建国以来中学教师工资制度的改革，本文主要内容关键词为：中学教师论文,建国以来论文,工资论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中学教师工资制度与教师实际生活水平、教师队伍稳定等具有极大的内在关联性。协调解决三者之间的矛盾，是长期以来国家推进教育改革、发展与稳定教师队伍进程中面临的重要课题。为了更好揭示建国以来我国教师工资改革的相关问题，本文拟以中学教师工资制度的改革历程为个案，通过考察其半个世纪以来发展演变轨迹，以期发现问题，总结经验，提供借鉴。
一
建国初期，中学教师实施的是薪粮制、工分制、工资米制和工资分制等多种工资形式并存的工资制度，而工资又是以实物为基本计算单位。这种“实物工资制”具有很强的过渡性，在特定历史条件下对稳定教师生活、恢复教育秩序确实发挥了积极作用。但是，由于灵活性太强，规范性不够，造成各地工资水平难以科学比较，实际差距较大，不利于计划经济宏观调控与管理。因此，随着全国工资改革进程不断推进，中学教师工资制度也经历了几次重大变革。
1、1956年中学教师工资制度改革
1956年工资改革正值国家第一个五年计划时期。为提高劳动生产率，促进社会主义建设全面展开，在1955年统一实行货币工资制后，国务院决定适当提高全国职工工资水平，于1956年6月16日发布《关于工资改革的决定》。据此，同年7月，高等教育部和教育部发出《关于1956年全国普通教育、师范教育事业工资改革的指示》，要求实行货币工资制，制定并下发全国中学教员、行政人员工资标准表。
这次工资改革的主要成绩，是建立了统一的货币工资制度，逐步缩小中学教师工资的地区差异。为此，国家尽可能统筹考虑各地自然条件、实际物价和生活水平、交通以及现有工资状况，适当照顾重点发展和生活条件艰苦地区，把全国分为11类工资区，物价高的地区实行津贴制，改变了以往同工不同酬现象，有利于中学教师工资制度的宏观管理。同时，强化工资的激励机制，尽可能寻求效率性与公正性的统一。这次改革，主要以克服平均主义为突破口，强调激励作用。对教师和行政人员规定了工资差别：教员执行10个等级，工资标准为37元—169元；行政人员执行15个等级，工资标准为26元—175.5元。在减少等级、增大级差的同时，使工资与职务等级挂钩，利于调动教师工作积极性。在工资标准评定上，强调职务、才能及资历等多种因素，利于综合评定教师工资等级。中学教师工资水平有所提高，缓解了脑体倒挂矛盾。经过这次改革，中学教师工资第六类地区最高为149.5元，最低42.5元；而机械行业工人最高104元，最低33元。① 这样的差距，反映出国家依照按劳取酬原则，尽可能体现知识分子的劳动价值，在一定程度上提高了脑、体劳动者工资分配的公平性。
由于缺乏经验，这次改革也存在一些问题，主要是工资标准过细，指标复杂甚至难以操作。工资分配中平均主义仍较严重，甚至出现职级不符、劳酬脱节问题。这主要是由当时高度集中的计划经济体制，以及特殊的社会历史条件造成的，一定程度上造成教育资源浪费，甚至影响教育教学质量。在“公平优先”的平均主义分配原则长期影响下制定的激励机制，仍缺乏相应的弹性，容易挫伤教师工作积极性和创造性。
尽管1956年的中学教师工资制度改革并没有很好地解决工资分配中公平与效率之间的矛盾，但这次改革在特定的历史时期对发展教育、稳定教师队伍起到了一定的积极作用，因而成为以后很长一段时期工资制度的基础。
2、1985年中学教师工资制度改革
1957年以后，随着“反右”斗争的全面展开和1958年开始的“大跃进”，国家对知识分子政策进行调整，知识分子的社会地位急剧下降，直接影响到中学教师工资标准和实际收入。如1960年，湖北省中学教职工月平均工资比1956年下降13.81元，在整个学校教育系统内（小学下降7.1元，中等师范学校下降8.87元），下降幅度最大。② 中学教师工资水平下降的另一原因，是这一时期中学规模急剧扩大，教师人数激增，即使在财政投入不变的情况下，也很难维持原有工资水平。针对此种情况，国家制定实施了一些新的劳动工资政策。1963年7月25日，教育部发出《关于1963年全国各级公办学校教职工工资调整工作的几点意见》。1981年11月，国务院批发了教育部《关于调整中小学教职工工资的办法》。1982年12月，国务院又作出了《关于调整国家机关、科学文教卫生等部门部分工作人员工资的决定》等。通过这些政策措施，中学教师工资逐步得到合理调整。到80年代初，中学教师工资普遍有所调高，这在一定程度上把脑力和体力劳动者的工资水平重新拉开了。
随着国家政治、经济体制改革的全面推进，中共中央、国务院于1985年6月下达《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度问题的通知》，决定普通中小学从1985年1月1日起执行新工资制度，即以职务工资为主要内容的结构工资制。这次工资制度改革，最重要的变化是废除了等级工资制，使中学教师逐步实行由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成的结构工资制。其具体成绩在于，首先，既强调了职务工资，使工作人员劳动报酬与其职务紧密联系，又便于发挥工资各个组成部分的不同职能作用，体现“公平效率二者兼顾”的按劳分配原则，注意克服平均主义分配方式的某些弊端。其次，中学教师工资收入有较大提高，提出并实施教龄津贴。这不仅激励了教师工作的积极性，而且对稳定教师队伍发挥了积极作用。此后，国家还多次下发相关文件提高中学教师工资待遇。如1987年11月28日，国务院下发了《关于提高中小学教师工资待遇的通知》；1988年1月，劳动人事部、国家教委制定《提高中小学教师工资标准的实施办法》，提出从1987年10月起将中学教师现行的各级工资标准（基础工资、职务工资之和）提高10％。也可以在不超过工资标准提高10％的增资范围内，将增资总额的大部分用于提高工资标准，小部分用于调整中学教师内部的工资关系。③
1985年中学教师工资制度改革，简化统一了工资标准，为以后逐步理顺工资关系创造了有利条件，但也存在一些问题。（1）工资增长很不均衡。中学教师工资增量，与整个社会消费基金总量的增加和全国工资水平的提高幅度相比仍然偏低，反映出工资改革还没有与劳动生产率和国民收入的提高有机联系起来。（2）在工资设计上过分强调职务因素，在一定程度上强化了“官本位”思想。（3）等级偏少，难以反映同一等级教师素质、能力、水平和贡献的差别。此外，由于是比照国家机关制定的，没有体现出中学教育自身特点，也没有充分考虑到教师劳动的特殊性，如教师劳动很难在较短时间内以量化的方式加以评定等。这些，都影响到职务工资、奖励工资的评定。
3、1993年中学教师工资制度改革
随着国家在收入分配领域的改革逐步深入，原来的工资制度显然已与国民经济体制改革和教育发展不相适应。为此，1993年11月，中共中央、国务院制定实施《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》和《机关、事业单位艰苦边远地区津贴实施办法》，根据事业单位工作特点，教育行业实行专业技术职务等级工资制。工资主要被分为专业技术职务工资和津贴两部分，分别与工作职务高低和实际工作量大小挂钩。国家对津贴部分，按规定比例进行总额控制，各单位根据实际情况，在国家规定的津贴总额内，享有分配自主权。在中学内，则主要体现为课时津贴。国家还规定公立中学工资构成中津贴比例为30％。
此次改革的贡献主要在于使中学建立起了独立的具有教师职业特点的工资制度，教师工资水平大幅度提高。与以往相比，多次工资标准的调整使中学教师工资有了明显改善。据《人民日报》报道，从1984年至2004年的20年间，中小学教师的年平均工资增长了10.9倍。2003年，全国中小学教师平均工资为1.33万元，比2002年增加652元，比1985年增加约1.22万元。④ 同时，确立定期晋级增资制度，设立津贴工资，特别是教龄津贴。这在体现教师劳动特点的基础上也体现了按劳分配原则，强化了工资激励机制。经过这次工资改革，中学高级教师工资分为6个等级，最高为684元，最低为433元，平均558.5元；中学一级教师工资分为6级，最高为496元，最低为323元，平均409.5元；中学二级教师的工资分为5级，最高为366元，最低为260元，平均313元；中学三级教师的工资分为5级，最高为330元，最低为236元，平均283元。除正式工资外，各级中小学教师外加教龄津贴和班主任费等。⑤ 这次工资改革后，中学教师工资改由国家财政预算全部列支，并保证按月足额发放，这使国家的宏观调控与地方的微观分配自主权相结合，确实使长期难以解决的中学教师工资发放问题有了一定保障。从2001年起，中央财政每年安排50亿元转移支付资金，用于补助国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区农村中小学教职工工资的发放。⑥ 为加大政府管理力度，中学教师工资管理权普遍划归县级政府。截至2002年底，全国分别有97％和93％的县完全负责农村中小学教职工工资管理和人事管理。⑦ 全国16个省、自治区、直辖市已经做到当年不新欠教职工国标工资。⑧ 这也是各级政府加大督促检查力度，制定相关政策，从制度法律上加以保障的结果。
1993年中学教师工资改革的主要问题，是工资分配制度改革带来新的不公平。这不仅表现为地区间工资水平差异加大，而且脑体倒挂现象仍普遍存在。就第一方面言之，其主要原因是各地经济发展水平差距较大。如山东省农村初中教师工资，西部最低的县教师月平均工资只有482元，而东部最高的县农村初中教师平均工资为1653元，高低相差1171元，达到3.43倍。⑨ 第二方面，脑体倒挂矛盾的深层原因是教师行业还没有得到全社会的充分重视。与其他行业相比，据统计，2003年，全年城镇单位在岗职工平均工资14040元，国有单位在岗职工平均工资14577元，⑩ 而中小学教职工平均工资为13293元。(11) 与公务员相比，尽管中央和地方政府下达文件多次强调教师工资水平要不低于当地公务员水平，但事实上，这个标准一直以来远远没有达到。在社会整个工薪体系当中，中学教师工资水平仍偏低，工龄40余年的中学二级教师的工资334元，竟比同样工作年限，同属一个技术层次的中小学高级技工的工资（484元）少150元。(12) 工资评定标准“官本位”倾向仍然存在，考核制度尚不健全，考核往往流于形式。这使正常增资往往陷入平均分配，并不符合“多劳多得、少劳少得、不劳不得”原则，也使奖金工资难以发挥激励功效。教师工资增长机制明显滞后于市场经济体制的动态发展，难以与经济发展协调一致。教师工资拖欠问题尽管在此次工资改革中得到一定程度遏制，但仍很严峻。
4、2006年中学教师工资制度改革
针对出现的上述种种问题，近两年来，国家在不断探索中推进新的工资制度改革。2006年5月26日，中共中央召开政治局会议，专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序等问题，提出加快推进收入分配制度改革。从2006年7月1日开始，国家新一轮工资改革以“限高、稳中、托低”为原则，以促进社会公平、稳定为目标，以保障低收入群体和规范公职人员分配制度为突破口，调整收入分配关系，规范收入分配秩序，增加中低收入者的收入，建立国家统一的职务与级别相结合的工资制度和工资正常增长机制，完善艰苦边远地区津贴制度。(13)
根据上述精神，全国事业单位工资制度改革启动。2006年6月29日，国家重新修订了《中华人民共和国义务教育法》，再次强调“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。”“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”国家所进行的教师工资套改，要求中学教师从2006年7月起执行新的工资标准，实行岗位绩效工资制度，岗位工资和薪级工资代替原来的职务工资、津贴工资，其他原享受的各种津贴，如物价补贴、生活补贴、适当补贴等不变动。新的中学工资制度总称为中学职务（技术）等级工资制。工资由职务（技术）等级工资和津贴两部分构成。前者为工资中的固定部分，主要体现工作能力、责任、贡献、劳动的重复复杂程度，在工资总量构成中占70％。后者则主要体现各类人员的岗位工作特点、劳动的数量和质量，在工资总量构成中占30％。此次改革较多地考虑到教育行业特色，进一步建立起了与工资制度相配套的多劳多得、优劳优得的激励机制。
这次工资改革更加注重社会公平，更多地着力于收入再分配环节，加大了财政支持力度，以缓解社会收入分配与收入差距之间的矛盾。这也表明，经过近半个世纪的探索，中学教师工资改革的重点已不再是简单的增加工资数额，而是重在运用制度化、法制化的规范，去平衡教育内部要素和外部要素在矛盾与有序协调过程中形成的各种关系。因此，对于此次中学教师工资改革来说，更重要的任务是制度化、法制化进程的推进，在于改革工资的形成机制和正常的增长机制。
二
建国以来，国家所进行的四次中学教师工资制度改革，既有经验也有教训，值得我们从理性高度作进一步思考。
按劳分配并不等于公平性。教育领域的工资改革，其出发点都是协调历史与现实的各种矛盾，这些矛盾的外在表现就是公平性问题。围绕这一问题，国家和各级政府部门的最为重要的一条指导原则就是按劳分配。从某种程度上来看，“一部社会主义工资制度的发展史，实质上就是按劳分配原则在工资分配中实现和发展的历史。”(14) 在具体实践中，我们很容易把“按劳分配”原则等同于“公平性”。实际上，按劳分配原则又面临“公平与效率”、“供给与需求”、“发达与落后”等一系列矛盾的考验。建国以来，中学教师工资制度改革经历了从“平均主义”、“公平效率兼顾”、“效率优先、兼顾公平”，再到“更加注重社会公平”收入分配观的演变，其最终目的都是为了实现按劳分配原则与公平性之间的最大限度的重合。实践证明，由于劳动者、劳动价值以及分配原则的内涵在各个时期不尽相同，甚至差异很大，因此，应当辩证地把握这一原则和公平性的互动关系。
制度化是一个渐进的过程。中学教师工资制度经历了1956年、1985年、1993年、2006年等几次具有根本性的改革。在这一进程中，国家逐步建立起教师独立的工资制度，包括岗位工资制度、津贴制度、晋级增资制度、奖励制度、退休保险金制度、福利制度等，进一步构建和完善了中学教师工资体系。更重要的是，国家还从法律法规上予以保障。20世纪80年代以来，国家旨在提高中学教师工资待遇，颁布了《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《中国教育改革与发展纲要》等一系列相关法规，这就从法制上规范了中学教师收入分配秩序，有利于建立科学合理、公平公正的收入分配体系，推动了教师工资制度化进程。但是，像任何制度建设一样，中学教师工资制度也经历了相当长的过程。中学教师工资制度也像教育领域其他制度一样，之所以发展到今天，是不断改革的成果，绝非一蹴而就。这也表明，制度的完善需要改革，改革的成果需要经受历史的考验。
改革需要遵循教育规律。改革是解决与协调中学教师工资制度各种问题与矛盾的重要手段，但改革不是目的。改革的目的是通过制度化，实现宏观调控和微观运作都能最大限度地遵循教育发展的规律，推动教育事业健康有序地发展。从中学教师工资制度的改革实践看，在任何历史时期，教育总会面临各种问题和矛盾，包括制度化初期教育内部要素与外部要素的关系，教育自身的结构性、地域性差异，以及历史与现实、教育资源的有限供给与不断增长的需求之间的矛盾等等。但是，这些矛盾中的一对至关重要的矛盾，就是是否充分关注教育自身的规律。我们的一些改革之所以难以取得预期成果，除了其他一些原因外，很重要一条就是忽视了教育行业的特质以及教育事业自身的规律性。
改革是一项系统工程。中学教师工资制度的历次改革，尽管涉及到的仅仅是中学教师的工资收入问题，但其改革成功与否决不仅仅取决于教师行业乃至整个教育事业。它牵涉到人、财、物等各种因素，取决于国家、社会、各级地方政府的教育观、财政观、工资分配观以及相应的政治、经济政策，取决于国家和社会的宏观政治经济运行环境。每一次改革、每一项改革，必须兼顾国家、社会与教师行业自身的利益平衡关系。这样，所谓改革其实是系统内的诸种关系的重新调整。如果只是强调工资改革，只能“头痛医头，脚痛医脚”，很难从根本上解决问题。各地长期存在的拖欠教师工资问题，即是这方面的例证。
注释：
① 管培俊：《教师工资问题的总体考察和建议》，《教育研究》，1989年第11期。
② 湖北省地方志编纂委员会：《湖北省志·教育》，湖北人民出版社，1993年，890页。
③ 《提高中小学教师工资标准的实施办法》，《人民教育》，1988年第5期。
④ 丁伟：《我国教师工资明显提高》，《人民日报》，2004年9月7日。
⑤(12) 郭润宇：《八十年来中国各主要工薪阶层工资及生活状况之比较》，《人文杂志》，1994年第6期。
⑥⑧ 焦新：《教育部有关负责人就当前基础教育发展机遇与挑战等问题答本报记者问》，《中国教育报》，2003年3月3日。
⑦ 董洪亮：《拖欠教师工资减少，危旧校舍比率下降——教育部有关负责人就基础教育管理体制改革答记者问》，《人民日报》，2003年3月20日。
⑨ 郑燕峰：《山东省教育厅厅长齐涛：我真想掉泪》，《中国青年报》，2005年7月14日。
⑩ 劳动和社会保障部、国家统计局：《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，http://www.molss.gov.cn/gb/ZWXX/2005－12/14/content_99534.htm。
(11) 沈路涛、吕诺：《教师身边事，见证新变化》，《人民日报·海外版》，2004年9月10日。
(13) 赵珊：《新一轮工资改革以“限高、稳中、托低”为原则》，《人民日报·海外版》，2007年1月11日。
(14) 杨占城：《我国工资制度的发展变迁》，《福建党史月刊》，2002年第11期。