乡村振兴背景下集体居住用地住宅开发探索与实践
——基于北流、泽州、长垣试点
林 超1，3 吕 萍2，3
(1．山西财经大学公共管理学院 太原 030006；2.中国人民大学公共管理学院 北京 100872；3.中国人民大学住房发展研究中心 北京 100872)
摘要： 探索集体居住用地住宅开发，建设和完善农村住房体系对实现乡村振兴战略具有重要意义。通过对广西北流、山西泽州和河南长垣集体居住用地住宅开发改革试点调研，发现3地试点存在以下共同特征：对“土地财政”的依赖度低，改革的外部环境好；受婚俗、求学因素影响，住房改善型需求旺盛；集体居住用地供给区位好，价格相对较低。与此同时，集体居住用地住宅开发存在政策不明朗、对农村住房保障形成冲击和增大开发企业资金风险的隐患。因此，应当允许有条件的地区开展集体居住用地住宅开发，灵活保障农村居民住房权益，加快相关配套政策出台，降低政策与金融风险。
关键词： 乡村振兴；多主体供地；集体居住用地；农村宅基地；农村住房
1 引言
2015年“三块地”改革试点以来，集体建设用地入市被允许用于工商、旅游、物流仓储等，基本实现了与国有建设用地“同地同权”，但对于是否可以用于商品房开发一直存在较大争议。国内部分学者认为，利用集体居住用地入市可以实现居住用地供地主体和渠道的多元化[1]，完善农村住房市场体系，提高农村居民住房保障水平[2]，是解决“小产权房”问题的制度基础[3]，可以缩小产权公共域，推动建设城乡统一建设用地市场[4]。另一部分学者则认为，偏向住宅需求的集体建设用地供地会挤占农业发展用地空间[5]，会对地方政府“土地财政”造成较大冲击，阻碍集体建设用地潜力释放[6]。在实践中，地方政府对于集体居住用地开发商品房更是慎之又慎。33个试点地中仅有广西北流、山西泽州和河南长垣3地大胆进行了集体居住用地开发探索，积累了一些宝贵的经验，但同时也暴露出一些潜在的隐患和风险。因此，对于这3个地方试点宝贵经验的总结和分析就显得尤为必要，能为实施乡村振兴战略以及构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举”城乡住房市场体系提供参考和借鉴。
2 集体居住用地住宅开发试点的经验
北流、泽州、长垣3地集体居住用地开发的做法各有不同，本文主要从试点的外部环境、集体住宅市场需求和集体居住用地供给3个方面进行对比与总结。
“宝剑锋从磨砺出”。面对纷繁复杂的食品安全形势和变化多端的违法犯罪行为，哈斯巴彦尔不顾个人安危，勇挑重担，身先士卒，在全区各地，留下了拼搏的身影和跋涉的足迹。2014年以来，他克服执法人员少、队伍新、任务重等困难，带领同志们主动出击，查办多起在全区有影响的食品类大案要案，涉案货值金额2亿多元。执法过程中，他多次受到威胁，但从未退缩。
中老年人的身体骨骼已经相对成熟，肌肉灵活度和柔韧性较差，因而肌肉拉伤、关节受伤等现象时常发生。这就要求中老年舞蹈培训与辅导的过程中，舞蹈动作难度要适宜，动作幅度和强度不能太大，否则只会加剧中老年人的身体负担。舞蹈动作难度过大，一方面会诱使不安全因素的发生，增加舞蹈的危险系数；另一方面，会增加舞蹈的难度，不利于舞蹈动作的完成，弱化舞蹈的连贯性和整体性美感。而且，开展舞蹈培训与辅导活动之前，中老年人必须进行基本的准备工作，唤醒身体机能，提高身体的灵活性和敏感度，降低意外情况的发生概率。
3.霉菌鉴定。培养2～3 d后，在培养基上长出绒毛状、棉絮状、黄色或黄绿色菌落。镜下观察，霉菌丝分隔，分生孢子梗顶端膨大形成顶囊，顶囊似烧瓶状或近球形，顶囊周围生着1～2排辐射状排列的小梗，小梗顶端着生成串分生孢子，分生孢子为球形或近球形。
2. 1外部环境：对“土地财政”的依赖度低，改革的外部环境好
改革开放以来，农村居民的居住条件和居住需求发生了巨大改变。农村居民对住房不再满足于农村宅基地所能提供的“居有其所”，而是更关心住房所能享受到的教育、医疗等公共服务和良好的人居环境。因此，要正视农村居民对住房的改善型需求。而这一需求的实现，既不能只依靠农村居民自身资金积累，也不能只依靠诸如“美丽乡村”和“农房改造”等政府型工程来实现，而是需要放开集体居住用地入市，引入社会资本，进行产业化开发，从而实现对农村居民人居环境的改善。但对于集体居住用地入市，要有条件地进行放开。首先，优先在人地矛盾紧张的县城、镇区范围全面放开，特别是在新型城镇化布局中的中小城镇发展节点。因为这里既有一定的人口聚集，可以发挥城市公共服务设施的规模化效应，又离原有农村不远，可以维持农村居民与乡村之间的社会感情联系，方便农村居民就地城镇化。其次，应当在具有工业产业支撑的县区优先放开。工业企业可以提供更多的非农就业岗位，提高农村居民收入，吸引人口向城区、园区集中，对改善住房需求具有一定的经济基础。第三，在实现国有与集体建设用地“同权同价”的前提下，应当将公共服务设施与集体居住用地捆绑入市，提高集体居住用地住宅小区的公共服务水平和社会公共责任。
2. 2市场需求：受婚俗、求学等因素影响，住房改善型需求旺盛
对于集体居住用地开发住宅，除了原土地使用权人的安置房之外，多数购买者或潜在购房需求者多为周边农村、山区、乡镇的农村居民。集体产权住房市场需求旺盛，主要原因在于：其一，受传统婚嫁习俗影响，男女青年结婚，男方需要在县城购置房产，特别是在男女人口比例严重失衡的广大农村地区，男方父母在县城或镇区购置商品房的需求更甚。而由于国有商品房的价格高，因此在集体建设用地上开发的住宅因价格优势成为许多农村居民的首选。其二，农村青年人口外出打工，视野开阔，希望下一代子女接受较好的教育，但由于农村人口流失和“空心化”，许多乡镇不能提供基本教育服务，优质教育资源集中在县城，而接受县城教育直接与房屋产权挂钩，只有在县城拥有住房者才能申请入学。同时，许多农村子女上学需要家里长辈陪读，也产生了在县城购置房产的需求。可见，在乡镇、县城的集体建设用地开发住宅具有巨大的吸引力，能方便购房者接受城市教育。其三，农村居民的改善型需求比较旺盛，许多乡镇边缘、城乡接合部的城中村和旧村居住环境较差，村内房屋年久失修或基础设施供给不足，农户希望能够改善自己的居住环境，提高住房品质。因此，在乡镇购置拥有电梯小区商品房的需求较大。
2. 3试点供给：土地供给区位好、存量潜力大、成交价格低
在集体居住用地住宅开发的过程中，会打通农村宅基地和集体经营性建设用地局限，打破农村宅基地居住保障的封闭循环，对农村居民住房保障产生冲击。首先，集体居住用地入市的高收益将直接增加村集体组织竞相争夺居住用地入市的动机，导致对农村宅基地大拆大建和指标交易。从调研区域情况可知，集体居住用地入市对区域经济社会发展、产业结构和收入水平有一定的要求，而对许多农村贫困地区和偏远山区的农户来说，原有的农村宅基地仍要发挥重要的居住保障功能[10]。因此，不分条件地大面积推行集体居住用地入市会损害部分农民群众的居住保障权益，剥夺其宅基地的居住保障功能。其次，农村宅基地是农村居民的一项非营利性福利，其审批分配具有无偿性，将其转化为经营性集体建设用地，用于商品房开发并向外出售获利，实际上是用福利财产去获得经营性收益，有悖于农村土地制度的公平性，且阻碍了农村宅基地有偿退出工作的推进，增加了“一户多宅”和“超占多占”农村居民的套利动机。第三，要警惕大面积的集体居住用地入市为城中村、小产权房等违法住宅的合法化提供政策投机空间，特别是对于大城市及其周边的农村，借用旧村改造名义将违法住宅合法化，造成新的违法用地和社会不公。
3集体居住用地住宅开发可能存在的隐患与风险
3. 1集体居住用地入市政策不明朗，增加城镇居民“下乡置业”的动力
3地集体居住用地住宅开发企业多是中小开发商，没有知名大型开发商参与。这些开发企业普遍看中的是集体居住用地入市价格低、手续简单和开发门槛相对较低的优势，因而尝试从事商品房开发。泽州、长垣居住用地入市地块较少，北流入市地块较多，其中除了传统开发商以外，还有许多本地乡贤回乡进行开发。调研发现，一方面这些开发商普遍反映企业的资金压力大。因为集体居住用地住宅开发不能够办理抵押，无法申请银行贷款，开发基本上依靠企业的自有资金，所以开发企业迫切需要回笼资金。同时，由于集体居住用地住宅无法办理预售证，购房者无法办理按揭贷款，只能分批全额缴纳房款。这对于农村居民消费者构成了资金压力，影响了其购房意愿，从而进一步加大了开发企业的回款压力。另一方面，中小企业由于自有资金有限，为了满足对原农村居民的拆迁安置补偿，加快工程进度，往往会寻找民间借贷和短期高利贷资金来周转。这种非正规渠道资金增加了中小企业的资金风险，如果出现资金链断裂，势必造成农村集体住宅烂尾，而原拆迁农户会陷入既无安置费又无安置房的境地，不利于社会稳定。
3. 2集体居住用地大面积入市对农村住房保障产生冲击
从3地集体居住用地入市试点情况来看，入市地块多位于县城周边、镇区或城乡接合部；入市数量泽州和长垣较少，北流的入市规模较大，达到3 900余亩(1亩=1/15hm 2)；入市方式多为调整入市、整治入市；入市价格多数低于周边国有建设用地价格；出让方式多为协议、挂牌出让[注] 资料来源：中国人民大学公共管理学院长垣县“三块地”试点调研报告、北流市“三块地”试点调研报告和泽州县“三块地”试点调研报告。 。从上述入市情况可以看出：其一，集体居住用地供给多选择在区位相对较好的地方，其离城镇核心区有一定距离，在城镇医疗和教育公共资源的辐射范围内，具有一定的市场开发潜力。但与此同时，这些地块与购房者原属村庄在同一个县区或乡镇，离购房者的村庄距离不太远，方便其回村、回乡，与旧的村庄存在着一定的空间和社会联系，方便其参加村庄的社会活动，保证了其“离土不离乡”的感情需要。其二，入市地块基本上打通了农村宅基地与集体经营性建设用地的界限，更大的规模来自农村宅基地整理。现实中，居住用地就地入市的地块几乎没有，都是旧村整治或农村宅基地复垦指标异地调整入市。事实上，这两种类型土地都属于集体建设用地，无形中实现了农村宅基地的退出。农村集体经济组织保有对整个居住用地的所有权和使用权，原宅基地使用权人通过住房安置实现了居住保障。其三，集体居住用地住宅开发能够吸引广大农村居民购买的最主要原因在于其价格低于周边国有商品房。集体居住用地受现行部分法律政策不明朗和土地增值收益调节金分配等因素影响，其价格普遍低于同地段国有居住用地的出让价格。这种低价一方面是市场对于国有与集体两种产权地位持观望态度的反映，另一方面是集体建设用地没有承担公建配套成本所造成的。由此可见，北流将公建设施配套“打包”出让的做法较为公平，在市场价格上反映出与国有建设用地的基本“同价”[9]。
3. 3集体居住用地住宅开发的金融政策缺失，增大开发企业的资金风险与压力
由于房地产市场调控的敏感性和农村维稳压力的存在，政府对集体居住用地入市的政策一直不明晰，为地方试点留有一定的政策空间。但是，这种政策的不明朗削弱了国有建设用地与集体建设用地“同地同权同价”改革试点目标的落实，也会引发其他问题。其一，商务服务和居住是目前土地出让价格最高的用途，国有居住用地市场频频爆出“地王”就是土地资源市场化配置的集中体现，而对于集体居住用地入市的模糊表达，增加了市场观望情绪，企业、银行、金融机构等社会主体都对“同地同权同价”持保留意见，造成集体建设用地入市不能充分实现其市场价格。其二，居住用地不同于工业、仓储、旅游等用地，伴随着城镇化进程，其具有巨大的增值空间。然而，由于集体居住用地入市是绕过了商品房开发的一整套机制，仅以土地增值收益调节金形式进行调控必然造成同地段的集体居住用地以“低地价、低税费”享受城市公共资源。这必然会造成巨大的寻租空间，决策层所担心的城镇居民“下乡置业”必然会成为理性人的选择。因此，不应担心集体居住用地入市对国有居住用地市场的冲击，而应重点考虑集体居住用地“不平等”入市所带来的市场失衡。
4 推动集体居住用地住宅开发的政策建议
4. 1正视农村居民住房改善型需求，有条件地放开集体居住用地入市开发
北流、泽州、长垣3地政府进行集体居住用地入市探索是对“三块地”改革试点的大胆创新与尝试，其改革试点的外部环境存在以下特征。首先，3地政府的共同点是对“土地财政”的依赖度较低，北流、长垣在20%左右，泽州只有约10%。3地经济社会发展都不依靠农业，都有自己的特色支柱产业。泽州以煤炭资源开发和铸件制造为主业[7]，长垣的机械制造和卫生器材比较有名[8]，北流则主要生产出口陶瓷和建材。因此，当地农村居民非农收入相较周边县有一定的优势，具有一定的购买力。其次，3地试点力度不同，泽州、长垣与北流相比，试点力度较小，入市数量较少。这与3地的地理环境、农村宅基地审批以及建设用地指标紧缺程度有关。长垣、泽州所处地势相对平坦，人地矛盾较小，新增宅基地分配资源潜力较大，因此试点地块都位于县城周边或镇区，地块面积小。北流处于广西山区，平地较少，人地矛盾紧张，建设用地指标紧张，且从20世纪80年代农村土地承包改革起，就将所有土地“分地到户”，早已停止审批新宅基地，农村居民建房多建在自家承包的水田里，形成大量违法用地。因此，北流积极推行集体居住用地入市，入市规模大、范围广，可以有效缓解国有建设用地指标紧缺，改善农村人均居住环境，遏制农村建房违法用地蔓延。
4. 2灵活保障农村居民的住房权益，推动乡村振兴战略实施
推动乡村振兴战略实施，提供农户基本居住保障和改善农村人居环境是同等重要的目标，应当实施差异化措施，灵活保障农村居民的住房权益。其一，对于利用农村宅基地整治或指标的集体居住用地入市，只允许建设租赁住房。对原宅基地使用人按照原房屋建筑面积和人口，提供永久性租赁住房，集体经济组织根据自身经济实力，可以免收、少收或不收租金，以此实现农户居住的基本保障[11]。对于其他村集体成员，在退出原有宅基地的情况下，可以按照本村居民享受永久租赁住房，加快农村宅基地退出的“人地挂钩”。对于城镇人口，则按照公租房签订租赁合同，缴纳租金，促进租赁住房市场发展。其二，对于集体经营性建设用地入市的集体居住用地，可以建设完全产权商品房，享受国有居住用地同等权益，但需要严格按照国有商品房同等对待，颁发不动产证，缴纳相关税费，以满足农村居民改善型住房需求。其三，探索农村宅基地“三权分置”改革中对农村住房权益的保障。农户在农村宅基地上建设商品房以获取完全产权住房，意味着自动放弃农村宅基地居住保障资格，将宅基地使用权退回农村集体经济组织，一次性享受农村住房保障权益，不再享有农村宅基地任何权益，宅基地使用权退回农村集体经济组织，转为农村集体经营性建设用地。
4. 3加快集体居住用地住宅开发相关配套改革，降低政策和金融风险
集体居住用地开发商品住宅不仅涉及农村集体建设用地制度改革，还涉及住房、金融、财税和人口等多方面改革。只有这样，才能更好地推动集体居住用地住宅开发，降低开发过程中各种政策、金融和环境风险。其一，住房、城建部门应当给予农村集体居住用地住宅和国有商品房同等地位，正常办理住房预售的合法手续和规划许可，建立完善的集体住宅开发的配套政策和标准。对于旧村改造进行住宅开发的可以纳入城镇棚户区改造，享受同等政策权益。其二，银行、金融部门应当给予农村集体建设用地住宅开发金融支撑，减少开发企业的资金风险和压力。对于集体经营性建设用地建设商品房应当等同于国有商品房，按照市场评估价格给予抵押贷款资格。对于农村宅基地建设公租房，应当按照租赁住房建设，以租金收入为抵押进行金融扶持。其三，在财税方面，适时总结“三块地”改革经验，建立集体建设用地税收体系，调节集体居住用
老年性白内障为临床常见病、多发病，是重要的致盲原因，随着人口老龄化，其患病率也在逐年增加［12-13］。透明角膜切口超声乳化联合IOL植入术治疗老年性白内障的手术疗效确切［1,14］。近年来，白内障手术已由复明手术向屈光手术转变，手术方式也日趋精细、完善，对于角膜切口的研究也在不断深入。角膜是眼屈光间质的重要组成部分，屈光力43D，占全眼屈光力的2/3，相关研究已证明白内障手术切口的位置、大小对角膜的结构及屈光能力都有不同程度的影响［15-18］。通过本项研究，我们探究了CCI距离角膜缘的长度对角膜屈光状态及超声乳化术手术疗效的影响。
地住宅上市增值收益分配。对于集体建设用地建设公租房，在开发和经营环节实施与国有公租房同样税收政策。对于集体建设用地建设商品房，应当完全按照国有商品房对待，缴纳相关税费。特别是对于集体公租房转商品房的农户，应当按照市场评估房产价格补交差价和税费，减少农户“套利”的空间。
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DOI： 10.13856/j .cn 11-1097/s .2019.07.002
收稿日期： 2019-03-22。
基金项目： 研究阐述党的十九大精神国家基金专项课题“新时代我国城乡住房制度变革与创新”(18VSJ 097),农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题“推进农村宅基地制度改革研究”(201926)，国家自然科学基金项目“城镇化演进中的城乡住房融合研究：机理剖析、分析框架与现实路径”(71673285)，国家社会科学基金项目“农民阶层分化背景下宅基地流转与农民住房保障的互动机理及其政策协同研究”(17BSH 077)，山西省软科学研究课题“农村宅基地功能分化推动乡村振兴战略实施路径研究”(2018041004-4)，山西省高校哲学社会科学研究基金项目“城乡统一建设用地市场构建：理论、模式与路径研究”(2017250)，山西财经大学青年科研基金项目“新型城镇化背景下城乡统一建设用地市场构建：模式创新与路径设计研究”(QN -2017012)。
作者简介： 林超(1987—)，男，陕西宝鸡人，博士，讲师，研究方向：土地制度与政策，E -mail: andrewlc @sina .cn 。
通信作者： 吕萍(1962—)，女，内蒙古呼和浩特人，教授，博士生导师，研究方向：住房政策、土地经济与管理，E -mail: lvpingruc @126.com 。
(责任编辑 肖时花 殷 华)
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