论我国社会保障模式的选择及其内容和特征，本文主要内容关键词为：社会保障论文,特征论文,模式论文,论我国论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着市场经济的发展，各种社会矛盾日益增多，原有的保障模式已不适应我国经济与社会的发展。因此，我国社会保障制度的改革显得格外迫切。从当前我国理论界对社会保障问题的研究状况来看，许多方面的研究取得了较大进展，但在保障模式选择的理论研究方面显得极为薄弱，而且人们的看法争议很大。因此，立足中国的具体国情，借鉴发达国家的经验，进行有中国特色的社会保障模式的探索和研究，不仅是一个重要的理论问题，而且是一个紧迫的实践问题。
一、对国内外不同模式的分析对比
1.对国外不同模式的分析比较
进入工业化社会以后，西方各国主要采用“机制模式”。二战以后，“机制模式”日益多样化，归结起来主要有三种：（1 ）德日模式：这一模式以养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险为核心，企业和个人根据自身情况搞补充保险。其特征是以建立在不同职业基础上的社会保障为主体，由一系列行业和地区组织分开管理的基金组成，社会成员交纳和接受保险金依据其收入情况而定，同时以公共补贴制度为补充。保障机构由劳资双方组成，自治管理。多数欧美国家和战后日本都属于这一类。（2）瑞典模式：也称斯堪的那维亚模式。 是典型的福利模式。是建立在公民普遍权利之上，具有更为广泛和优厚的公共补贴制度，因而平等程度高、标准高。每一个人退休以后，不论其经济地位和职业状况都可以获得同一份额的养老金，在这种模式中，社会保障以国民收入再分配作为有力工具。北欧国家和英国属于此类模式。（3 ）澳美模式：这一模式的最大特点是政府仅对特定对象提供社会保障，主要是生活贫困者，其余社会成员通过市场途径去谋求个人保障，因而这种模式是典型的市场型保障制度，社会救济金与公共补贴是政府所采用的主要手段。美国和澳大利亚采用这种模式。
上述三种模式各具特色，虽然各有长处，但对任何一种我们都不能照搬照用。因为它们都是建立在生产力高度发达基础上的，而我国生产力水平低，是典型的二元经济结构。从德日模式来看，它主要依据行业和地区管理，充分发挥行业组织和社区组织的功能，这种模式的物质基础是产业结构稳定和社区经济发达。而我国产业结构正处于演化和变动中，社区经济不发达，且发展不平衡。从瑞典模式来看，它以生产力发达，国民收入水平高为基础，而我国现阶段国民收入虽然在不断提高，但是人均水平还很低，国家财政难以支付这种高水平的保障费用。从澳美模式来看，它是以高度市场化与生产社会化为基础的，而我国现阶段正处在计划经济向市场经济的转轨阶段，难以建立起市场化程度高的保障组织。
尽管如此，三种模式中仍然有可借鉴之处：（1 ）三种模式都以严密的法律作后盾。确保收入、支出、运营的规范化；（2 ）以公正明确的社会保障机构进行集中统一管理，确保社会保障的有序运行；（3 ）国家、企业、个人相结合，国家主管法定内容，企业和个人保障作补充。各国财政部门都主动地参与保障资金的筹集、运用、管理和保值增值。
2、对国内理论界已提出的不同模式的评价
中国传统的社会保障模式是与计划经济体制相适应的，它的社会化程度低，形式单一，覆盖面窄，不适应市场经济发展的需要。随着市场经济体制的建立，对传统社会保障制度的改革也提上了议事日程。为此，理论界对社会保障模式的选择与设计进行了积极的探索，形成了不同的方案和模式设计。主要有：（1 ）大一统模式：这一模式的特点是主张扩大社会保障的覆盖面，建立以全社会成员为对象的国家保障体制，并且由政府对社会保障实行集中统一管理。这一模式关于社会保障的社会化和社会保障的集中统一管理的认识是正确的，但它忽视了我国的生产力水平和我国的基本国情，即生产力水平低对社会保障事业的制约。（2 ）经济效益优先模式：这种模式主张社会保障应以自身的经营化为出发点，并把经济效益作为评价的重要标准，主张社会保障的商业化和企业化。这一模式针对传统模式忽视经济效益的倾向，强调效益原则是正确的，但是它又忽视了社会效益，不利于发挥社会保障的社会稳定功能。（3 ）社区型模式：这种模式从我国各地社会经济发展的差异性出发，主张因地制宜，建立多元化的具有社区特色的社会保障模式。这种模式注意到了我国地区社会经济发展不平衡这一基本国情，但它带有很大的缺陷：一方面它仅仅把社会保障与社会化大生产相联系，过于简单化；另一方面它完全依赖各社区的自我保障，而忽视了中央政府的协调作用，容易造成新的矛盾冲突。（4 ）阶段型重点保障模式：这种模式认为我国经济处在转型时期，而且社会保障处在改革和完善阶段，应分别确立不同的重点服务对象和项目内容。这一模式提出的重点保障原则，对当前和今后社会保障的改革与发展有重要的现实意义。但它忽视了全民保障与重点保障的统一性。（5 ）多元模式：这种模式主张中国社会保障模式不是一元的而是多元的，针对不同地区的不同经济发展水平、不同的所有制成分、不同的参与主体，建立多元模式。虽然也提到了统一协调问题，但是这一模式对集中管理强调不够。总的来说，上述不同的模式都有其合理性和独到的创见，但又都有一定的缺陷。主要表现在：
首先，缺乏统一性和全面性。上述模式虽然都是针对传统模式的某一缺陷而提出的，解决了传统模式的某一方面的缺陷或实践中的某一特定问题，但不具有普遍的适用性。对于一国社会保障模式的设计来讲，它必须从战略的角度高瞻远瞩，既要强调针对性，又要强调全面性和普遍性，同时在一个较长时期中要较为稳定。
其次，忽视了国家的主体地位。从理论上讲，任何一种社会保障制度，国家都是义不容辞的主体，都必须有以国家为主体的法定内容；从实践看，任何一种保障模式都是以国家的法定内容为主体，以企业与个人或社区的保障内容为补充的。如果忽视国家的主体地位，社会保障模式的建立与运行都会陷入混乱和无序状态，尤其是中国的社会保障正处在建立过程中，更要强调国家的主体作用。
最后，内容和框架缺乏中国特色，不便于实际操作。中国是典型的二元社会经济结构，社会保障状况在农村与城市具有明显的差异性，不论是重点任务还是内容都不相同。上述模式的前四种基本忽视这一状况，因而在内容框架设计上是从社会保障的一般入手的，缺乏中国特色，不便于实际操作。
二、我国社会保障制度的目标应是多元协调模式
随着经济体制的转型，经济增长速度的加快，社会保障制度的改革已刻不容缓。笔者认为中国社会保障制度改革的目标模式只能是多元协调模式。这种模式的关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要在分散组织实施的基础上，进行集中管理和统一协调。选择这一模式的主要依据是：
第一，这是我国农村与城市生产力水平的差异性所决定的。当前，我国城乡间的经济差别仍旧很突出，生产力水平呈现出明显的二元特征。一个是以现代工业为基础的城市生产方式，一个是以传统农业为基础的乡村生产方式。不同的生产力水平和生产方式决定了我国城乡社会保障的发展水平和体系结构的差异。相对而言，城市应采取就业型保障模式，这是工业化起步阶段的要求；而农村应采取家庭保障模式，这是其生产力水平低、生产经营方式落后的要求，所以，生产力水平的差异性决定了中国社会保障制度改革的目标模式不可能是一元的，而是二元的。
第二，多种所有制结构并存决定了社会保障客体的多元化。在社会主义初级阶段，我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的所有制结构，鼓励个体经济、私营经济和“三资”经济的大力发展。与此相适应，社会保障的着眼点也不能只停留在公有制经济特别是国有企业的职工身上，全体社会成员都应享受到社会保障制度所规定的待遇。
第三，地区经济发展的不平衡决定了社会保障内容与水平的差异。从全国来看，由于各地区经济发展不平衡，形成了社会保障的地区差异，越是经济发达的地区，社会保障水平越高；越是经济欠发达的地区，社会保障水平越低。如按劳动力平均的社会保障费用，上海比贵州高出13倍。从1993年社会保障覆盖来看，全国平均为9.3%， 经济发达的上海为14.6%，北京为14.1%，天津14.1%，而经济欠发达的贵州仅为4.2%，广西为5.1%，甘肃为6.3%。地区经济发展的不平衡这一事实说明，中国社会保障模式的选择既要强调同一性，又要承认差异性，不能强求一律。
第四，社会保障制度要求国家主体要集中管理和统一协调。举办社会保障事业是政府行为，是国家应覆行的社会职责，因此必须由国家建立统一机构，进行集中管理和统一协调。这是因为：其一，这是社会保障制度公平原则的内在要求。劳动者都有享受社会保障的平等权利，市场经济要求劳动者在全社会范围内能自由流动，因而社会保障应对所有的劳动者在资金筹集比例和给付标准上大致统一，这就需要由国家主体出面建立统一的机构进行统一的决策管理和协调。其二，社会保障涉及到一系列问题需要解决。社会保障关系到广大劳动者的切身利益，涉及到健康人与残疾人之间、有经济活动能力者与退休者之间、就业者与失业者之间、高收入者与低收入者之间的收入再分配，涉及到国家、企业、个人利益的调整。这些问题的解决有赖于国家统一立法，建立专门机构统一决策管理。其三，社会保障的系统性也要求国家的集中管理与统一协调。社会保障是一项系统工程，一方面它是由社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚综合构成，另一方面它既有实施对象、享受条件、支付标准、资金来源、管理方式之间的配套问题，而且又有资金交纳统筹、储存运用、保值增值、分配运用之间的调节平衡问题，同时还涉及财政、税收、民政、劳动人事等部门。所以，必须建立具有统一协调功能的决策管理机构，综合协调各方面的工作。
三、多元协调模式的内容和特征
1.城市和农村具有不同的社会保障体制
按笔者的设想，在多元协调模式中，城市和农村的社会保障起点不同、项目内容有别、组织管理方式各异、近期发展方向不同。
首先，面临的问题和起点不同。从城市的现状看，我国的大部分城市已经初步建立了社会保障项目体系，目前面临的问题主要是如何完善保障制度，提高项目的实施效果。但从农村来看，社会保障的基础相当薄弱，仅有一些扶贫和救灾工作。因此，农村社会保障所面临的问题是如何填补项目的空白，怎样进行制度创新的问题，是如何适应农村经济改革，建立一个能够有效运转的社会保障新体制。
其次，项目内容不同。城市中项目内容比较多，待遇标准比较高，保障项目实施的形式也比较统一；而农村由于经济实力的限制，建立普遍性保障的条件尚不具备。目前只能建立某些最急需的保障项目，如保险、救济、扶贫等，并且社会保障的待遇标准不可能很高，保障项目内容也很难统一。在建立中，要区别不同情况具体对待，在较为富裕的地区，可采取农民自愿与政府引导相结合的方式，积极稳妥地发展农村养老保险和合作医疗。
再次，管理方式不同。城市中社会保障的管理要与政府部门的管理、行业系统的管理、企业的管理相结合；而农村中对社会保障事业的管理应采取社区管理的形式，以乡村政权组织为依托，在一定范围内组织实施各项保障措施。
最后，近期发展方向不同。城市社会保障主要向保障项目管理社会化、保障资金运用经营化方向发展。而农村的社会保障则主要向保障范围扩大化，组织管理社区化方向发展。
2.社会保障事业参与主体多元化
在建立多元协调模式中，要逐步形成社会保障基金筹措和管理使用上的多元主体结构，具体内容为：
首先，通过开征社会保障税，在国家、地方社区、企业等不同层次上建立社会保障基金。要鼓励各地方、各企业以至于个人兴办多种形式的社会保障事业，逐步做到国家、企业和个人共同参与，合理分摊各种社会保障事业的经费开支。其次，国家有关部门、地方政府、社区组织和企业分别在不同层次上共同参与社会保障事业的管理。国家有关部门主要在制定各项社会保障法规政策并监督执行上进行管理；地方政府主要对那些最基本、最主要的社会保障项目实行地区范围内的资金统筹及使用上进行管理；各种社区组织和企业则主要在提供社区范围内的社会福利事业上进行管理。在此基础上，由国家社会保障管理部门适当合并集中，建立分散实施与集中管理、统一协调相结合的多元协调模式。最后，在政策上鼓励法人团体和社会组织，以提供商业保险的形式，参与社会保障事业的组织、实施和管理。
3.具有有效的运行机制
首先，因地制宜，建立不同模式。在一些经济比较发达、社区保障有一定基础的地区应积极推广和健全社区保障模式。近年来有些地方，各种社区保障的兴起，对社会保障的改革有重要意义，尽管目前各地区社区保障发展还不平衡，但它毕竟为多元协调模式的建立提供了一种新的思路和实践起点。因此，在条件成熟的地方，逐步过渡到由国家有关部门制定政策法规，统一向社会的企事业单位和居民个人征收社会保障基金，并把一部分按比例上交国家，剩余用做支付社区内社会成员的各项保障费用开支。各社区组织除了必须按照国家规定的保障项目种类为本社区成员服务外，还可依据自身财力状况自行决定本社区范围内的保障项目。在经济不发达地区可实施重点保障模式，由于不发达地区经济落后，财务有限，人均收入水平低，不允许搞全民保障，可以根据实际需要建立阶段型重点保障模式。在经济发达的城市，由于市场化和货币化程度高，可以建立经济效益优先模式，使社会保障事业向产业化、企业化方向发展。
其次，以“补救模式”为基础，建立“机制模式”，形成有效的运行机制。中国社会是典型的二元社会结构，中国目前正处在由农业社会向工业社会过渡中，因此多元协调模式在运行中，在城市中可以建立“机制模式”；在农业社会中，仍然要以“补救模式”为基础，并随着农业社会向工业社会的过渡，逐步建立“机制模式”。
4.集中管理与统一协调
从管理方面来看，国家应在以下几方面加强管理：一是通过制定社会保障事业的发展战略来进行加强管理；二是通过制定政策和法规来加强管理；三是通过监督政策的落实，促进各项保障事业的开展。
从协调方面来看，从以下方面进行协调：一是协调城乡不同模式的发展，缩小两者的差距，逐步向统一化过渡；二是做好各子系统与各项目之间发展水平的协调，保证保障对象的平等性，避免不同保障对象之间的对立；三是在协调各子系统与各项目分工负责的基础上，使之在功能上达到互相协调。
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