不能完全适应国家对土地的宏观调控和有效管理。解放以来的相当长一段时间内，我国土地管理实行的分散多头管理体制造成了大量土地特别是耕地的严重破坏。目前，我国实行了国家授权、分级管理的土地管理制度。这种体制有培养土地市场、加强土地宏观调控方面暴露出较大的缺陷，中央政府缺乏对土地管理控制和管理权，尤其是在优化土地资源配置、加强土地宏观调控方面显的乏力。地方政府在局部利益和眼前利益的驱动下“公用私卖”，各个用地者更是想方设法多占地、占好地，多占少用或占而不用的现象极为严重。据了解，从1991年以来，全国实际报国务院审批的用地只占应报批的18.7%。个别省市自1986年以来很少甚至没有向国务院报批过用地项目，但实际每年都有相当数量的项目用地超过了本级审批权限。尽管中央三令五申地制止滥用土地，但一些地方执行不力，个别违法用地老得不到查处。②管理人员还难以适应新时期土地管理事业发展的需要。土地管理是一项政策性强、涉及面广、信息量大、技术要求高、涉外性服务多、对整个国民经济发展有很大影响的工作。由于历史上我国长期缺乏对土地管理专门人员的培养，加上各级土地管理机构组建时间较晚，在职管理人员来自各个方面，懂业务、有技术的人员比较少，所以，目前我国土地管理人员队伍不仅在数量上，而且在质量上还很难适应新时期土地管理事业发展的需要。
二、对策建议：
（一）进一步提高各级领导对土地问题的认识。必须增强各级领导对我国土地资源状况和使用管理状况的认识，明确土地问题的紧迫感、责任感、历史使命感，将珍惜、保护和合理利用土地列入各级政府的议事日程，树立管好土地光荣、浪费土地无颜对父老子孙的思想，使土地问题时时能够引起重视，特别是在处理经济建设和土地问题关系时，决不能牺牲土地，这是各级政府和领导的应尽职责。
（二）大力宣传，提高全社会珍惜土地的意识。马克思在《资本论》中曾说过：土地是人类“不能出让的生存条件和再生条件”。通过各种形式的宣传，造就一个珍惜土地的大氛围，树立一个人人珍惜土地的大气候。特别要改变传统的幅员辽阔、地大物博观念，大力宣传“人均”意识，树立“忧患”感。广大群众珍惜土地认识的提高，必将对我国土地管理工作起到积极的促进作用，对严格执行土地管理的政策法规也会创造一个良好的条件。
（三）加强土地法律法规建设，加强执法力度。在认真贯彻《土地法》的同时，必须加强各项配套法律法规的建设，做到有法可依。土地执法部门必须认清自己的职责，不循私情，秉公办事，严格履行国家和人民交给自己的权力。要认真总结近年来土地执法检查的经验。并进一步加以完善。
（四）严格保护土地，尽量放慢土地的减少速度。要制定保护耕地的严格制度，建立确实可行的具体操作办法。建议各地都要建立耕地警戒面积，这是解决当地粮食问题的最低土地面积，必须严保。凡占用耕地的项目，必须有一定的新造土地要求，坚决制止占而不用、多占少用等浪费耕地现象。要继续坚持和完善农村土地联产承包责任制，使耕地充分发挥自身的效用。
（五）加强生态建设，保护土地资源。近年来，由于在开发和经济建设中，我们的和生态和环境意识比较淡薄，使不少地方的生态环境受到很大的破坏，有的地方已经到了触目惊心地步。环境恶化，水土流失，使我们的宝贵土地资源受到了侵蚀，给人民的生态环境造成损害。各级政府、各行各业应当引起充分重视。保护森林，种树种草，修筑水利设施，是造福万代的崇高事业。
（六）治理“隐形市场”，制止土地资产收益流失。不合法的、自发的土地交易或变相交易（即土地隐形市场）经过近年来的大力治理，有所好转，但在一些地方仍相当活跃，这严重地侵害了国家和集体的利益，必须继续整顿治理，使大量的土地资产收益不致流失。
（七）制定科学的土地使用审批制度。要在分析现有土地审批制度存在的主要问题的基础上，制定既能保护土地，又能促进经济建设的科学合理的土地分级审批制度。建议建立土地审批失误追究办法，对造成失误者给予严厉的处罚。
（八）加强土地管理工作机构和队伍建设。为了加强土地管理力度，防止一些地方政府和领导的短期行为和地方保护主义，建议各级土地管理部门实行“条条”和“块块”管理相结合，以“条条”管理为主的办法。针对目前土地管理人员素质偏低的问题，建议在有条件的大、中专学校多开设一些土地管理专业，多培养一些土地管理方面的人才，逐步充实土地部门，对现有人员采取在岗培训、脱产培训等办法，尽快提高他们的业务水平，结合机构改革，实行业务资格持证上岗制度，未取得业务资格合格证者，作分流处理，不得上岗。