美国境外入境检查模式初探
武陈昊，王 强，王 琛，黄菁华
(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)
摘 要： 随着中国与周边国家的商贸往来更加频繁，出入境人员数量持续增长，如何通过简化通关手续、创新查验模式等方法在确保国家安全的前提下为广大出入境旅客提供更加便捷高效的通关服务显得迫切而重要。美国海关和边境保护局凭借先进技术手段和设备应用，通过国际双边合作在境外进行入境检查，将反恐战线前移到了他国领土。同时，境外入境检查使旅客出发登机前即一次性办理好入境美国的手续，缩短了等待时间。境外入境检查的理念与方式对中国边检与海关工作的开展具有很好的借鉴意义。
关键词： 美国；入境检查；国家安全；技术应用
2019年4月26日，习近平出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲时指出：共建“一带一路”倡议，目的是聚焦互联互通，深化务实合作，携手应对人类面临的各种风险挑战，实现互利共赢、共同发展[1]。随着“一带一路”倡议的逐步深化，中国与周边国家的商贸往来更加频繁，出入境人员和交通运输工具的数量必将持续增长。由于复杂的历史和现实原因，“一带一路”沿线的某些国家和地区恐怖主义活动频繁、恐怖主义袭击事件多发[2]。在这种情况下，如何通过创新查验模式等方法在确保国家安全的前提下为广大出入境旅客提供更加便捷高效的通关服务显得迫切而重要。
一、美国境外入境检查概述
(一)含义
美国境外入境检查(United States Preclearance)，是指由美国派出检查官在境外对旅客及其行李在登机前进行移民、海关与农业检查，以提前确定是否被允许入境美国的一种检查模式。入境检查的内容包括移民、海关与农业检查[3]。在被准许入境美国之前，每位乘客及其行李均要接受美国海关和边境保护局官员与农业专家进行的移民、海关与农业检查。在登上直飞美国的航班之前，境外入境检查的检查程序是在外国领土上进行的。进行境外入境检查的官员行使与美国国内入境口岸官员相同的批准或拒绝入境美国的权力，因此乘客及其行李在抵达美国后，无需再接受此项检查或安全审核便可直接入境。
(二)检查程序
旅客及其随身携带、托运的行李，必须经过航空安全检查后方可进入境外入境检查区域。航空安全检查是境外入境检查程序的一部分，确保了飞往美国航班的安全。每位乘客需要30秒至120秒的时间进行初次检查，包括识别个人信息，收集生物特征信息、照片、指纹等。此外，旅客还应接受海关和边境保护局官员的面谈，以核实其身份并确定其入境资格。最后，海关和边境保护局官员决定是否允许旅客进入美国，或者要求其接受第二次检查。被选中进行第二次检查的乘客必须接受更详细的面谈或调查，包括进一步检查他们的随身行李和托运行李。
在2015财政年度，在通过境外入境检查地点寻求进入美国的大约1 600万名航空旅客中，有10 648名是不被允许入境的。除了要求所有旅客接受一次初级检查外，这些地点的海关和边境保护局官员还要求近29万人接受了第二次检查。这包括更仔细地检查旅行证件和财产，由海关和边境保护局官员进行额外的询问，并通过多个执法数据库交叉引用，以核实旅行者的身份、背景、入境目的和其他适当的信息。
与风力发电、潮汐能发电等方式相比，火力发电过程伴随有更加复杂的能量转化，使得能源利用率低且污染严重.在这样的背景下，教师就可以提出这样一个问题：怎样才能简化能量转化环节，将化学能直接转化成为电能呢？结合之前的学习内容可以知道，通过氧化还原反应过程，化学能可以直接转化成为电能，这样的只是引入方式能让学生产生更多的思考与共鸣，对知识的理解也更加深刻.
(三)发展现状
对于预先申报并通过审查的旅客与货物、低风险旅客，主要通过可信赖旅客计划提供快捷通关便利。美国的可信赖旅客计划有4个子系统：“全球通关”(Global Entry)系统，“尼克萨斯”(NEXUS)系统，“旅客快速通关安全电子网络”(SENTRI)系统，“旅客快速通关安全电子网络”(SENTRI)系统[4]。旅客加入此计划需预先向美国海关与边境保护局提交申请，美国海关与边境保卫局对申请人进行严格的审查，通过面谈、背景审查等方式，向被认定为没有安全风险的旅客颁发受信任旅客资格。这些旅客在接受美国境外入境检查时，可根据自己申请的不同项目，通过专门的通关通道以减少等待时间。
1999年6月17日加拿大通过了《境外入境检查法案》，授权美国以海关、移民、公共卫生、食品检查和动植物健康为目的对从加拿大入境的旅客和货物进行预先检查。《境外入境检查法案》的主要内容有：目的，执行原则，区域界定与管制，官员权力，对旅客及其物品检查，过境检查旅客资料传送使用范围，违反有关规定的惩罚，实施的相关规章，定期回顾的执行与运作及条例生效日等。
二、美国境外入境检查模式的技术应用
美国境外入境检查是海关和边境保护局航班起飞前项目(Air Predeparture Programs Interdict High-Risk Travelers)的重要组成部分，检查时有义务发现且有权力禁止高风险旅客登上前往美国的航班。美国境外入境检查技术手段与配套措施主要包括乘客姓名记录系统(Passenger Name Record，简称PNR)、预报旅客信息系统(Advance Passenger Information System，简称APIS)、国家目标定位中心(National Targeting Center，简称NTC)与可信赖旅客计划。
NTC是海关和边境保护局外勤行动办公室的一个全天候运作实体，负责所有海关和边境保护局离境前的识别和审查工作，以识别和禁止海外的高风险个人前往美国。同时，负责促进执法部门和情报机构之间的协调，以支持海关和边境保护局的反恐任务和阻止高风险旅客登机。NTC将旅行者数据进行分析，通过自动定位系统(Automated Targeting System)将旅行者的信息与美国政府的各个数据库名单进行匹配，从而评估旅行者是否具有高风险。基于规则的目标匹配使海关和边境保护局能够识别未知的高风险个人。NTC会检查旅客风险名单的准确性，还会删除任何自动生成的、确定为非潜在高风险个体的匹配项。在此审查之后，NTC将区分做出禁止登机或者进行二次检查的建议，并将旅行者关注名单发送到每个执行入境检查任务的官员。
航空乘客在购买机票时，航空公司就被要求通过PNR将数据在起飞前72小时提供给海关边境保护局。当其办理国际航班登机手续时，机场值机人员要通过APIS提交旅客的生物信息(护照证件和旅行行程信息)。上述数据都会汇总到海关和边境保护局的NTC。
1952年，美国在加拿大马尔顿机场(现多伦多皮尔逊国际机场)开展的境外入境检查开始试运行。之后，美国通过与其他国家签订双边协议的方式增设境外入境检查点。自境外入境检查开始至今，从境外入境检查机场入境美国的人数不断增加。如今，海关和边境保护局在6个国家有600多名执法人员和农业专家。设有检查点的是：爱尔兰的都柏林和香农，阿鲁巴的奥兰杰斯塔德，巴哈马的自由港和拿骚，百慕大的金德利场，阿拉伯联合酋长国的阿布扎比，加拿大的卡尔加里、多伦多、埃德蒙顿、哈利法克斯、蒙特利尔、渥太华、温哥华、温尼伯和马尼托巴。2016年11月4日，瑞典和美国签署了一项协议，使瑞典成为继爱尔兰之后的第二个提供预许可的欧洲国家。当天，美国国土安全部宣布在可能开展这项计划的机场名单中又增加了9个国家的11个机场。
三、美国境外入境检查模式的法律依据
本土安全是美国国家安全的最优先目标，境外入境检查是反恐战线前移的有效手段。在“9·11”事件前，反恐并不是美国国家安全的首要任务，反恐与预警工作分散在中央情报局、联邦调查局等部门中。“9·11”事件击碎了美国传统安全观念，本土安全也成为美国国家安全的最优先目标。2001年《四年防务评估报告》指出，美国在地缘上的优势己不复存在，不对称攻击将对美国本土和海外基地构成重大威胁，本土防卫是美国国防部最优先的目标，美国社会长期秉持的安全观念必须“有所改变”[5]。2002年11月25日，时任美国总统的小布什在白宫签署《国土安全法》，宣布成立国土安全部。航班起飞前项目是国土安全部阻止高风险旅客登机的主要策略，而境外入境检查这一行动有效实现了将反恐战线前移到他国领土，确保了美国的本土安全。2009年12月25日，从阿姆斯特丹飞往底特律的西北航空公司253航班发生了恐怖袭击未遂事件，再次印证了恐怖分子试图逃避美国的筛查在进入美国前对直飞美国航空器实施袭击。由于恐怖威胁一直存在，要保持积极地应对国际安全威胁的态势，境外入境检查十分重要。境外入境检查还包括防疫与农业检查项目，可以使美国公众健康与农业安全免于威胁。
2001年1月18日美国、加拿大于多伦多签订的《美国加拿大政府空中运输境外入境检查协定》(2003年5月2日生效)，其性质是国际协定，是美国在加拿大进行入境检查的法律依据，赋予了美国官员在加拿大机场的检查区内遵照美国法律，包括美国边检和海关法律，执行对入境旅客及其物品的有关海关、出入境、公众健康、食品、动植物健康等检查。在巴哈马、爱尔兰、阿鲁巴等国家设立入境检查点的过程中，美国主要通过签订双边协议的方式解决管辖问题。
在我国古代，虽然“物”与“流”两个字都各自有解而且常用、多用，“水”与“流”两个字也基本如此，是经常用的字语，但是古代传今的文献之中却没有构筑成“物流”、“水流”这两个明确、清晰的词汇。然而在古代现实生活中，“水流”所产生的动力那是常常被人们利用的一种资源，用以传递、输送实物，在古代社会上与生活中依靠“水流”的承载能力和动力来完成舟船的“物流”已经是一种常态，“水流”那是物流动力的一种重要来源。
我国工程造价咨询企业走上企业化、市场化的发展道路时间不长，管理水平和管理模式都比较落后，在组织设计、战略管理、知识管理、业务组织与流程、市场营销等适应市场方面的经营机制没有完全建立起来，更缺乏有针对性的系统管理理论研究和指导，制约了企业的发展和市场竞争力的提升。在所有的造价咨询公司中，60%以上的机构没有自己独立的网站；30%以上的机构连公司简介都没有；30%的机构没有业务发展计划；超过55%的机构没有人员培训计划等。
四、美国境外入境检查模式的优势分析
(一)反恐战线前移，确保本土安全
1952年，美国、加拿大签署《特殊协议》，加拿大允许美国派驻边检和海关人员在加拿大机场为加拿大前往美国的旅客预先办理美国入境及海关手续，目的是便利美国和加拿大之间的贸易和旅行。1974年，美国、加拿大正式签订《机场检查协议》。1995年，为提升和改善境外入境检查服务，美国、加拿大签订了《开放航空协议》，美国海关和边境保护局人员可分别在加拿大境内7个机场为旅客做入境检查。
(二)便利旅客出行，促进商贸往来
境外入境检查除了确保国土安全，另一个主要目的是提供便利。美国是航空大国，每天都有从世界各地飞往美国的航班。根据美国海关和边境保护局公布的数据统计分析，美国大型国际机场的非美国公民的入境检查平均等待时间都在25分钟以上，最长等待时间超过3个小时。对于转机的旅客来说，转机等待时间过长容易导致他们赶不上下一班飞机。境外入境检查的优势是乘客不需要在他们到达美国机场后再通过移民和海关检查，转机的旅客可以快速登上下一个航班，不用办理冗长的检查手续而造成时间浪费。以阿联酋阿布扎比国际机场为例，此机场既是国际航空枢纽，也是外国赴美航班的重要过境点。2012年，有20余万名旅客乘飞机从阿布扎比国际机场飞往美国。从阿布扎比飞往美国机场的航班每天有3班，这些航班在高峰时段到达约翰肯尼迪国际机场、芝加哥奥黑尔国际机场和杜勒斯国际机场拥挤的航站楼。阿布扎比的客流造成了很长的等待时间，给所有国际旅客带来不便，包括那些从其他国家地区经阿布扎比转机飞往美国的旅客。如果能在阿布扎比完成这些流程，就可以减轻美国海关和边境保护局检查官员的负担。例如，Etihad 151航班，机型为波音777，平均每天约有380名乘客，抵达芝加哥奥黑尔机场的时间是1
35，正好在此机场的高峰期间。通过在阿布扎比提前检查使旅客分流，奥黑尔机场旅客高峰期的排队等待时间大大减少。
培养独立思考能力要发挥学生的主体作用，要面向全体学生，培养全体学生的独立思考能力要因材施教。教师在授课的过程中就要设置好不能层次的问题，或是开在展教学活动过程中，先让成绩好的学生回答难题，再让成绩较差的学生重复一遍，只要他们回答的基本正确，就要加以肯定和鼓励。即使回答不正确，我们也要肯定他们独立思考的好行为，保护他们的自尊心和积极性，从而激励他们坚持努力，逐步提高思维能力，养成独立思考的习惯。
科学处理危机善后，合理引导网络舆情是减小旅游危机事件负面影响的重要措施。以开放、包容和坦诚的态度应对危机，主动融入舆论场，积极纠正错误、修复形象，有助于建立合理的舆情疏导机制。旅游危机事件的网络舆情传播给旅游目的地带来的影响深远，短时间内难以消除，因而旅游危机事件的善后处理应注重对网络舆情的长期正面引导。
(三)强化数据分析，积极应对风险
美国境外入境检查依赖于对旅客信息的全面及时收集，对这些数据的准确比对分析并及时发现风险。在数据收集方面，美国主要通过立法的方式对航空公司提前报送的旅客信息作出规定。2001年11月19日，美国的《航空和运输安全法案》中正式赋予了API系统应用的法律强制性。2002年6月，美国政府依据《航空和运输安全法案》要求航空公司让美国海关和边境保护局直接进入他们的电脑系统。NTC每天汇集大量的数据与情报资料，利用执法过程中产生的机密或开源的信息，通过先进的数据分析工具与专业的知识，在旅客抵达美国之前尽可能早地识别高风险对象。信息技术的应用加强了美国海关和边境保护局的业务能力，提高了他们侦查和识别涉恐人员的水平。
五、结语
美国境外入境检查始于美国、加拿大之间的边境协议，如今在全球6个国家设有检查点。它确实是一种既便利了旅客出行，又确保了国家安全的有效举措。出入境管理的传统作法是在旅客到达境内口岸后对其进行入境检查，发现旅客存在不准入境情形后再对其进行遣返处理。境外入境检查的创新性在于实现了检查前置，将不准入境人员尤其是其中的涉恐分子排除到远离本土的地方，实现了“御敌于外”。在我国推行此项措施，必将面临着法律管辖、技术应用等方面的困难，如何创新管理与合作模式，积极应对并解决这些困难，值得我们进一步研究。
参考文献：
[1] 习近平.齐心开创共建“一带一路”美好未来[N].人民日报(海外版)，2019-04-27(3).
[2] 宫玉涛.“一带一路”沿线的恐怖主义活动新态势解析[J].党政研究，2016(2)：18-26.
[3] 齐桂红.美国境外入境预检[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014.
[4] 谢烁金.美国智慧边境建设及对我国的启示[J].中国公共安全，2018(11)：5-9.
[5] 瞿少华.“9·11”后美国安全观的调整及其对国际关系的影响[D].武汉：华中师范大学，2003.
A Brief Analysis of U .S .Preclearance
WU Chenhao, WANG Qiang, WANG Chen, HUANG Jinghua
(China People ’s Police University ,Langfang ,Hebei Province 065000,China )
Abstract : With the increasingly frequent trade exchanges between China and neighboring countries, the number of inbound and outbound passengers continues to increase. It is urgent and important to provide more convenient and efficient clearance services for the majority of inbound and outbound passengers on the premise of ensuring national security by simplifying clearance procedures, innovating inspection modes and other methods. The United States Customs and Border Protection (CBP), through the application of advanced technology and equipment, conducts immigration inspection abroad through international and bilateral cooperation, and effectively moves the anti-terrorism front to other countries’ territory. At the same time, The preclearance allows passengers to go through the formalities of entering the United States only once before boarding the plane, reducing the waiting time. The concept and practice of preclearance are useful for China’s border inspection and custom clearance.
Key words : America; entry inspection; national security; technology application
中图分类号： D631.46
文献标志码： A
文章编号： 1008-2077(2019)07-0011-04
收稿日期： 2019-05-07
作者简介： 武陈昊(1993— )，男，河南郑州人，在读硕士研究生，河南出入境边防检查总站郑州出入境边防检查站科员； 王强(1973— )，男，河北石家庄人，教授； 王琛(1992— )，男，河北唐山人，在读硕士研究生； 黄菁华(1992— )，男，广东阳江人，在读硕士研究生。
(责任编辑杜 彬 )
标签：美国论文; 入境检查论文; 国家安全论文; 技术应用论文; 中国人民警察大学论文;