论政府在城市基础设施投融资中的多元化角色，本文主要内容关键词为：投融资论文,城市基础设施论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293，[文献标识码]A [文章编号]1000-114X（2003）04-0077-06城市基础设施不仅是城市社会经济运行的基础，而且也是城市现代化发展的龙头。城市基础设施的这一重要地位在中国长期以来并没有被认识到，致使其建设严重落后于城市现代化发展的需要，成为制约城市发展的瓶径。近年来，这种情况有了变化，城市基础设施建设不仅得到了党和政府的高度重视，而且也成为老百姓普遍关心的话题。这样的大背景下，政府在城市基础设施建设中究竟应该做些什么，怎样才能有效地发挥这种作用，就成了一个关系到全局的重要问题。认清这个问题，虽然不能脱离中国的具体实际，但是也决不能囿于中国的传统和现状，而必须具有世界的眼光。
从国际比较考察政府在城市基础设施建设中的地位，我认为可以得到两个具体规律性的结论。一是政府的地位不是一成不变的，而是随着国家的经济发展阶段和具体的需要而发生变化，这种发展在现代的趋势就是政府角色多元化格局的形成。二是政府的地位的实现形式也不是一成不变的，而是随着一国的政治经济体制和城市基础设施的类型不同而变化，这种变化的现代发展趋势就是尽可能地利用市场竞争或私人力量来实现。充分认识现代城市基础设施建设的这两方面的变化趋势，对我们科学地界定政府的地位和构建相应的管理体制是非常重要的。
政府地位的这种变化使其角色呈现多元化的格局，具体反映在如下几方面。
一、区分不同类型的城市基础设施的性质，选择不同的政府资金介入程度，形成多元化的城市基础设施资金供应格局
虽然从总体上看，城市基础设施具有垄断性，但是在不同部门间、部门内部和各种技术类型之间的城市基础设施的经济特征大不相同。一般而言，产品/服务的可销售性越高，私人参与的可能性就越大。然而，对某一基础设施行业的可销售性的评判绝不可能是或否，而只能是高或低。因此对于不同的基础设施服务/产品，其私人参与的程度和方式也各不相同。据此西方各国对不同类型的城市基础设施采取了不同的政府资金介入程度。以下是经济学家Christine Kessides对基础设施不同部门的可销售性做的分析。
其中对于可销售性，Christine选取了6个指标加以评价：其中，两个是物品/服务的自然属性——竞争性和排他性，三个是物品服务的生产经济属性——规模经济、沉没成本和对协调性的要求，最后一个是生产的外部性，也可称为社会目标：
对这6项指标的分析结果如下：
续上表
资料来源：根据Institutional Options/for the Provisinon of Infrastructure（Christine Kessides）整理
城市基础设施具有公共物品和私人物品的混合性决定了私人参与这一领域的可能性，而基础设施产品服务经济属性的多样性决定了私人参与基础设施建设的形式上的多种多样。因此西方各国认为，政府完全可以针对城市基础设施的不同性质，减少政府的投资资金，而选择采取多种形式的私人参与机制。基本上以同样的思路，世界银行在1994年提出了对不同类型基础设施评估和体制改革的政策建议。世界银行的报告同Christine的研究报告采用了不同的指标体系，但得出了类似的结论。如前所述，基础设施服务产品有公共物品和私人物品的混合经济属性，理论上讲物品可销售性越高私人物品的属性就越强，有私营部门提供的可能性就越大。世界银行是选取竞争潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务和环境的外部因素五个指标做出的可销售性评价，最后给出可销售性的综合评估值。
在上表中，各种活动的可销售性从1（最不易销售）到3（最易销售）计分。最后一栏是前五项的平均值。从表中可以看出，基础设施的商业化和竞争程度远比人们通常认为的要广泛。城市客运服务和固体废弃物的收集，一旦脱离了其他相关活动，就可以由市场提供，其他如城市自来水和电力输送等活动具有内在的垄断性，但可以遵从商业化原则和成本收回原则由私人货物来提供。而城市道路从根本上说是公共基础设施，它既有垄断性，是一种成本回收可能不大的公共货物。以下是根据上述分析得出的制度选择方案。
可销售性评估表
资料来源：世界银行1994年世界发展报告《为发展提供基础设施》，中国财经出版社，1994。
改革方案表
注：A：商业化的公共机构C1：受市场管制的私营部门
B：特许或租赁 C2：受价格管制的私营部门
C：不受规章限制的私营部门 D：当地社区和使用者自助
资料来源：世界银行1994年世界发展报告《为发展提供基础设施》，中国财经出版社，1994。
二、通过立法确立城市规划的权威地位，使政府成为真正的城市基础设施规划的权利主体
伴随世界性的城市化进程，乡村人口向城市迁移，城市人口占全国人口的比重不论是在发达国家还是发展中国家都在上升，发达国家甚至全国人口的70％生活在城市里。城市的功能定位、发展战略和方向、可持续发展的潜力不仅是城市自身的问题，而且直接关系到国家的前途，而这在很大程度上取决于城市规划工作，其中一个最基本的内容就是城市基础设施建设的规划。
城市规划是一种公共权利。由政府规划管理部门代表人民行使这一权利，实现维护公共利益，体现社会公平，保障弱者利益的宗旨。世界各国普遍成立了规划管理部门并有专门的法律和制度保证其权威。即使城市规划的具体研究和报告提交可交给民间技术服务组织去完成，但是政府对规划方案的选择和实施有最终决定权，而且规划权力的行使是主动而非被动的。一般各国政府都要确立城市的发展目标及发展类型，并据此确定土地、人口产业规划，对城市基础设施如环境设施、道路、水、电、垃圾处理等地需求做出了预测和建设安排。城市规划是城市基础设施建设的龙头，各国政府都很注意把好城市规划这一关。不仅要通过立法确立其权威性，而且还要通过立法确保其实现。
三、政府要成为城市基础设施产品或服务的标准制定、价格或收费水平制定、建设经营特许权制度建立和执行的主体
由于城市基础设施的垄断性，在一定区域内其生产供应常常是单一的，消费者难以有选择的可能，所以其价格或收费不能由供应方单独决定。世界各国一般多是由政府，根据成本并考虑到一定的利润水平确定。同样，城市基础设施具有一定的普及性和福利性，其产品或服务标准关系着大众的基本生活水平和社会安全，其选择可以说是一种公共权利，所以其标准只能由社会或政府确定。此外，为了保证城市基础设施建设经营的水平和安全以及投资经营者的利益，政府在一些领域要实行建设经营特许权制度。
在上述思想的指导下，世界各国政府广泛运用了各种政府或社会特权，对城市基础设施建设经营进行多方面的控制。这种控制随着政府资金比例的减少，不但没有放松，反而变得越来越严格，越来越具体细致。
四、政府要成为城市基础设施建设经营的监控主体
城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论是由政府直接经营管理，还是由私人部门来投资经营都必须接受政府的监督和控制。对于前者，政府通过直接控制向企业的预算拨款数额、审批企业投资规模和项目、任免企业负责人、对企业的定价和盈利分配做出限制等方式来实施监督。对于私人部门投资经营的城市基础设施项目，政府监督控制的方式主要是与企业签订合同，规定双方的权利义务关系。把市场竞争机制引入城市基础设施投资运营，把部分城市基础设施私有化，不但不能减少政府的监管职能，反而对政府的监管提出了更高、更严格的要求。这是因为城市基础设施是城市生产和生活的基础，它是支撑城市健康运行的命脉，政府有责任对其投资运营进行严格监督和控制，以确保城市生产和生活的稳定。另一方面，大多数城市基础设施都有一消费者、生产商和政府协商确定，其中的协调、监督、指导、调节等工作需要由政府或相应的结构来承担。在政府直接投资经营的情况下，政府的监控当然不是大问题，但是市场化以后，城市基础设施的经营功能和监管功能相分离，政府监控问题就突出地表现出来了。分析英国城市基础设施私有化过程，我们突出地体会到了这一点，英国供水和污水处理是其中极好的一个实例。英国到1989年对英格兰和威尔士的所有供水和污水处理机构都实施了私有化，但为了加强监控，英国除了设有中央级的环境、交通及地区事务部外，还成立了三家独立的监管机构。这三家机构包括环保局、水务办公室、饮用水稽查处，其中仅环保局就雇用约一万名工作人员，可见对监管的重视了。例如，英国准予英国航空当局私有化的立法中有控制航空附加费的规定，以防止具有垄断能力的机场，如伦敦机场，将停机费提高到一般市场的水平。法规规定每年每架飞机运营的航空附加收益为（RPI—X），RPI是消费者物价指数，即要求平均单机航空附加费的增加幅度要低于通货膨胀率，而X的值由立法机关每5年设立一次。这样，实际情况是，随着通货膨胀的变动，伦敦机场的航空附加费一直稳定的降低。
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