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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2007)01-0010-06
一百多年前，梁启超将中国历史划分为“中国之中国”、“亚洲之中国”和“世界之中国”三大阶段。[1]“中国之中国”指从黄帝到秦朝统一天下之间的上世史，“亚洲之中国”指自秦至清代乾隆末年的中世史，“世界之中国”则是指由乾隆末年到当时的近世史。现世中国之崛起，才真正开始实现“世界之中国”。与此相一致，构建现代化的“新国家”，已然成为新时期中国政府的历史使命。为此，必须构建良政政府。新时期良政政府基本的公共管理选择，除“构建新国家与良政政府”所述有限政府、开明政府外，还包括有效政府、法制(法治)政府、理性政府。
一、有效政府：系统管理
有效性是政府作用的基本问题。在政府公共管理的意义上，“有效性指实际的政绩，及该制度在大多数人民同势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度”[2]。世界银行则将政府有效性定义为“政府利用其能力满足社会对法律秩序、公共卫生、基础设施等物品的需求的结果。”[3] 与此相联系，所谓有效政府，是指有能力制定以经济增长为基础的社会和谐发展的公共政策，并且有能力使既定的政策得到国民广泛支持，进而得以顺利执行的政府。反之，所谓无效政府，则是指因其公共政策及其执行而导致经济滞缓、社会动荡以至国家灾难的政府。在此意义上，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[4]。不难理解，有效政府是一种行政理念、一种价值追求，也是一种制度安排、一种行为规范，因而，是我国新时期构建良政政府的基本典则规范之一，亦是我国政府公共权力合法性、正当性、可持续性的重要保障条件。
新时期有效政府的建立，有赖于新时期我国政府行政理念以及行为方式的修正与调整。现阶段，这种修正与调整主要包括六个方面，即制定和执行高品质的公共政策、协调行政效率与公共效益的关系、掌握社会发展的规律与节奏、构建系统集成的政府、实现“廉价政府”、引入国民最终评价机制。是否能在这些方面取得突破性的进展，将决定新时期建立有效政府的成败。
(一)制定和执行高品质的公共政策
高品质的公共政策之于新时期中国政府管理的重要性，在于随着中国改革、开放、发展的深入推进，中国政府的正确制定和有效执行公共政策的意愿和能力，正面临前所未有的挑战。具体来说，这种挑战的要义体现在三个方面：
第一，基于政策环境的快速变化，新时期的公共政策必须具有较强的前瞻性。这首先要求中国政府高瞻远瞩，立足于构建新国家的历史使命，从历史的、民族根本利益的角度确定国家宏观公共政策的价值取向，进而维护国家的核心利益，维护民族、民众的现实的、重大的和长远的利益，维护社会的基本价值观；其次，要求中国政府未雨绸缪，提前应对可能出现的各种严重问题。例如，能源危机、水资源危机、公共卫生危机等等。显而易见，这一类问题已经对中国各级政府的公共政策和公共管理应对能力构成了严峻的现实挑战。
第二，基于利益主体和利益格局的复杂性，新时期的公共政策必须具有较高的政策协商力。公共政策的政策协商力是公共政策的政治基础。在政治学的意义上，既定的公共政策只有同时得到社会大众认同即具有广泛的民意基础，才具有实质性的合法性。在公共管理的意义上，任何公共政策的制定和执行都不可避免地涉及利益关系，而利益诉求、利益表达、利益抗争是利益主体的本能。因此，建立包括全体政策相关主体在内的有效的政策协商机制，进而实现利益整合，是有效、稳定、长期实行任何公共政策的基础。在这方面，以科学发展观为指导，中国政府正在推行诸如“听证会”一类的政策协商方式，但如何建立可靠的、可信的、可行的政策协商制度，仍是中国政府面临的重大课题。
第三，基于价值观和价值标准的多元化，新时期的公共政策必须具有引导和维护共同价值观的能力。经过近30年跨越式的发展，中国的国家综合实力和民众的生活水平有了质的提高，然而，与此同时，与深层社会矛盾的形成相一致，反映和表现利益多元化的价值标准的多元化亦逐步显明，政府因此不得不在“价值丛林”之中进行政策协商和决策，达成政策共识的难度与日俱增。在这方面，近年的宏观调控之难、证券市场改革之难、网络管理之难等等，都直接或间接印证出政府如何引导和维护共同价值观的问题。
(二)协调行政效率与公共效益的关系
效率与效益问题历来是公共行政学研究的重大问题。效率(Efficiency)的意涵是指资源的投入与产出之间的比例关系。而效益(Effectiveness)则指特定活动对其周围环境所造成的损失或收益。
各国政府管理的实践证明，以单纯的行政效率作为政府行为的指南和衡量政府行为的指标注定会误入歧途。新时期我国建立有效政府，必须基于和谐发展观，正确处理政府行为的行政效率与公共效益之间的关系。这是因为，重启国家现代化进程以来，为了实现经济的快速增长，我国政府在相当一段历史时期内较为注重政府行为的行政效率而忽视了关于政府行为的公共效益的界定、评估、维持及增进，事实上造成了行政效率与公共效益关系的偏置。换言之，某些政府行为虽然符合行政效率的原则，却同时损害了公共效益，进而诱发了诸如城乡差异和地区差异、环境污染等许多综合性的公共问题。因此，构建新时期的有效政府，有必要修正上述政府行为模式，以动态的观点平衡行政效率与公共效益之间的关系。
(三)掌握社会发展的规律与节奏
规律表现事物的必然性以及与之相一致的发展方向，节奏体现事物发展的韵律和速度。掌握社会发展的规律与节奏之于新时期建立有效政府的重要性在于，必然性以及与之相一致的发展方向是绝对不可以搞错或逆反的，否则将南辕北辙、事与愿违。但是，作为“政府主导型”发展模式最成功的国家之一，我们需要理解的是，必然性以及与之相一致的发展方向并不总是等于跨越式的、线性的、单一的发展速度。进入本世纪以来，随着我国人均GDP超过1000美元，国家的现代化进程相应进入了一个新的发展时期。这意味着，在现在的发展阶段上，我们仍然是一个发展中的国家，因而必须坚持“以经济建设为中心”的基本政策，但是，我们不能再继续片面追求发展速度。
有鉴于此，新时期的公共政策有必要以“和谐发展”为价值基点，通过灵活运用公共政策，在坚持发展方向的同时保持适当的发展节奏。在这里，“适当”并不表示具体的数量概念，而是表示政府的以公共政策为形式的对客观情势的判断。在这方面，“宏观调控”、“综合治理”等等，都是政府公共政策调整节奏的作用形式。
(四)构建“系统集成”的政府
“系统集成”一词源于集成电路，这一概念应用于政府管理领域，主要指政府内部承担不同职能、居于不同层次的政府部门或机构，在解决特定政策和公共管理问题的过程中，首先优化部门功能，进而强化政府的协同力(Cooperative Capacity)，通过协同实现政府功能的整合。
系统集成的政府，既是新时期构建有效政府的现实要求，也是对传统政府协同机制的反思：其一，我国政府传统的“条块分割”体制，导致政府在机构设置、职能划分、价值标准、行为模式等方面存在诸多的相互“关系”问题，严重影响了各级政府协同的意愿和能力[5]；其二，当代中国政府管理的问题所具有的复杂性、尖锐性、多态性、非均衡性，客观上要求当代中国政府的管理相应具有高度的协同力。在这方面，近年来单一部门的政策举措屡屡受挫，譬如，淮河十年治理成效不彰，国家审计屡审屡犯、矿难屡禁不止等等，都说明构建系统集成的政府，提升政府的协同力，已经成为一个具有紧迫性的政府管理问题。
(五)实现“廉价政府”
在这里，“廉价政府”借指行政成本低廉的政府。一般而论，构建“廉价政府”的路径，主要包括四个方面：即政府机构和人员精简适度，消除冗员；政府职能有限化，逐步剥离现代政府职能之外的职能；规范和评估政府行为，减少政府行为的经济成本与社会成本；提高政府管理的技术水准，改善政府绩效。
应当看到，改革开放以来，经过多次集中与分散相结合的政府改革，我国政府的管理状况已经得到了相当的改善，但是，同样应当看到，降低政府成本，全面建设“廉价政府”，仍是一项艰巨的任务。其一，政府非公共管理开支惊人，集中表现为决策失误所导致的无效支出以及修建豪华办公场所、公款吃喝、公车浪费等。其二，公共财政供养的事业单位有100多万个，职工总数接近3000万人，占公共部门就业人数的41％。[6] 其中非国家公共事业所必须的部分，不必要地消耗了大量的公共财政资源。其三，仍然缺乏对政府行为进行经济成本和社会成本评估的及时、准确的法律规范和管理规范。其四，虽然开始采用现代管理技术与方法，但由于缺乏理念、制度的支持，新技术与方法的应用并没有充分起到减少政府成本、提高效能的作用。
(六)引入国民最终评价机制
引入国民最终评价的必要性在于：随着改革开放和市场经济进程的推进，民智已开，国民政治参与的意识逐渐高涨，利益的多元化、价值标准的复杂化以及政策主张的多样性已经常态化，由此，我国国家政治生活正在步入“政治合议”阶段。其中，述职报告、群众评议、听证会、专家论证会等体制内的国民评价方式以及以网络舆论为先导的新公共舆论评价方式都对原有的政府过程形成了新的挑战，可以理解为正在形成新型的“政治议价”机制。这昭示着中国国民最终评价机制开始形成。这是中国社会发展与进步的必然趋势。于此，政府不仅需要适应、接纳与遵从，更为重要的是需要将国民最终评价视为新时期我国政府公共管理的重要典则规范之一，上升为构建有效政府的重要公共管理选择之一。
二、法制(法治)政府：制衡权力
“一个共和国的自由存在于法律的王国之中，缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政”[7]。哈林顿(James Harrington)的这句名言，指出了法制(法治)政府的核心意蕴。本文所谓法制(法治)政府，指各种行政活动必须依据法律的精神、原则和程序，其行为受到法律、法规严格和有效约束的政府。法制(法治)政府的根本目的在于保障全社会的自由与公民的权利，建立法制(法治)政府的基本路径则在于以法律为基础，通过以权制权实现权力制衡。
在建立法制(法治)政府众多尚待解决的问题中，通过制衡公共权力，尤其是公共行政权力，克制权力扩张、权力冲动、权力妄为、权力侵害已然成为构建良政政府以至新国家的基本问题。在推进国家现代化意义上，建立法制(法治)政府的过程实际上是解构“权威悖论”的过程。① 在这一过程中，至少有五个要项，直接影响中国构建法制(法治)政府的进程：规则行政、程序行政、民主行政、阳光行政、廉洁行政。
(一)规则行政：确立正式规则至上
从行政实践的角度来说，规则可以分为两类，一是正式规则，二是潜规则。前者是由国家公共权力主体颁布、明示并且得到全社会认同的规则，后者则是在特定领域，由分利集团基于各自利益和行为习惯所沉淀的隐性规则。显然，国家颁布的法律以及各项政策都属于正式规则的范畴，并且，有鉴于其背后的公民意愿和国家利益基础，正式规则对全社会具有可预期性和横向的通约性，能够有效地降低社会活动的交易成本。与此相反，代表分利集团博弈结果的潜规则却因为其非透明化的运行特征以及本质上的排外性，致使相关领域的社会活动交易成本增高，社会福利损失严重。潜规则更大的危害还在于它对正式规则具有强烈的“挤出效应”，主要表现为在形式上遵从正式规则，而实际上却奉潜规则为圭臬，甚至公然替代或置换正式规则。例如，马德卖官鬻爵现象。[8] 有鉴于此，为了建立法制(法治)政府，有必要进一步明确并通过政治、法律和行政的方式确立正式规则至上，逐渐消弭潜规则在政府管理领域的影响。应当看到，这是一项极其艰巨的任务。
(二)程序行政：增强政府行为程序的合法性
程序的合法性对于我国新时期构建良政政府有着特殊的意义。这首先与中国社会的整体发展水平、传统的社会权力结构和传统的政治文化相关。自古以来中国社会欠缺对政府权力对等的制约，以至无论程序法或实体法，其实都没有实质性的意义。其次，这与我国的“政府主导型”的发展模式密切相关。政府在运用权力推动经济发展的同时，权力因其天性，也演义、衍生出了各种各样的非约束性的、自利的权力游戏。在一些领域和地区，行使行政权力程序的合法性问题，客观上已经成为阻碍经济社会进一步发展、激化社会矛盾的突出问题。
应当说，遏止非程序化行政行为的行动已经展开。2002年的十六大报告提出了建立行为规范的行政管理体制，[9] 2004年出台的《行政许可法》等，[10] 都将有助于改变过去的重目的、轻手段，重结果、轻程序的非程序化的行政行为模式。但是，如果不能相应改变社会权力结构，则很难从根本上有所改观。
(三)民主行政：强化公民意愿制约行政意志
公民是天生的、最高的社会公共法权主体，因此，无论在法理、法律上，还是在现实社会政治生活过程中，公民都拥有制约行政权力的权能。在此意义上，强化公民社会力量以制衡行政权力，是新时期构建良政政府进而构建新国家的必然选择。
行政意志在我国经济社会的决策体制中历史性地占据着几乎是垄断性的地位。行政意志主导的公共决策机制走到极端，就会产生排斥公民参与的倾向。其结果，一方面容易使所做出的决策缺乏民意基础，引发矛盾，以致难以施行；另一方面则可能出现公共决策利益化，行政意志异化为特殊利益集团的意志，而纠正和阻断这种倾向的惟一正确的选择，在于增强反作用力，即培植和强化公民意愿。
进入新时期以来，我国政府在公共决策领域强化公民意愿以制衡行政意志的进程是明显的，包括听证会：如对民航价格、电价、煤气价格的公开听证等[11]；人大、政协的质询、调查、督导：新时期我国人大、政协通过对公共政策议题和政府工作的质询、调查、督导，在表达公民意愿、制衡行政意志方面开始发挥更大的作用[12]；公开征询公众意见等等。
(四)阳光行政：加强对行使行政权力的监督
建国以来的实践一再证明，“黑箱操作”是权力腐败的惯用模式，而腐败止于公开，透明和监督是防止公共权力偏离公共目标、违背公共利益的最有效的方式。因此，要制衡行政权力、建立法制(法治)政府，必须大大加强政府运行过程的公开性和透明度。
从国际经验来看，加强对行使行政权力的监督是从政务信息公开开始的。例如，美国1966年通过的被舆论称为“阳光法案”的《自由信息法案》等都是典型的范例。以中心城市政府的政务信息公开的实践为先导，例如，2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》、2005年5月1日施行的《上海市政府信息公开规定》、2004年2月北京市有关部门在网上就《北京市政府信息公开管理办法》公开征求社会各界意见等，新时期我国政府政务信息公开进程也已经展开。国务院即将出台《政府信息公开条例》，将规定凡不涉及国家机密的政务信息都应该向公众公开。[13] 全国人大的《政务信息公开法》亦列入近期立法规划。与此同时，各级政府的新闻发言人制度等举措，都有助于增强行政权力运行的公开性和透明度。但是，在缺乏权力制衡机制的条件下，行政权力仍然是强大而傲慢的。诸如政府新闻发言人不发言，面对国家公开的审计结果不回应的现象，人们有理由认为，中国的“阳光行政”之路还长。
(五)廉洁行政：他律与自律并重
所谓“寻租”，是指公共职位的占有者依靠向他人出借手中掌握的公共权力而获取私利的现象。②“寻租”之所以可能的制度原因，在于政府通过公共权力控制和调配大量的公共资源的同时却很少受到对等的、有效的监督与制约。因此，在制度层面上，遏制“寻租”之道，就在于进一步强化“他律”，即在公共资源控制和分配机制中引入和加强对等的、包括立法、司法、公共舆论对行政权力的制约，从根本上改变公共资源控制与分配机制背后的权力结构。寻求遏制“寻租”的道德路径，则在于开启心灵的“自律”之门。在这里，“自律”是指通过启发人的良知，遏制以权谋私和腐化堕落的欲念，通过内省之道启迪人的良知，提高个人道德修养，规范官员行为。
在构建廉洁政府的过程中，制度路径与道德路径有必要双管齐下，即“他律与自律并重”。“他律与自律并重”是指，通过制度约束和道德约束的共同作用，构建廉洁政府。其理念基础是：人一半是野兽，一半是天使。[14] 在这里，制度的基本功能是被动地告诫人们不要做坏人，道德的基本功能则是主动地引导人们做好人。当代中国构建廉洁政府具体的制度路径与道德路径，则需要在综合理解现代法治精神与人文精神的基础上做出选择。
三、理性政府：求真务实
从政府管理的角度来说，理性政府指以实际的国家利益和公众利益为价值基点制定和执行公共政策的政府。良政政府是理性的政府，理性政府是务实的政府，而不是意识形态至上的政府。与用市场化路径推进国家现代化的选择相一致，我们必须构建理性政府。为此，我们需要从四个方面梳理和确立公共管理的价值标准：回归本位，谦虚谨慎，尊重专业，提高能力。
(一)回归本位：促进社会和谐
对“利益”进行社会分配是政府的天职，是政府公共管理恒久的主题。政治学学者戴维·伊斯顿(D.Easton)认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。[15] 现代政府权威的来源，在根本上取决于公共政策分配的结果是否公平合理，而结果的公平合理，在根本上又取决于政府的立场和价值标准。政府正确的立场，在于其居于社会之上的超然立场和公平的价值标准。
经过国家前期现代化进程的积累，新时期我国政府必须以理性的精神、态度、理念、思维，明确新时期我国政府利益的特殊性，使作为天下之公器的行政权力从纷繁复杂的社会利益中抽离出来，回归其原本的“超然”地位，并以此为公共政策的价值基础促进社会和谐。
正如人们观察到的，在推进国家现代化的过程中，我国各级政府在利益分配和再分配的问题上出现了某些相互矛盾的现象：一方面，各类正式的法律、法规乃至社会舆论都要求政府不能有自己的利益；另一方面，现实的政绩考察，体制内待遇低下以及基于人性贪婪的动机，又促使政府(官员)作为一种特殊的利益集团争利于朝，甚至与某些强势利益集团一起分利于市。譬如，国有企业改制、城乡强制拆迁、招商引资、政府形象工程等方面存在的不良现象。广东省梅州市大兴煤矿“8·7”特别重大透水事故背后的故事，或许更可以给人们以启迪。[16] 这些不良现象，直接导致政府权威的降低和公共政策执行力的削弱，导致社会的不和谐。近年来各地频发的越级群访事件、大规模的群体性事件甚至流血事件等都反映出这一问题的严重性。与此相联系，如何使各级政府回归社会公共权威的本位，进而以此促进和谐社会的形成，已经成为新时期我国政府重要的课题之一。
(二)谦虚谨慎：走学习创新的政府之路
谦虚谨慎，走学习创新之路，是构建良政政府的必然要求。进入新时期以来，随着我国现代化进程跨入一个全新的时代，我国政府面临着大量前所未有、缺乏应对经验的问题。所有这些全新的挑战，都要求我国政府必须继续保持足够的谦虚谨慎的执政态度。
胡锦涛在重访西柏坡的讲话里提出：“无论在成绩面前还是在困难面前，领导干部都要始终保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，保持艰苦奋斗的作风。”[17] 谦虚谨慎才能保持头脑清醒，进而在变幻的时局中寻求切实有效的治国之道。这是因为：第一，谦虚谨慎方可“有容乃大”，此为学习、进取之道，惟此，中国政府才能不断提高制定和执行公共政策的水准；第二，历史和现实中的政府“失灵”一再证明，政府不是、也不可能是万能的，政府官员不能、也不可能无所不知；第三，信息时代的社会发展呈现出发展变化迅速、信息爆炸、价值多元、不对称性增加等多方面的新特征，导致公共政策问题空前复杂化，以至传统的政府治理模式捉襟见肘、不堪应付；第四，有中国特色的社会主义建设事业是一条前无古人的充满希望又充满未知的发展道路。随着改革的深入，必将遇到许多更为复杂的新问题。事实上，近年来困扰我国政府的许多问题，譬如，“三农”问题、教育体制改革问题、医疗体制改革问题、住房制度改革问题、贫富差距问题、腐败问题等都说明，我国各级政府部门需要学习创新的东西还很多。
(三)尊重专业：打造专业化的公共管理队伍
世界银行的研究主管沙希德·尤素福(Shahid Yusuf)在回顾总结“东亚奇迹”的关键因素时指出，强调发展一套能认知和贯彻“强政府”的功能的官僚体系，拥有一批有能力、高薪的行政人员是东亚国家取得经济奇迹的关键之一。[18] 可见，专业化的公共管理和公共事业队伍是促进国家经济增长、社会发展的关键性要素之一。
进入新时期以来，缺乏一支专业化的公共管理和公共事业队伍，客观上成为制约我国政府提升治理能力、改善治理效果的重要因素。在可以预见的一段时期，中国政府尊重专业，打造专业化的公共管理队伍的要义，至少包括这样两个方面：首先，尊重专业意味着尊重专业理念和专业精神，意味着尊重专业方法和专业习惯，改变传统的随意颠倒次序，仅仅重视最后结果的管理思维和管理方式；其次，着力培养复合型高级行政人才，着力吸纳高级专业人才，以便有效应对综合性和高度专业化、技术化的管理问题。
(四)提高能力：借重科学技术的力量
及时吸收和应用现代科学技术，以强大的技术支持为基础实施公共决策和公共管理，是现代政府管理的一大特点。与此同时，大量依靠为政府公共决策和公共管理提供技术支持的非政府机构，包括国家拨款的科学研究机构，半官方的“智库”以及多种多样的民间机构，是二战以来世界发达国家政府管理的重要趋势。这些机构为政府提供诸如科学研究投资、公共卫生产品供给、灾害预报、对外关系战略等各种决策技术支持，为政府管理提供信息技术、统计技术、网络技术、绩效评估技术、政策分析技术等现代公共管理技术。因为它们的存在，政府极大地提高了自己的能力。总之，科学技术的能量和潜力是无法估价的。借重科学技术的力量以提高政府能力，乃新时期中国构建良政政府的不二选择。
注释：
①所谓权威悖论是指：“由现代化领导集团自上而下摧毁旧秩序，并且还得尽力保证这种摧毁不致产生混乱、干扰新秩序的建立，这是一个不容易扮演的角色。一方面，它得运用权威推行现代化改革，另一方面又得适时地建立一种新控制体系(法制)，这就意味着自己去削弱自己的权威，背弃那些传统权威的旧支持者。”兰比尔·沃拉.中国：前现代化的阵痛——1800年至今的历史回顾[M].廖七一等，译.沈阳：辽宁人民出版社，1989.
②寻租这个术语是美国明尼苏达大学教授安·克鲁格(Ann O.Krueger)于1974年的《寻租社会的政治经济学》一文中正式提出。事实上，在此之前，公共选择学派的代表人物戈登·图洛(Gordon Tullock)于1967年发表的《关税、垄断和盗窃的福利代价》一文中已涉及相关理论。参见：新帕尔格雷夫.经济学大辞典：第4卷[M].北京：经济科学出版社，1992，157.
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