国情没法给分税制打高分，本文主要内容关键词为：分税制论文,高分论文,国情论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种前苏联模式的统收统配的中央集权体制，连续实行了20年之久。1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制。1988年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额补助等多种形式的“大包干”管理制度。然而所有这些改革，实际上均未跳出计划经济财政框架。在经济形势的逼使下，1994年终于向市场经济体制跨出了决定性的、带有革命意义的一步，即分税制。由行政性分权跨入了经济性分权，成绩不小，但成本高昂、产品太贵。就这个产品的“质量”而论，从国情的红线来检验，没法给她打高分。就总体而论，存在两大缺陷：
一、过早、过高地将财力集中于中央，不符合当前国情
1994年分税制前，地方财力大多年份均占全国财政收入的70%以上，1993年曾达到78%，而1994年突然降至44%，一年中减少了34个百分点！地方当年净减了1080亿元财政收入，即1/3。虽然曾设想通过财政转移支付给地方一些财政补助，但在财政自利偏好倾向下，中央财政也总是在先考虑当年中央自己的各种开支后，才决定给多少，因而并不按事前定的标准公式转移，实际转移支付远小于规定。1998年，按公式需转移支付630亿元，实际只支付了22亿元，2002年也仅支付279亿元。致使一些地方财政处于超负荷运行。
这种过早、过快、过高地集中之不当有二：
1.对转型中的地方经济带来很大的破坏性。
我国现在处于转型期，百业待举。每笔地方财政收入均等着支付，无积余可言。地方财政赤字累累，现在又突然砍走1/3的财政收入，当然引起地方经济与社会秩序的混乱。本来就入不敷出的县、乡财政，从哪里去找那么大的收入给政府员工、广大教师发工资呢？已开工的一系列靠政府支持的工程建设不能一律喊停，停后的损失更大。挖了的马路总不能老是坑坑洼洼，高价引进的先进设备总不能一味存封，一些贫困县甚至将乡政府的差旅费砍了70%，还停发了工资。有的县无奈之下几乎全体干部出动去收税费，一时税费之乱可想而知，导致不少地区基层组织运行秩序的混乱。
2.中国当今的基本国情是发展中国家，是一个二元经济结构极为突出的国家，因而今天最大量的“事权”仍在下面。过高地将财力向中央集中，形成了一个“逆行”——财权与事权的逆行。
许多经济界人士之所以极力主张将更多的财力快速向中央集中，主要理由不外有二：一曰为了加强宏观调控，二曰发达国家中央财政收入均占国家财政收入的50%以上，我们应效仿。我认为，“宏观调控”理由那是一个十分模糊的理由，究竟需要集中多少呢？中央财政收入占到60%、80%？或90%为宜？谁都难以说清一个百分比，谁都讲不出令人信服的确切理由。至于讲到经济发达的国家的高比重，我查阅了一些资料，确实如此。一些发达的国家如美国1995年，全国财政收入，中央财政收入为14426亿美元，占61.4%，当年51个州地方财政收入为9037亿美元，只占38.6%。但这些人忽略了一个最基本事实，美国是高度发达国家，农村与各州中小城市经过上百年的建设，各种基础设施已基本完备，自来水、电话、电视、互联网都“村村通”，县乡公路也早是“硬化、标准化”，中小学、医院、防疫公共福利等设施也齐备，可以说已达“饱和”。现代化的事权已基本完成，当今要做的只是在这个高基础上再做些后现代化的锦上添花工作。
而中国呢？她是一个二元经济结构非常突出的国家，改革开放20余年来，不少地方的落后面貌大有改善，但中西部广大地区及东部山区仍然极为落后，路的“村村通”还被一些市县作为奋斗目标去追逐，即使已完成的村村通路，还都是很“初级”的。自来水，互联网远未达到“村村通”，卫生保健、高初中义务教育、乡村学校标准化等等，差之更远。正所谓“百废待兴”。要做这些事，就要钱。现将大量的财政收入上移，地方自然极感困难。
再者，中国是一个农民大国，大部分人口仍居住在农村。发达国家早在20世纪80年代前已完成了城市化，集中化程度极高，达到70%以上，且生活环境质量极佳。而中国城市化在2002年也只达到39.09%，还有9亿人口在农村。我们既然要“以人为本”，而如今大多数的“人”还都居住在“下面”，那么，就应留给县、乡以更多“财权”，否则实有悖“以人为本”的基本国策，也不利于消除二元经济的结构性障碍，不利于实现5个均衡发展。
二、1994年的分税制着眼点是“如何切蛋糕”而不是“做大蛋糕”
改革之初，曾设想：一方面可以将更大财力集中中央，另一方面也“可以起到鼓励地方多创税收”，但实行结果看并非如此。1993年与2002年相比，中央财政收入分别为957亿元与10388亿元；地方财政收入分别为3391亿元与8515亿元。中央增长了985%，地方仅增长了150%，而同期的GDP增长了200%，换言之地方财政收入比GDP的增长还慢50个百分点。若将分税制改革的前10年与后的10年作一对比，我们发现地方财政收入的前10年，（1993年比1984年）增长了250%，而后10年只增长了150%，可见1994年分税制没并起到“鼓励地方多创税收”的结果。换句话说，中央财政“赚”大了，而地方“赔”大了！
其实，这是这种分税制的内在机理使然的。
这种分税制的内在机理是一种权力主导型的分税制。什么税归本级政府，什么税可由下级政府收，下级政府上缴的什么税返还多大比重等，均由上级政府单方决定。于是，在这种权力主导型分税制的机理传导与财政税收的自利偏好倾向的共同作用下，自然是，财权一级级向上转移，中央“分”省的，省“分”市、市“分”县、县“分”乡、乡“分”零权力的农民。而事权却相对下移。
1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重为22%，2000年急剧上升为52.2%，但省级财政收入比重并未因此而下降，她利用权力主导的机理，从下面上移了大量财权，从而使财政收入的比重也从16.8%提升到2000年的28.8%。换言之，省以上财政收入比重从38.8%上升到81%，而省以下（不包括省）则从61.2%下降到19%。2000年后，省以上财政收入继续上移，仅中央这块又上升了3个百分点，达到了55%。笔者在河北某县考察发现，这种趋势仍在继续。该县在一份“关于调整县财政体制的测算说明”中写道：
“继1994年增值税划为共享税之后，2002年中央综合考虑我国政治、经济和社会发展全局，决定对所得税收入分享办法进行改革，由原来的地方税收改为中央与地方共享税（“中央再次上收”——引者言）。同时，省、市相应对“四税”（增值税，企业所得税，个人所得税，营业税）重新调整了分享比例。改革前，“四税”增量留县乡的比例为：增值税25%，所得税100%，营业税100%，改革后，“四税”增量的分成比例分别降为：增值税10%，企业所得税15%，个人所得税20%，营业税80%。（“省、市则跟着效仿”——引者言）。由于增值税和所得税占我县财政收入的86%。今后税收的增加将极为困难，县乡可用财力将基本保持在2002年基数水平上，即使能增加财力，也难以超过3%的增长率，而经济的发展的事权需要则大大超过的这个比例。乡与村财政收入在权力主导的分配机理下，自然下降更多了。该县“税费改革前，乡统筹及农业税收入为1822万元，剔除一次性集资和征收不到位因素，实际统筹收入1356万元，加村提留收入1066万元，合计实收2422万元。改革后，取消乡统筹、村提留，乡级（农业税）收入1135万元，加上村级收入及村级转移支付资金收入746万元，乡村合计实际收入1881万元，比改革前减少541万元，减少幅度22.5%。”
总之，吃蛋糕的“人”在增加而蛋糕却相对变小了！由于该县原先财力较雄厚，县、乡、村尚未出现负债。而对于经济一般的和欠发达的县则情况又就大不一样了！
安徽省人大财经济委员会的一个报告则认为，1994年分税制的负面影响极大。该调查指出，1994年实施乡税制后，将增值税的75%和消费税100%上交中央财政，省、市在中央集中的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了再分成，即对县乡财力再次进行了集中，“而县乡政府为保稳定，不得不使改革的事权支出范围再扩大。乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会稳定、环境保护、行政管理等诸多责任。”要做的事还要做，收入却大幅度减少，唯一办法自然是再“乱收费”与借债。报告指出，截止2003年底，安徽省县乡政府负债约313亿元，其中县政府负债181亿元，县均负绩2.29亿元，乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。”
就全国而论，情况也不比安徽好多少。农业部1998年的统计，全国乡村两级债务即已达3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。一些专家认为，全国县乡村三级债务约在6000～9000亿元之间！县、乡干部工资无法保证足额发放，拖欠工资成了常事。为了确保政府机构能运转而不停下来，除了借债就是巧立明日去收费。有二位作者写了一篇题为“警察收支保卫战”：某镇现有干警10人，仅4人是公务员，一年除了3万多元工资外，没有任何列入计划内的工作经费，而办案经费和水、电、办公通讯、汽油、车辆维修、差旅费及接待兄弟单位的费用，一年就需7万多元。他们全靠罚没收入。此外，他们还要上缴县财政数万元的“创收”，以保县行政干部工资按时能发下去。东北某市一公安局长也说，市规定我局每年要上缴市400万元创收任务！可以看出，一个组织（团体）的经费来源方式在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。
权力主导型的分税制无疑是造成这种政府行为异化的重要深层原因之一。为克服这种权力主导型分税制的负面效应，应该相应地建立起一种对权力制衡的机制，我认为应该将“物价听证制”引入，即上一级要向下一级公开本级政府财政预算，并充分听取下一级意见。中央对省、省对市、市对县、县对乡，在取得充分协商后再定方案。要向“双赢”目标靠拢。这才是一种市场经济的操作。
1994年的分税制从总体上讲，是建国以来财政管理体制的一个重大进步，这个进步带有里程碑意义。她是从计划经济向市场经济跨出的有决定意义的一步，但必须下大力加以完善，要以社会主义市场经济的整体框架运行秩序与小平的“发展是硬道理”的理论为指导思想。为此，在完善这种分税制中首先要理清两个基本思路：
1.必须完全、彻底地摆脱计划经济的“统制”观。1994年的税制改革，之所以急不可待地通过“切大”蛋糕的办法将大量的财力集中于中央，显然是认为，只有将更多财力集中起来才能办大事、办现代化事，更有效地进行宏观调控，财力越集中越好。实际上，这是计划经济的统制经济在改革开放时代的变相行为。在计划经济时代，为了实现工业化，大量的财力通过行政渠道直接上收中央，一切国有企业均不是独立法人，没有自己完全独立自主的财务，所有收入一概上解，而需要一概由中央核拨。这种做法，在建国初期确实起到了相当积极的作用。
这种计划经济以经济模式理论分析，她实际上属于国家统制经济。她不是绝对好，也不是绝对坏，要视国家所处于的大环境区别而论。统制经济是国家在出现某种特殊巨大困难时必须采用的特定经济制度。例如，当本国与他国发生全面战争，关系到国家存亡，国家必须以最强硬的手段去组织、支配、动员一切资源去实现国家的目的。第一次及第二次世界大战，无论是市场经济国家或计划经济国家或君主封建国家无不如此。这是第一种情况，第二种情况是遇到全国性的巨大的自然灾害或战后的恢复时期，为了确保“人人有口饭吃”，不得不实行这种临时制度。战后的德国与日本在整理“废墟”时不得不如此。除此两种特有环境，就不应再强调“统制”，不能总是处处强调集中、强调中央集权，因为统制经济有极大的弊病。她无视一个国家在地域、经济发展程度、人的素质、能力与专长的区别，甚至让一个工程师、大学老师去当普通兵上前线冲锋陷阵。只要有利于特定目标，就是合理、合情、合法，就是正确的。尤其是战争。而当战争结束或战后恢复期已完成后，仍恋于统制经济，显然就必将大大扼杀人民共同创建现代文明的积极性与创造性。有条件先富起来的地区、单位、个人也不能充分发挥自己的优势。
我们改革开放的过程，实际上就是一个从计划经济的统制经济一步步摆脱出来的漫长过程，从理论、观念、制度直到行为，是一个全方位摆脱过程，以为只要规定几个新制度、定几条法律条款就行，那就大错将错了。尤其是观念，特别需要做长期的反复的破旧立新工作。因此，彻底摆脱计划经济的统制经济观，才能从根本上去完善分税制。
2.必须明确地树立起分配的生产观。1994年的分税制，只是从如何去“切”大蛋糕上做文章，而不是从如何发展生产、发展经济“做大蛋糕”上去考虑、制定政策和规定。只是从“分配”讲“分配”而不是从发展生产力去讲应该怎样去分配。正因为如此，才出现上文的两大缺陷。小平的“发展是硬道理”与马克思的“分配的结构完全决定于生产的结构，分配本身是生产的产物”理论是一脉相承的。分配既然是生产的产物，那么只有不断发展生产才能不断改善分配、提高分配的水平，使有更多的财富可供分配，达到“皆大欢喜”。
1981年美国里根执政时，经济陷于严重滞涨的困局，财政极端困难。他没采取提高税率，增加税种的“切蛋糕”的办法来增加税收，而是采用了“拉弗曲线”的理论，降低税率，减少纳税档次，简化税制来鼓励企业多投资、多生产、多发展经济。由于征税的面的扩大，不仅抵销了因降低税率、减少税种的税收损失，反使税收总额上升了，1990年比1984年增长了91%，最后使美国经济从滞涨中走了出来。
我以为，里根政府的税收政策深值得我们借鉴。当然，国情不同，我们不应照搬，但是“分配本身是生产的产物”“发展是硬道理”的道理是相同的。因此，我们必须站得高些，想得远些，真正从“发展是硬道理”的理论上去理清“做大蛋糕”的分税制改革的思路，并立即坚决、彻底地制止“过头税”、“预征税”、“任务税”……我想地方政府与广大企业家会认同我的看法。希望财政税务的高层决策，宜从上述两个方面作一次认真、深刻的反省与冷静的思考，显然有可能使“完善”朝着正确方向走下去。