试论解决当前我国农业问题的最佳政策选择，本文主要内容关键词为：试论论文,我国农业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 在今后相当长历史时期内政府无力大幅度增加对农业的投入，要解决我国的农业问题，惟有突破现行农村土地承包制的局限，通过大幅度延长土地承包期来稳定人心，才能最大限度地调动农民生产积极性。此外，政府还要积极帮助农民组建自己的利益保护组织，以便从制度上保证所有重视、保护、支持农业的政策措施能够落到实处。
关键词 土地承包制 农业 农民组织 投入 政府
对于目前我国面临的农业农村农民等诸多问题，笔者赞成这样的观点，即我们依靠自己的力量是完全能够解决的，如果我们在下世纪初没有解决这些问题，或者解决得不好，那纯粹是由于体制上的弊病造成的。所幸的是对于这些问题，目前大家基本已经达成共识，那就是必须立即大量增加对农业的投入，切实加强农业的基础地位。问题是谁来当此重任，人们首先想到的自然就是国家。
一、我国农业的欠帐太多，短时间内国家根本无力大幅度增加对农业的投资
以国家财政支出的农业基本建设投资占国家全部基本建设投资总额的比重为例，按当年价格计算，从我国第一个五年计划开始执行到1980年第五个五年计划结束的28年间，这一比重平均为10.63%，而从1981年到1993年这13年间，这一比重平均为3.62%，上述全部41年间平均为5.46%。1994年全国农业基本建设投资只占财政基本建设总支出的1.7%，创下了历史最低记录。因此，不要说马上恢复到“六五”前10.63%的平均水平不现实，就是从1995年起，将这一比重提高到3.62%的水平，都意味着财政将多支出2%即大约100亿元以上，如欲恢复至1981年6.6%的水平，则要多支出5%即大约250亿元，而1995年国家预算内对农业的拨款只不过才增加了14亿元。可见目前国家财政要想再多拿出一两百亿资金用于发展农业确实有些捉襟见肘。在十一届三中全会以前的几十年里，由于政府需要农业为国家工业化提供原始积累等历史的原因，我们对农业就有欠帐，在过去的十几年里这些旧帐非但没有得到弥补，反而由于一直靠吃老本以及工农业比例关系严重失调而增加了新的拖欠，而且越欠越多。多年欠的投资不会一下子就增加上去。况且，我国目前的宏观经济环境较之十多年前并不宽松，城市改革正处在攻坚阶段，许多经营不善的企业面临破产倒闭以及关停并转，大批失业职工需要妥善安置，再加上目前我国的贫富差距已较之从前大大扩大，困难职工总数以及相对贫困程度都有所增加。因此，各级地方财政在今后相当长的历史时期内都没有能力大幅度增加对农业的投资，国家财政对农业投资的增加额相对于过去的欠帐实在是杯水车薪，而且有些必不可少的基础设施的大量投放往往不能在当年甚至在今后相当长时间内见效，例如对农业基础科学研究的投入。所以，目前单靠国家是不能马上解决问题的。
二、增加农业投入的关键在于进一步充分调动广大农民的生产积极性
笔者认为，在目前对农业的诸多投资主体中，潜力最大、最现实而且最关键的还是要进一步充分调动广大农民增加投入的生产积极性。这就要求我们进一步树立只有而且必须紧紧地依靠我们的农民，通过大幅度提高农产品的单位面积产量来解决我国农业问题的指导思想。因为在目前特定条件下，仅靠一般性的号召甚至强令性规定农民必须多种什么作物是起不了多大作用的，而且还会干涉甚至侵犯农民的生产经营自主权。要想提高单产，就必须增加单位面积上的投入。那么农民自己有没有能力增加投入呢？实事求是地说，应该是有。因为农民每年用于家庭经营和购置生产性固定资产的投资都在一千亿元以上，大体相当于当年财政支农资金的十多倍。另外，我国每年还有数千亿元的农村储蓄存款余额。但农民究竟愿不愿意自我增加对农业的投入呢？这要作进一步分析。如果投入增加了，产量上去了，农民的收入相应增加，他们当然会愿意。然而农产品卖难打白条子等教训实在太深刻了，令他们在增加农业投入的问题上心存悸怕。因为历史的经验告诉他们，农业丰产他们本身并不一定就能丰（增加）收（收入），甚至往往是减收。
近两年我国吸引的外商投资在国际上名列前茅，1993和1994年分别达到260和340多亿美元，然而以当年我国的农业人口平均，相当人民币不过每人170元和340元左右。而在1993年我国农民人均用于家庭经营和购置生产性固定资产的开支就达370元之多。假如农民人均用于农业生产的投资增减10%，就意味着全国有三四百亿元的资金流入或流出农业，这就已足够国家承受的了，更何况实际中的变化幅度要远比10%大得多。所以目前在我国，尽管每个农业人口对土地的投入还不多，然而考虑到我国庞大的农业人口数，则农民的贡献和地位是不言而喻的。换句话说，由于政策原因导致的农民对土地投入的增加或减少，至少在今后相当长的历史时期内是我国农业成败的决定性因素。
由此可见，当前的首要问题是要尽快建立一种能够保障农民增产增收的机制，以使农民节衣缩食挤出的用于增加农业投入的资金能够得到应有的回报，只有这样，农业才能扩大再生产，而整个国民经济才有可能获得长期稳定协调的发展，这才是全社会的根本利益所在。
三、突破农村现行土地承包制的某些局限是政府取信于民的最佳选择
综上所述，在当前形势下，政府制定政策时的最佳选择首先是稳定人心取信于民。怎样才能做好这一条？笔者以为，仅仅靠把从前的土地承包期由十五年延长为三十年是远远不够的，由于这一切都早已在农民的预料或期望之中，所以由此所能调动的农民增加投入的积极性将是十分有限的，不足以迅速有效解决我们当前所面临的巨大困难。农业作为重要而又薄弱的产业，应该给予更大的优惠政策！外商来华投资还能享有五十到七十年土地使用权不变的优惠政策，而对农民只是通过政策规定或提倡的方式将土地承包期延长为三十年。这能算是重视农业吗？
事实上，如果我们能够对农民宣布实行五十年七十年甚至九十年一百年农用土地使用权不变，并在相关政策如继承、有偿转让等方面作出更加明确规定的优惠政策，那么即使国家目前无力拿出大量资金支持农业，农民自己也将千方百计增加对农业的投入并极力克服对土地的短期行为。
所以，目前急需做的且能立竿见影的办法就是先通过法律程序，以国家法律（宪法和农业法等配套体系）的形式，宣布农民对农用土地的承包期一百年不变，这可以看作是邓小平同志坚持改革开放一百年不动摇的建设有中国特色社会主义理论在农业领域的具体应用和体现。这样做是绝对必要的。这不仅在理论上能充分调动农民对土地增加投入的积极性，而且在实践上也初步被证明是可行的。例如，目前许多地方实行的向社会公开拍卖宜农荒山荒滩，使用权五十到七十年不变并允许继承和有偿转让的做法，不仅吸引了农民而且也吸引了外商和城镇居民对农业的投资开发，有关事例已经常见诸报端。另一方面，以前规定的十五年不变政策，在执行中已经发生了相当大的变化。例如，目前各地普遍存在着的“两田制”，即除保证人均一定数量的基本口粮田外，其余大部分土地都作为机动地承包，看似合理，实际已是变相改变了所谓“十五年不变”的政策。更重要的是从实质上说，这种办法只是由于能比较容易地解决农民的提留摊派等社会负担问题才被广泛采用，由于它不是通过自愿的方式实现的，其作用十分有限。我们不可能把全部土地都交给极少数种田能手，那么由于少数人积极带来的增产增收又怎能弥补因大多数人消极怠工而造成的减产损失呢？况且对大多数农民国家又不能马上安排他们全部农转非，让他们都进城务工经商，而且在今后相当长的历史时期内也都办不到。再从另一个角度上看，它实际上扮演了一个帮助变相增加农民负担的不光彩角色，是农民负担虽严加控制而在实际中却有增无减的重要原因。同时它还清清楚楚地告诉农民，“党”的政策的灵活性和可变性，致使政策的威力，政府的权威大打折扣。由此不难看出，实行这种办法实在是得不偿失，弊大于利，因而应立即停止。
四、尽快建立农民自己的利益保护组织是使过去错误不再重演的根本保障
只有制度上的保证才是比较稳妥可靠的。然而，目前我国政府行为缺乏甚至根本没有任何制度上的制约机制，这种失衡的危害在于不能对大的利益关系及时进行微调，只是到了严重扭曲时才不得不用行政的手段做突然的大的改变，而这引起的社会震荡和所付出的代价实在太大，得不偿失。仅以粮价为例，如果几年前不是人为把粮食收购价格压得太低，也就不至于去年的一下子把粮价提高那么多（国家对几种主要粮食的综合提价幅度为30%左右，但被市场放大为50%左右）。这样做的副作用起码是明显地助长了形形色色的利益主体的投机行为，每当这时不仅国家的经营主渠道发挥不了应有的作用，而且各级地方政府的行为也会有某些不合理的成分。例如，1993年曾把中央的那部分600多亿斤储备粮拨给了地方，后来有些省财力紧张竟然把它卖掉了；有些地方粮食部门收粮食时，先请政府协助，然后就用卖粮的盈利给县里领导买汽车发奖金；许多地方经营种子的单位收种子（主要是杂交作物的种子）时，也请政府和有关部门协助，然后也是给当地有关主管部门捐资盖楼房，给领导买汽车，给一般职工搞福利。如此种种，不一而足，不过万变不离其宗，无非一种是少给农民（比应得的），一种是多向农民要（比应付的）罢了。农民反映最强烈的一是农产品的地区封锁问题，一是农业生产资料的经营主渠道问题。以粮食为例，粮多时销区不愿按原计划调进，产区政府又无力或不愿出台保护价，结果因粮价大跌，农民要吃亏；反之，粮食少时产区又不愿按计划调出，为防销区前来抬价抢购，就用行政手段封锁本地市场，让自己的粮食部门搞垄断性压价收购，结果农民还是吃亏。如此怎能不严重挫伤广大农民群众的生产积极性？而这样长期下去就必然会导致农业生产萎缩，工农业发展比例关系的严重失调，最后就只好是工业项目的上马下马、停建缓建，由此也不知浪费了多少国家财产，显然，城镇居民也都为此付出了代价。所以说，尽快建立一种利益制衡的约束机制，防患于未然，这对全社会都有利。政府代表人民利益，应该体现在它是全社会的利益调节者，其本身不应代表任何利益集团。只有这样，政府才能发挥它应有的作用。所谓“公生威”，正是这个道理。现在我们不能不承认，各级政府都缺乏应有的权威，中央有令不行，有禁不止，这是中央政府在地方政府面前缺乏权威；地方政府的号召老百姓不听，这是地方政府在老百姓面前缺乏权威。如果任其发展下去，岂不是国将不国。总之，在市场经济体制下，政府的行为须超脱一些才是。
同时，为切实保护农民利益，应尽快通过立法方式允许农民成立自己的利益保护组织，如同工人需要工会组织一样，实践证明农民也需要农会（姑且设此代称）。因此，作为我国社会主义民主和法制建设的一项极其重要的内容就是要从速建立农民自己的利益保护组织，以改变目前政府和社会上各种不同利益集团功能作用不分的状况，使政府在重大战略问题上真正能够充分听取各方面的不同意见，为彻底改变多年来一直存在着的顽症，即重视农业的口号越喊越响，轻视农业的行为愈演愈烈的现象提供根本保障，从而使政府决策更加科学准确。也只有这样才能进一步提高政府的权威，才符合全体人民的长远的和根本的利益。
建立农民自己的利益保护组织必须注意克服简单化和形式主义。事实上，由于历史的原因和文化水平的局限，仅仅靠选出几个农民代表进入各级人大并不能从根本上解决这一问题。身为农民的代表不一定就能充分反映农民的利益和呼声，同样，能够充分为农民利益说话的人，本身并不一定就是农民，也不应该做这样的要求。
收稿日期：1995.5.2