摘要：本文结合自身参与的PPP项目的实践经验，探讨分析了PPP模式下项目管理若干问题的特征、问题及解决方案。
关键词：合同框架、风险转移、投资控制、问题分析
一、前言
近年来，以PPP投融资模式引领的工程建设热潮方兴未艾，成为现代建设市场资本共享、公私合营的典型范例。在现阶段经济增长率下行的宏观经济条件下，中央政府大力推行PPP模式的目的在于促使其成为政府职能转变的重要举措，提振经济发展的主要抓手，实现控制地方债务、社会资源优化配置、满足基础设施建设需求的必要手段。在PPP项目实施项目管理的过程中，呈现出一些前所未有的特点和问题，给现有合同管理结构和方法提出了新的变革要求，也给当下社会资本方主导的PPP项目管理能力带来巨大的挑战，本文结合自身参与的PPP项目的实践经验，探讨分析了PPP模式下项目管理若干问题的特征、问题及解决方案。
二、PPP模式下合同框架的问题
PPP项目的缔约主体主要分为政府方、社会资本方、工程总承包方（施工总承包方）、设计方、监理方、施工方、保险方等，签订合同涉及的种类有PPP合同、总承包合同、及设计合同、监理合同、分包合同、保险合同等等。PPP模式下的合同管理呈现出以下特点：
（一）合同体系外延更广
与传统建设模式相比，PPP合同体系更加复杂，参与单位更加繁多，社会资本联合体之间（通常为合作协议），社会资本与政府方之间（通常为PPP合同），政府授权实施单位与项目公司之间（通常为PPP承继合同）的合同关系是PPP模式独有的特点。与此同时，涉及项目公司的合同关联专业类别多，合同管理工作量大，对项目公司合同管理人员的专业素养和跨领域、复合型知识结构的要求更加迫切。
（二）框架合同的柔性需求更大
由于PPP项目招标时项目定义并不清晰，设计深度不够，不可预见的因素较多，社会资本方只能基于招标人提供的有限信息和种种基本假定按照经验进行经济效果分析并制定投标策略，同时合同条款设置受当事人经验所限，不可能面面俱到，存在广泛的不完善性和模糊性，只能签订笼统的框架性的合同。框架合同中如果刚性条款约束过多或过于僵化，难以对漫长建设和运营周期中的各种不确定因素进行随机应变，将可能导致PPP合作关系的破裂。因此，PPP框架合同也对合同条款的柔性提出了更高的要求。合同柔性的核心要素包括价格调整、政府补贴再谈判、工期及运营期调整、激励机制等，在合同起草与谈判的过程中应给予充分的重视。
（三）合同商务条件的持续变化
随着项目的不断推进，实际状况与项目发展需要的不适应性逐渐凸显，需要对框架合同不完备性进行持续性修复，PPP合同整体商务条件呈现出一种持续变化的过程。最终可能的结果是项目后期时的项目的核心商务条件与项目招投标阶段大相径庭，政府方和社会资本方之间的权责利分配、风险分担机制也会发生相应变化，这种变化可能会产生积极或消极的影响，坏的结果可能导致项目投资远超预期，地方财政负担大量增加，给项目投资回收带来不可预知的风险；好的结果可能使资源和风险在政府方和社会资本方之间通过不断的调试和优化配置，实现最佳的资金使用效率和管理效能。
三、PPP模式下实施阶段风险转移的问题
（一）PPP项目风险的特点
PPP模式的风险具有长期性，多样性、可变性和阶段性的特点，一来PPP相关法律法规不完善，现有部门规章和地方条例效力层级较低，可操作性差且针对性不强，甚至各文件内容冲突。再者PPP项目合作周期长，未来的经济发展形式、地方政府财政水平，国家相关政策导向均不明朗，项目的系统性风险长期存在。
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对于项目建设中的某些环节，如前期工作中涉及行政审批、建设用地以及工程建设内容涉及政府下辖单位或控股企业的，政府方作为责任主体进行推进具有的得天独厚的优势和便利。而项目公司则在专业技术、设计施工运营一体化管理等方面则更有优势。
（二）PPP项目风险转移的问题
政府方在PPP合作框架的构想中，政府、企业是作为平等的合作主体，在社会基础设施和公共服务领域，以合同为纽带，建立互信互利，长期有效的合作伙伴关系，在形式上可以表现为共同出资组建由社会资本方控股和管理的项目公司，以项目公司作为投资建设运营管理的核心进行资源集成和统筹管理。根据财政部的要求，项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。但实际上，政府方同时身兼行政审批、政策制定及监督监管等公权力，在参与民事行为活动的过程中享有天然的权威和优越地位，并且非运营类项目完全由政府进行回购，准运营类项目的使用者付费难以包络工程建设费用，对项目公司的补贴或补偿最终仍由政府买单，法律法规虽然赋予了双方平等的法律地位，但两者的经济地位并不平等。
在工程实践中，政府方为了减轻自身的管理任务负担，往往一部分上述工作转交由项目公司进行实施，项目公司本身对于此类工作的组织协调和管控推进能力较弱，往往实施较为困难，耗费时间资源较多，这实际上意味着风险由对其管控或承受能力较强的一方向管控或承受能力相对较弱的一方进行流动，是一种不合理的风险转移。
四、PPP模式下的投资控制问题
PPP项目的投资控制不同于传统项目之处在于，政府方作为传统业主的绝大部分项目管理工作转移给项目公司执行，由项目公司来扮演类似于传统业主项目管理核心的角色，但是由于PPP项目的收益计费机制往往类似于成本加成的方式，缺乏有效的奖励机制，难以有效激发社会资本方主导的项目公司进行技术革新和采取必要管理措施实现投资控制增效。即使政府方引入外部跟踪审计机构进行全过程实施造价控制，但由于审计机构难以深入而全面地介入到项目实施的方方面面，对于投资控制的效果难以有效保证。
五、建议
针对上述合同管理、风险转移、投资控制三方面的项目管理问题，分别提出以下合理化建议：
1. 在PPP框架合同签署的过程中，应充分考虑合同条款的柔性，提高合同对外部环境不确定因素的响应能力，预留后续调整的弹性空间，更好地为工程项目的建设和使用增值；面对商务条件的不断变化，可通过建立合同商务条件的动态监测机制，进行项目实施过程中的实时经济效果分析，对于政府方来说可以作为投资规模是否可控的依据，对于社会资本方来说可以作为预期收益水平能否实现的数据支撑。
2.通过对社会资本方和政府方对各种风险因素的防控能力评估，遵循公平原则和效率原则，优化工作任务分工及管理职能分工，从而探索建立更为科学合理的PPP项目风险分担机制。并应建立长期有效的风险转移防控机制，结合项目实际情况，密切关注内外部环境变化，及时对不合理的风险转移进行识别、评估、响应和控制。
3. 针对项目投资控制的问题，可供探索的一种解决方式是建立投资控制的长效激励机制，采用基于博弈论的方法在项目投资节约额（率）和社会资本方经济利益额外获得之间实现均衡，从而激发社会资本方进行投资控制的主观能动性，采取限额设计、优化施工方法、价值工程等多种手段强化投资控制效果，从而实现互利共赢的局面。
六、总结
PPP项目的实质高度契合社会生产专业化分工、资源优化配置的思想内核，是公共部门和社会生产部门优势互补、通力合作的重要实践。随着PPP配套政策和法律的逐步完善，实施模式和体制机制走向成熟，PPP模式将成为未来基建领域的主流建设模式。然而，PPP项目的相关制度建设不可能一蹴而就，政府方的市场经济意识和诚信守约的观念培养形成也非一日之功，PPP项目政策性、信用性、系统性等纷繁复杂的风险长期并存的现象将在很长一段时间内继续存在，这就要求在当下的PPP项目管理实践中，应该积极建立更加灵活而富有弹性的管理体系、营造与政府方之间互利互信的合作氛围，同心协力，因势利导，努力探索出更加节约、高效、务实的项目管理新模式。
论文作者:彭文娟1,田,琦2
论文发表刊物:《防护工程》2017年第25期
论文发表时间:2017/12/29
标签：项目论文; 合同论文; 政府论文; 社会论文; 资本论文; 风险论文; 项目管理论文; 《防护工程》2017年第25期论文;