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中图分类号：D993.1 文献标识码：A 文章编号：1003-9856(2007)04-0027-07
南中国海的主权争议长期以来横亘于中国与东盟各国之间。当前，南中国海问题被置于中国与东盟政治经济合作不断深化、主权争议依旧悬而未决、外部势力谋求介入之错综复杂的国际背景中。为使各方间就南中国海的主权争议不至影响地区合作之大局，有关各方于2002年共同签署《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）以达成政治互信。但此后南海地区并未归于平静，不断发生的违反《宣言》的单方行为，引起人们对南中国海局势的关注。可以说，《宣言》已面临困境，我们亟需探求避免南中国海问题进一步升级并重建地区互信机制的方法。
一、《南海各方行为宣言》的意义
南海诸岛由东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛及南沙群岛组成，皆为中国之固有领土，这一点早已得到国际社会广泛认同。据考证，公元414年，中国高僧法显自印度返国时便途径七洲洋（即今西沙群岛——笔者注）。[1]清末，国势衰微，政府无力顾及边陲，未能严密防守，致使南海诸岛为外敌所染指。1945年，日本战败投降，根据《开罗宣言》之规定，日本将其所占南海诸岛尽数归还中国，1946年，中国军舰前往接收并驻防。[2]由上可见，中国对南中国海四大群岛之主权，实有充分理据。
但自1946年起，菲律宾对南沙群岛提出“主权”要求，并将其命名为“卡拉延群岛”。此后，特别是上世纪60年代以来，南中国海周边诸国纷纷对南海诸岛提出所谓“主权”要求并逐步进行实际控制。目前，南海诸岛中，东沙、中沙及西沙群岛为我国所控制，而南沙群岛则成“六国七方”①分而治之之势。
20世纪90年代以来，有关各方在南中国海地区摩擦不断，危机频发。中国同东盟各国开始寻求稳定南中国海局势的努力，其间既有双边磋商，又有多边协调。包括中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱在内的有关国家终在2002年达成初步一致，于柬埔寨首都金边签署《南海各方行为宣言》。《宣言》中各方重申决心巩固和发展各国人民和政府之间业已存在的友谊与合作，以促进面向21世纪睦邻互信伙伴关系。有关各国已认识到为增进本地区的和平、稳定、经济发展与繁荣，中国和东盟有必要促进南海地区和平、友好与和谐的环境，希望为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造有利条件。
《宣言》共含10条，内容涉及处理南海问题的基本准则、信任及合作机制的建立、对各国依国际法在南海地区航行和飞越自由的尊重、以和平方式解决领土和管辖权争议、为免局势复杂化而保持自我克制、鼓励他国对宣言所含原则的尊重及最终促成南海地区的和平与稳定等方面[3]。
该宣言是历史上第一个关于南海问题的多边政治文件，在各国围绕南中国海问题之解决所进行的努力中具有里程碑式的意义，其主要表现在：
首先，该宣言明确表达了南中国海有关各方以和平方式最终解决分歧的愿望。《宣言》第四条指出：“有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。”第十条亦表示：“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。”正基于此，菲律宾外长布拉斯·奥普莱(Plas F.Ople)在《宣言》签署后表示：“我们向全世界表达东南亚和中国对区域和平与安全的强烈承诺，并准备为更大的经济和政治安定进行更多对话。”[4]作为中国代表的王毅副外长也指出：“签署这一宣言的积极意义在于向外界发出一个明确信号，即本地区各国完全可以通过对话处理好相互间存在的分歧，通过合作共同维护南海地区的和平与稳定。”[5]
其次，《宣言》是中国与东盟建立信任措施的最新进展。所谓信任措施(Confidence Building Measures,CBMs)，概指在国际安全领域，国家之间为增进相互了解，减少猜疑从而缓解紧张局势并防止爆发战争而采取的措施。[6]为在中国与东盟之间以及东盟各国之间建立南中国海领域的信任，《宣言》第五条表明：“在和平解决它们的领土和管辖权争议之前，有关各方承诺本着合作与谅解的精神，努力寻求各种途径建立相互信任，包括：在各方国防及军队官员之间开展适当的对话和交换意见；保证对处于危险境地的所有公民予以公正和人道的待遇；在自愿基础上向其它有关各方通报即将举行的联合军事演习；在自愿基础上相互通报有关情况。”
由上可见，《宣言》的签署标志着中国与东盟的政治互信发展到一个新阶段，其亦为对南中国海有关岛礁和海域提出所谓“主权”要求的国家在今后进行相关谈判提供了可据以依循的框架。
二、《南海各方行为宣言》的困境
一如前述，《宣言》的签署在各国围绕南中国海问题之解决所进行的努力中具有里程碑式的意义。但不容乐观的是，该宣言亦存许多不足之处。
首先，就《宣言》的性质而言，其仅仅是一份“宣言”而已，复杂的海上问题远未解决。[7]究其实质，该宣言不属于国际法律文件，而只是南中国海有关国家间的政治承诺书。国际承诺的维系，较多的依靠国际道德力以及所谓的“君子”精神，其约束力远弱于国家间的条约。也许正基于此，《宣言》最后意味深长地表明：“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定”。
其次，《宣言》对其所能覆盖的地域范围并未明确界定。在准备《宣言》文本时，有关国家就《宣言》所适用的地域范围分歧明显。如马来西亚反对使用“南海争端区域”的措辞，原因在于其认为“争端区域”本来就是马来西亚历史上声称的“领海”，其所认为的宣言的覆盖地区必须被限制在西沙群岛和南沙群岛；[8]印尼则认为，不应以准则的适用范围为借口，把争端扩展到纳土纳地区；越南同意这些意见，认为有必要把西沙群岛和南沙群岛争议的解决，与越南主权及管辖权下的南海和大陆架的防御问题区别开来。[9]由于上述分歧暂时无法弥合，《宣言》的正式文本放弃了对其所覆盖的地域范围予以明确界定的尝试，而仅仅代之以“南海”这一笼统的措辞。
再次，作为南中国海地区争议重要一方的中国台湾地区未被包括在《宣言》签字方中。其原因主要在于台湾岛虽暂时与大陆隔海而治，但国际社会公认其乃中国领土不可分割之部分。台湾在国际社会上的尴尬地位使其无法参与《宣言》的起草，但就实际情况而言，台湾地方当局又占据着太平岛等南中国海岛礁。上述情况使得南中国海问题的解决与台湾问题的解决相互勾连，局势更加错综复杂。
最后，前已述及，中国对南中国海四大群岛之主权，实有充分理据。在处理南中国海争议时，我国主张“主权在我、搁置争议、共同开发”。可以说，《宣言》的签署实为中国以局部利益换整体利益，以短期利益换长远利益之重大善意表示。但由《宣言》的最终措辞观之，我国所表现的善意并未换取足够的回应，《宣言》仅仅显露“搁置争议、共同开发”之端倪，并无“主权在我”之体现。
与《宣言》所存在的上述先天不足相对应，《宣言》签署后南中国海的平静与和谐并未到来，依然事态频发。
2003年4月9日，越南在南沙举行了所谓“解放南沙”28周年纪念大会。以越南国会副主席阮福清为首的国会代表团及以越国防部副部长冯光青为首的国防部代表团赴南沙参加了纪念大会，并先后对越占南沙岛礁进行了“视察”。5月31日，越外交部就中国在南海实施禁渔一事发表了南沙“主权”声明，宣称越南对西沙和南沙拥有无可争议的“主权”。菲律宾继续实施“卡拉延移民工程”。2003年4月，菲在南沙中业岛举行了“设立卡拉延市25周年”纪念活动，菲海军派舰运送地方官员参加了此次纪念活动。2003年5月，马来西亚在弹丸礁附近海域举行了“拉布安国际海上挑战”娱乐竞技活动，并首次批准27艘钓鱼船和1艘游艇在榆亚暗沙经营旅游休闲项目。[10]2004年4月，越南向南沙群岛派出大约100人的旅游团，意在通过此举宣示其所谓的主权。是年5月，越南又在其所控制的南沙群岛南威岛修建飞机跑道。该年10月，中国香港凤凰电视台为纪念郑和下西洋而进行的“凤凰号”航海在接近越南控制的南子岛时又遭越南军方枪击。2007年4月，南中国海再起波澜，越南政府进一步划定了南沙部分油气招标区块，并将在南沙举行所谓的“国会代表”选举，越南还将和英国BP公司合作在南沙修建天然气输送管道。[11]
有关国家频繁从事有违《宣言》的活动的同时，地区外大国也加紧对该区域的渗透，试图发挥影响。为强化对南中国海的控制，美国在提升菲律宾等传统盟友国地位的同时，促进与马来西亚、新加坡及越南的军事合作关系。2002年底以来，美菲双方先后签署了多项军事协定。美国还先后与马来西亚、新加坡、泰国和越南等国的军政高层进行了会晤和互访，就军事援助、基地租用、反恐合作、武器采购及长期合作计划等事宜进行了协商。2003年，美国与东南亚国家举行各类联合军事演习12次，并继续对东盟国家进行大量的军事援助。[10]
上述情况表明，各国虽在《宣言》中表达了促进南海地区和平的愿望，并在《宣言》第五条中申明：“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。”但南中国海地区的局势并未得到根本缓和，有关国家并未保持自我克制，仍在一己之私的驱动下以实际行动使争议复杂化、扩大化。可以毫不夸张地说，《宣言》及各国经由《宣言》而缔造的互信机制已经面临困境。倘若这样的局面一再持续下去，在可以预见的将来，各国很有可能纷纷背弃《宣言》中所做的政治承诺，届时南中国海又将回到缺乏互信、各国争议不断、事态持续恶化的“战国”情形。
基于上述原因，我们有必要维护《宣言》所创造的良好开端，探求避免南中国海问题进一步升级并重建地区互信机制的方法。
三、中国对《南海各方行为宣言》困境的应对
上文简要回顾了《宣言》签署以来围绕南中国海而出现的有违《宣言》宗旨的单方举措。由此可见，《宣言》有限的拘束力使其在实际落实过程中效果十分有限，单纯依靠各国政治承诺所建立起来的南中国海地区互信机制，在错综复杂的南中国海问题形成之历史原因与当前国际格局面前，似乎呈现力不从心之势。面对如此景状，我们有必要反思，以形成中国在处理南海问题上的新战略。笔者以为，中国处理南海问题的新战略，应当由以下几个方面有机构成。
首先，积极倡导并努力实现用一个在国际法上更具法律拘束力的多边条约来取代目前只具政治承诺意义的《宣言》。
回溯《宣言》的签署过程，我们可以发现，其实质上仅是由于有关各方分歧难以弥合，无法达成原初所期望的各方行为准则，退取其次而形成的“中间”文件。[12]这一点从《宣言》第十条的措辞中亦可得证，其指出：“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。”由此看来，《宣言》在规范南海问题有关各方行为之效果的柔弱性实际源自《宣言》本身的权宜性。而国际条约因包含缔约国间之权利义务关系而可成为国际法渊源之一，倘若有关缔约国嗣后未遵守条约义务，可能承担相应国际法律责任，其拘束力自非单纯之政治承诺可与之比肩。如中国能实现在其主导下将目前由政治承诺支撑的地区互信机制引向以多边条约为框架的南海行为规则，不仅可以有效遏制有关国家使地区局势复杂化的单方行动，还可最大限度地保障我国之国家利益。
以上为寻求南海问题多边条约签订之必要性，从当前地区形势看，此战略亦具可行性。虽然目前有关国家在南中国海区域频有异动，一再造成该地区的紧张局势，但我们也应看到，中国与东盟有关国家的互信基础仍然存在。全球化的持续深入发展使国家间依存度进一步提高，而9.11之后传统的以军事安全为全部内容的国家安全观也在向多层次的综合性国家安全观转变。[13]在上述背景下，国家寻求安全的方式也逐渐由传统追求军事优势的“零和式”博弈转向通过国际合作以共同应对“非传统威胁”②的“共赢式”博弈。[14]由此观之，中国与南海周边东盟国家加强合作以共谋发展是对各方都更为有利的选择，为使合作有效展开而催生有关多边条约亦是极有可能的。
其次，中国在不放弃建构更具拘束力的南中国海地区多边互信机制的同时，还应注意探讨与区内个别国家率先达成实质性双边谅解的可能。过去，中国在南海问题的处理上较多的倚重双边协商，上世纪90年代中期以后，其似乎更倾向与东盟达成整体共识。[15]对此笔者以为，东盟国家虽共处同一地区性组织，但其具体国情及与中国之关系仍有较大差别。从南中国海问题看，有关国家同中国的历史渊源、互信基础及已经形成的互信程度各不相同。倘若我们把中国解决南海问题的努力简单定格为“中国—东盟”二元模式，不仅可能造成争吵不休的低效率谈判，还可能导致东盟中有关国家联手对我的尴尬局面。而如果中国能借助与个别国家深厚的历史渊源及良好的互信基础，在中国同个别国家的双边互信机制方面率先取得实质性突破，不仅可解除上述隐患，更可为最终多边互信机制的达成形成极佳的示范效应。
再次，中国在致力于双边互信机制的突破及多边互信机制的构建的同时，亦应合理地加强在南中国海争议地区的军事存在。关于此点，或有多人存疑，甚至反对。此意见看似与当前中国就世界局势之研判及中国“和平崛起”之战略背道而驰，笔者以为实则不然，中国加强在该地区的军事存在乃合法合理之行动。
就其合法性而言，依国际法法理，来源于《关于废弃战争作为国家政策工具的一般条约》（通常简称《巴黎非战公约》或《白里安——凯洛格公约》）的“不使用武力或以武力相威胁”原则，亦被《联合国宪章》吸收成为其所载的七大原则之一，并成为现代国际法之基本原则。该原则要求各国就其相互之间已经及可能发生的一切争端或冲突，不论性质或起因如何，只能用和平方式加以处理，以求早日及公平之解决。上述所称的和平方式通常包括谈判、调查、斡旋、调停、和解、公断、司法解决等③，同时，区域机关或区域办法也可以在其职能范围只能促进有关争端的和平解决。④当争端各方未能以上述任一和平方法达成解决的情形时，有义务继续以其商定的其他可行方法寻求争端之解决。另外，国际争端的当事国及其他国家应避免从事使情势恶化之任何行动。但应注意的是：国际争端的解决应以国家主权平等为基础。换言之，“不使用武力或以武力相威胁”原则的适用应以国家主权原则为基础。前文已述，中国对南中国海四大群岛之主权，实有充分理据。亦即，南海诸岛乃中国主权治下，中国在该地区加强军事存在，进行军事活动，只要不以威胁他国主权为目的及不违背中国所负担的条约义务⑤，并不违背国际法！这属于中国依国际法行使国家基本权利之一的自保权，具有合法性。
就其合理性而言，可能有人认为，中国加强在南海地区的军事存在会授人以柄，“中国威胁论”将再度泛起。不可否认，这点担忧确实有其现实依据，但仔细考察“中国威胁论”的本质，其实为冷战思维的延续。换言之，仍然停留在冷战思维下的人士无论中国如何行事，都会以各种理由将中国与威胁划上等号。
上述情况表明，中国即使不加强南中国海的军事存在，也不可有效平息“中国威胁”的论调。笔者以为，与之相反的是，中国加强在该地区的军事存在，以坚决的姿态谋求在捍卫主权的前提下彻底解决南海问题，还可减少世界真正爱好和平之力量对于所谓“中国威胁”的担心。从南海的战略意义考量，其面积及资源远非中国其他三大海域（渤海、黄海、东海）可比，南中国海对于中国经济发展尤其是能源方面有重要战略意义。据统计，以中国目前的原油产量，现已发现的储量再过20年即告开采完毕，而南海油气资源可开发价值超过20万亿元人民币，在未来20年内只要开发30%，每年可为中国GDP增长贡献1-2个百分点。[16]另外，中国的石油进口大部分来自于东南亚及中东地区，南中国海是中国石油进口的重要海上通道，对外贸易是中国参与全球化的重要形式，南中国海也是中国重要的贸易运输线。如果中国对南海最终丧失实际控制的话，即使有关国家对于中国通过该地区的能源运输可以网开一面，由于缺乏该地区资源对中国经济发展的强力支持，中国只要还想继续发展，只要还想通过发展满足人民日益增长的物质文化需要，就不得不依靠大量进口的能源和原材料以维持发展的原动力。倘若上述情况不幸发生，国际能源和原材料的供应必然趋紧，大量国家将受到不良影响。此时，另一种形式的“中国威胁论”将不可避免，更多的人将会认为正是由于中国的发展造成了全球能源的紧张，威胁全球发展。果真如此的话，遏制中国发展的呼声将不可避免地甚嚣尘上。那时，中国还能如何营造“和平崛起”的良好国际氛围？因此，在坚定捍卫国家主权的决心下解决好南中国海问题，对于保护中国和平崛起的原动力，促进中国的经济持续发展和社会稳定至关重要。这不仅是对中国人民负责的表现，更是对世界人民负责的合理行为。
最后，中国还应强化在战略的高度将台湾问题与南海问题解决相关联的思维。从当前国际形势观之，南中国海问题与台湾问题确实紧密关联。一方面，中国在南海问题上的正确战略，保住南中国海将有助于提高中国的国际地位，增强中国的大国形象，对南中国海的开发将增进两岸的经济、政治和军事上的联系，缩小大陆同台湾方面的认识差距，从而推动台湾问题的成功解决。另一方面，将台湾问题始终限定在“一个中国”的框架下也将助力于南海问题的解决，一旦所谓“台独”实现，则表明中国实力不足，这将给南中国海周边国家提供“趁火打劫”的机会，南海丰富的石油和天然气资源可能因此而拱手让人；而一旦中国失去了南中国海，中国海军将失去发展的依托，海军力量的减弱对于中国国防的发展将会成为一大硬伤。而“独立”后的台湾不过是被某些国家操纵的所谓“不沉的航空母舰”，借由这个“航空母舰”中国大陆的出海口不可避免的将被某些国家封锁。这将使中国难以向海外发展，成为一个实际上的“内陆”国家。届时，面临国防的软弱，发展空间被封闭，中国将步履维艰。
四、结语
综上所述，中国对南中国海四大群岛之主权，虽有充分理据，中国为南海问题的和平解决亦表现出相当的善意，但《宣言》面临的困境已然表明中国有必要维护《宣言》所创造的良好开端，探求避免南中国海问题进一步升级并重建地区互信机制的方法。在这一努力过程中，中国应坚持以维护中国对该地区固有主权为基本原则，高度重视南海问题与台湾问题的相关性，在注意探讨与区内个别国家率先达成实质性双边谅解的可能的基础上，积极倡导并努力实现用一个在国际法上更具法律拘束力的多边条约来取代目前只具政治承诺意义的《宣言》。
收稿日期：2007-09-24
注释：
①此“六国七方”分别为中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱及中国台湾地区。
②国际恐怖主义势力即为典型的非传统威胁。
③在国际争端解决领域，谈判、调查、斡旋、调停、和解通常被归为政治性方法，公断亦称仲裁，其与司法解决一起通常被归为法律性方法。
④区域机关(regional agency)或区域办法(regional arrangement)作为和平解决国际争端的途径之一，在《联合国宪章》第六章第三十三条及第八章第五十二—五十四条中都有明确的规定，但其并没有为区域机关和区域办法做出准确的定义。根据联合国前秘书长加利在《和平纲领》中的解释，区域机关或区域办法是指在联合国成立前或成立后根据条约建立的组织。具体包括：(1)为共同安全和防务和设立的区域组织；(2)为一般区域发展或为特定经济问题或职能进行合作而设立的组织；(3)为应付当前所共同关注的某个政治、经济或社会问题而成立的团体。
⑤如《核不扩散条约》关于核活动的规定。
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