对我国金融控股公司监管模式的思考，本文主要内容关键词为：模式论文,我国论文,金融论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国金融控股公司发展现状
目前，国际上尚未形成对金融控股公司的统一认定标准，美国、日本、我国台湾地区、欧盟等分别在不同的法规中对金融控股公司进行了界定。国际上对金融控股公司比较权威的界定是1999年巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管委员会发起成立的联合论坛的有关释义，联合论坛认为金融控股公司是指“在同一控制权下，完全或者主要在银行业、证券业、保险业中至少有两个不同的金融行业大规模的提供服务的金融集团。”从该定义可以知道以控股公司的形式存在并且至少在两个金融领域从事金融服务是金融控股公司的基本特征。
我国《商业银行法》第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”《证券法》、《保险法》亦有相关规定。但是分业经营法律制度也为金融机构混业经营留有空间。如《商业银行法》只是规定商业银行不得在境内从事信托业务和证券业务，而并未规定商业银行不得在境外从事如证券、信托等其他金融业务，所以商业银行可以绕开法律的规定，在境外成立其他金融业务的子公司，然后转战境内市场。除商业银行组建的金融控股公司外，我国还有以产业资本组建的金融控股公司以及非银行金融机构组建的金融控股公司。同时，地方政府整合本地金融机构而形成的金融控股公司，如上海国际集团。此外，监管部门也出台了一系列政策法规如《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《关于保险机构投资商业银行股权的通知》等，使各金融机构之间业务不断渗透。
二、我国金融控股公司监管模式现状
(一)监管模式与金融机构经营模式的关系
金融监管模式与金融机构经营模式并没有必然的联系，混业经营模式下可以有统一的监管模式，如英国、日本；亦可以有分业监管模式，如美国、法国。相反，分业经营模式下也存在统一监管和分业监管(见表1)。金融控股公司作为混业经营的一种模式，对其监管并没有统一的标准，关键是要与本国的法律传统和金融发展现状一致。
目前，我国金融监管体系是由中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会组成的“一行三会”，分别依据《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》对银行业、信托业、证券业、保险业等进行监管。同时，我国还注重各金融监管机关之间的协调与信息共享。如《中国人民银行法》第九条规定的国务院建立金融监督管理协调机制以及第三十五条第二款规定中国人民银行与其他金融监管机关建立信息共享机制，《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》亦有相关规定。
由于金融控股公司业务横跨多个领域，对其监管的难度远大于对普通金融机构的监管，而分业监管制度难以有效的防范和控制金融控股公司的风险，监管真空和监管重复层出不穷。在混业经营的背景下，不同的金融机构提供同一种金融业务，但是却划归不同的监管部门监管，有失公平竞争。
为了对金融控股公司形成有效的监管，银监会、证监会、保监会于2004年6月28日公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，《备忘录》第八条第一款规定“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。”《备忘录》首次提出了金融控股公司这一概念，并建立了“协作机制与信息共享机制”，“主监管制度”、“联席会议制度”等制度，由此形成了对金融控股公司的监管模式(见图1)。监管联席会议成员由三方机构的主席组成，每季度召开一次例会，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。
图1 我国现行金融控股公司监管模式
资料来源：根据《备忘录》整理而得，银监会、证监会、保监会通过联席会议等形式对金融控股公司进行监管。
三、我国金融控股公司监管模式存在的问题
在我国没有对金融控股公司的法律地位正式确认之前，《备忘录》的出台无疑对防范和控制金融控股公司风险有着重要的作用，也为我国今后对金融控股公司监管立法做了一次有益的尝试。但是《备忘录》还存在很多的不足，如缺乏制度支持、程序支持、仅做原则性规定而操作性不强、三大监管机关的共识不能代替法律等。尤其是《备忘录》对金融控股公司的监管模式还存在着与已有法律法规和制度安排不相符合的地方。
首先，未吸收中国人民银行参加联席会议。这与我国目前的相关法律法规不协调，我国在一系列的法律法规中都规定了中国人民银行与其他金融监管机关的监管协调以及信息共享制度。如《中国人民银行法》第九条规定的中国人民银行与金融监管机关的协调机制，第三十五条第二款以及《银行业监督管理法》第六条、《证券法》第一百八十五条、《保险法》第一百五十八条规定的中国人民银行与金融监管机关信息共享制度。
其次，缺乏牵头机关。在现行对金融控股公司监管中，三大监管机关的地位平等，缺乏牵头机关。这与我国金融控股公司的组建现状有关，我国存在银行、非银行金融机构甚至产业实体组建的金融控股公司，换言之银行、证券公司、保险公司、工商企业都有可能成为金融控股公司的母公司。所以三大金融监管部门都有可能成为金融控股公司层面的“主监管机关”，在这种情况下不宜事先指定哪一金融监管部门为牵头机关。牵头监管主体的缺失会导致出现问题时相互推诿，监管重复与监管真空依然存在，降低联席会议效率。
最后，忽视了中国人民银行的金融监管职能。随着银监会的成立，中国人民银行将重点转为制定和执行货币政策，防范和化解金融危机，仅保留部分的监管职能，如监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、外汇市场等。对于是扩大还是剥离人民银行的监管职能学界有不同的看法。主张应剥离中国人民银行监管职能的认为货币政策目标和金融监管目标是冲突的，如在通货膨胀时，银行的货币政策是提高利率收缩银根，但是在提高利率的同时对银行财务的稳健性产生不利影响。主张扩大银行的监管职能的认为货币政策目标与金融监管目标是一致的，银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，二者目标密不可分[1]。中央银行作为最后贷款人，肩负着防范化解系统性风险、维护金融体系安全重任。为维护社会政治经济形势的稳定，中央银行还动用了大量的再贷款资金，为停业整顿、关闭的金融机构提供了流动性和稳定性支持[2]。因此，扩大中央银行金融监管权是防范系统性金融风险的需要[3]。同时，中国人民银行长期对金融机构的监管亦拥有丰富的监管经验、信息资源以及高度的权威性和专业性。《备忘录》未吸收中国人民银行参与实属一大缺陷。
四、完善我国金融控股公司监管模式的思路
为有效防范和控制金融风险，需要对金融控股公司的监管模式进行完善，对金融机构按机构监管逐渐向功能性监管过渡，在金融控股公司法出台前将《备忘录》下的联席会议制度化，并最终形成以中国人民银行为牵头监管机关的监管模式。
(一)推进由机构监管逐渐向功能监管过渡
机构监管是指不同的金融机构由不同的监管机关监管，并按金融机构的不同经营理念、目标设计监管制度，其理论基础是建立在分业经营的制度上。但是在混业经营下，同一金融机构同时从事多种金融业务。如果仍按机构导向型监管则同一业务有可能受到两个监管机关不同标准的监管，有损金融市场公平竞争原则，同时也给金融机构监管套利的机会。功能性监管是建立在银行、证券、保险等金融业务的不同功能上而对金融控股公司子公司的具体设计，它在统一的金融监管机构内，对同一业务进行监管。功能监管避免机构化的局限，有利于实施跨产品、跨机构、跨市场的金融业整体监管格局[4]。在混业经营的大背景下，很多国家已经由原来的机构监管转为功能监管，如英国成立金融监管局、日本成立金融厅，而美国的伞形监管制度也是根据功能性监管要求，调整相应监管机关和职能部门而设置。另外，美国功能性监管模式下的协调机制还强调了牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制[5]。中国在对金融控股公司的监管模式上也应逐步转变为功能性监管，以适应混业经营下的金融控股公司的金融业务相互渗透的特点，由最初的协调机制转变为伞形下的监管制度。
(二)分阶段稳步推动我国金融控股公司监管模式改革
第一步，将现有“联席会议”制度化。“联席会议”并没有法律约束力，将其制度化能树立权威性。具体做法是设立金融监管协调委员会，由银监会、证监会、保监会以及金融学、法学等相关领域的专家组成。金融协调委员会负责对金融控股公司母公司的监管，各金融子公司则按业务分别由银监会、证监会、保监会监管，中国人民银行与金融协调委员会建立协作机制与信息共享机制(见图2)。这样对金融控股公司监管的完善兼顾了以下因素：一是将“联席会议”制度化，有利于落实责任，防止出现问题时相互推诿的情况，也解决了“联席会议”下的牵头机关缺失的困境。二是有利于提高中国人民银行制定实施货币政策的水平[6]，在这一阶段，人民银行仍应把重点放在制定和执行货币政策这一任务上。三是可以充分利用人民银行高度权威性、专业性、丰富的监管经验和信息资源。四是既解决了对金融控股公司母公司的监管问题，也维持了我国目前“分业监管”的金融制度。
图2 过渡阶段我国金融控股公司的监管模式
第二步，建立以中国人民银行为牵头机关的监管制度。建立由中国人民银行负责对金融控股公司母公司的监管体系，各金融子公司业务则按照功能性监管分别由银监会、证监会、保监会监管(如图3)。同时中央银行与金融监管机关之间以及各金融监管部门之间建立事前协商、信息共享、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。由中国人民银行作为“牵头人”，兼顾了多重因素：一是目前我国金融控股公司的发展只是处于初级阶段，不具备统一监管的条件，并且与建立超级金融监管机关相比，机构改革的成本小，在改革的过程中遇到的阻力也相对较小。二是与《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》规定的中国人民银行与金融监管机关的协调机制、信息共享制度以及与我国目前金融业“分业经营，分业监管”的制度相一致，维护了法律的稳定性。三是与法律规定的中国人民银行的监管职能以及其“最后贷款人”、“负责我国支付清算安全”的职能相符，并且能充分利用其高度权威性、专业性、丰富的监管经验和信息资源。四是三大监管机关对各子公司业务形成有效监管的同时由中国人民银行按合并报表等方式对金融控股公司母公司监管，能防止监管重复和监管真空，人民银行还可以起沟通与协调的作用，更好的促进监管合作。五是与国际金融监管接轨，相互借鉴经验，有利于我国金融控股公司竞争力的提高。
图3 形成期的我国金融控股公司监管模式
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