城市基层民主制度的演进：从广度到深度，本文主要内容关键词为：广度论文,基层论文,深度论文,民主制度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市社区自治——城市基层民主的实验场
城市社区居民自治就是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。其有存在的必然性。
城市基层直接民主的一种形式。与我国的人民代表大会制度相比，城市社区居民自治是一种居民直接参与管理自己事务的自治性民主。中国30多年改革开放的进程，从政治意义上可以说是从国家与社会的高度一体化到组建分化的过程，这一过程主体就是政府向社会放权。其中，政府对公民的管理逐渐放松，公民自由活动的空间空前地增大，而党和国家将部分权力返回社会后，仍需对社会和个人进行有效管理以维持社会秩序。作为社会主义社会民主在基层的实现方式——城市社区居民自治。这一政治制度不仅是社会主义民主本质的要求，是社会基层群众自我管理自己事务的要求，而且还是党和国家维持社会稳定和实行有序管理社会的手段。因此，社区民主自治体现的是政府主导型的自治。中华人民共和国宪法第110条规定“社区自治是城市社区成员依照法律，对本社区事务进行自我管理的制度。它是经济体制改革和城市社区建设中城市基层管理体制的创新，也是我国城市居民直接参与基层事务管理，依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式”。
近年来社区建设的实践，是“对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区”[1]，2000年11月《中央办公厅和国务院办公厅关于转发〈关于民政部在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》在居委会地域重新划分的基础上，自治的主要组织形式也由“居民委员会”改为“社区居民委员会”。这样，“社区”由原来社会学的一个概念引申为民主自治体和特定地域的概念。社区民主是侧重于民主的实现及其途径，是社区自治的重要内容、是城市民主制度的重要组成部分、是基层民主制度改革的实验场。
二、直接选举：城市基层自治的推进
民主与选举相联，这是古今中外各种民主理论的一致结论。按辞源学的解释，选举就是“择善者而举之”。在现代政治学看来，选举作为一种公共行为，“是一种具有公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过程。”[1]民主的实质是人民当家作主，即管理国家和社会事务的权力归属于全体人民。但权力属于人民并不意味着人民中的每一分子都直接行使权力，而是由能够代表人民意志、而人民又能用权力将其罢免的“人”来执掌与行使。这种寄存过程就是选举。亨廷顿认为“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来选择领导人。”[2]因此，选举是民主的基础，是民主最基本和重要的实现形式，[3]是民主的直接体现，是“加强基层民主建设的一个十分有效的切入点。”
直接选举是相对于间接选举而言的。在城市社区是指选民直接投票产生社区组织的组成人员；间接选举则是由选民选出代表，再由代表进行投票选举。我国选举法规定，各级人大代表的选举，采用直接选举和间接选举并用的原则，只在不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表由选民直接投票选举，采用直接选举的方式。社区居民委员会是城市基层群众自治组织，其基本特点就是基层性、群众性、自治性。社区居民委员会所处理的事务涉及社区居民生活的切身利益，因而对社区居民委员会成员由选民直接投票选举产生，是社区居民充分行使自己的民主权利，真正实行社区居民自治的保证。
在社区居民自治活动中，选举涉及所有的社区自治组织。社区居民代表会议代表成员、社区协商议事会成员、社区居民委员会成员以及社区居民小组长、业主委员会都必须经过选举而产生，其中最重要的是对社区居委会成员和业主委员会的选举。这是人民当家作主的社会主义民主原则在社区基层的具体体现。因此，从国家层面的立法，到地方各级主体的法规，再到党的政策文件都从不同的角度对选举这一原则作出了明确规定，即社区居民委员会成员的任免，应该而且必须由社区居民说了算，而不能由政府部门随意指定、委派或撤换。不仅如此，从《城市居民委员会组织法》到各省市自治区关于《实施（城市居民委员会组织法）办法》、中办23号文件以及各城市关于社区选举的具体办法对选举规定的具体内容来看，不仅坚持了选举的原则，而且充分体现了选举的民主性。而且根据法律和各地实施办法的规定，不只是社区居民委员会主任到副主任或委员、而是所有的职位都实行差额选举。如广州市番禺区洛城社区居委会每三年进行一次换届选举，目前已进行了两届，选举前半个月内，广泛向社区居民发出通知，反复动员居民参与选举，运用社区网站和论坛（辖区内有3个小区办了自己的网站，每个小区都有社区论坛—专栏），介绍社区居民委员会人员的构成情况和每个人的履历，并在各小区张榜公布。选举时除大会选举外，还在每个社区门口设投票点，方便社区居民投票。由于工作到家，居民参选率达到80％以上，居民对洛城社区居委会赞成度高。
业主委员会的选举在社区居委会的指导下进行，选出的业主委员会，对全体业主负责任，工作积极肯干，受到业主支持和肯定。但也有不负责任的业主委员会，使小区居民对其不满，如番禺第二届广粤小区业主委员会（现已分出洛城社区），由于社区规划问题和建设局沟通不好，业主委员会内部意见也不一致，对业主意见置若罔闻，因此，有20％业主发起签名运动，否定了原业主委员会，重新选出了新的业主委员会。
三、民主决策与民主管理——城市基层民主制度的实践
1.民主决策
决策就是做出决定。社区居民自治中的民主决策，就是社区自治组织的行为主体，就关于社区中居民利益的问题，按照民主程序的规划和多数人的意见做出决定。
从目前各地社区居民自治实践发展来看，社区居民民主决策有三个组织发挥着越来越大的作用。一是社区居民代表大会，很多地方又称为社区成员代表大会。随着社区建设的推进，各城市普遍突破了《城市居民委员会组织法》的规定，将居委会调整合并，使社区规模扩大，人口增多。在此背景下的社区居民代表会议相对于全体居民参加的居民大会而言规模小、议事决策便捷高效，因此被经常采用。二是社区协商议事会已逐步由最初的协商、共建组织转变为社区居民会议的常设机构行使重要的决策权力。当然，这两个组织特别是社区协商议事会的决策权限不能等于社区居民全体大会的决策权限。对于换届选举和涉及全体居民切身利益的重大议事决策，必须由全体居民会议通过为主，以体现更直接、更广泛的民主与民意。三是社区居民委员会。在议行分设的体制下，社区居民委员会仍然是社区决策的重要主体之一。因为社区存在着大量的日常事务，以及协助政府的职责，而对于这些事情，不可能事事、时时请社区居民会议或社区议事协商委员会决策、拍板，这就要求作为社区居民自治组织体系工作机构的社区居民委员会来直接处理、决策。对于民主选举出来的社区居民委员会来说，其决策实质体现的是一种社区居民对决策的间接参与，问题在于社区居民委员会必须改变原来的围着上级政府的命令转、对于社区事务只是由少数居委会干部特别是主任等个别关键人物来拍板决策的现象，为此必须明确规范社区居民决策的内容、规则和程序。
社区民主决策的内容，《城市居民委员会组织法》第十条规定：涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。共同性的内容主要有如下几项：（1）社区整体规划改造方案；（2）社区公益事业发展规划；（3）社区财务与社区建设公益管理；（4）社区资金筹集方案与费用摊派。此外，各地的社区居民自治章程一般还对涉及社区内的公共利益的事项如社区服务、社区保障、社区文化教育、社区环境卫生和社区治安等社区建设的内容，如何发挥社区居民会议的参与决策作用作了规定。
作为对社区基层事务的决策，在明确决策的主要内容后，就需要一套规范化、有序化的民主决策的方式。在社区内如何实现就大家关心的事项进行民主决策，广东各地创造出了许多好的经验与方式，主要有：
（1）直接召开居民会议。一般由于社区居民委员会在会上介绍方案后，经过讨论，举手表决。
（2）居民公决。民主决策并不是所有事项都要求召开居民会议。事实上召开居民会议特别是全体居民大会，在场、地、人、财、物等方面都是非常困难的一件事情。因此，实践中有的社区实行了一事一决的居民公决方式，从而很好地解决了这一难题。沈阳市、武汉市和柳州市的一些社区，都实践过利用全民公决的方式来解决社区内部公共问题或开展公益事业建设。
（3）公示制度与旁听制度。通过一定的程序把一些容易决策议事的事项授权给居民代表会议、社区协商议事委员会进行决策，这是社区民主决策的重要方式。这种方式从性质上来说，还带有一定的“代议性”，那么如何扩大其代表面？在这方面，北京市东城区东直门街道胡家园社区居委会社区代表会议的公示制度和旁听制度提供了有价值的经验。具体的做法是，在社区代表会议召开前三天，将会议召开时间、地点、内容等在公示栏公布，并在会上设立居民旁听席，并允许旁听的居民发表意见。社区代表会议所形成的决议，必须在会议结束3天内向居民公布，接受群众监督。
（4）科学的决策程序。决策是一个科学化的系统过程。民主的决策不仅要明确决策的主体（由谁决策）、决策的内容（决策什么）、决策的方式（如何决策），还必须科学规范各种决策主体的决策程序。中国向来具有重效果而轻程序的习惯，实际上往往是不严格按照程序办事，其结果是违规决策，进而导致错误决策。因此，建立一套规则化、程序化的社区民主决策制度，是实践中的又一重要难题。从民主科学决策的一般程序来说，决策的程序主要包括议题的提出程序、讨论程序、表决程序、执行程序等。问题是制定的程序既要具体清晰，便于操作，但又不能过份繁琐。在这方面，广东省很多社区在建立决策的制度化、程序化方面作出过重要的探索。
2.民主管理
在城市推进社区居民自治，不仅是社区民主发展的进程，同时也是城市社区协调统一的结果，就是让社区居民在广泛参与的基础上，对社区事务实行民主管理。
社区民主管理的主要内容实质是社区民主自治的权限。从总体上说包括两个方面，一是社区内部公共社会事务；二是政府委托社区协管事务。社区内部公共事务管理包括社区服务、社区治安、社区环境、社区教育、社区卫生、社区文化，以及社区财务、财产的管理等社区自治内容。其关键就是在社区居民共同参与的基础上建章立制，以制管理。归纳社区内部建的“章”立的“制”，可以分为三个层次：一是社区居民自治章程；二是社规民约；三是社区具体事务管理规则。三个层次的“章”、“制”，从不同层次规范着社区事务的管理，构成社区民主管理的标志。这些“章”、“制”包括三个方面的内容：一是对社区居民自治的主体的规定，这里既包括社区居民自治的组织，又包括社区自治的居民、社区单位。重点规定了社区居民会议（或社区成员会议）的组成、职权及会议制度，规定了社区居民委员会的产生、职责、工作制度及下设机构，规定了社区居民的权利与义务，以及社区居委会成员的行为规范。二是社区财务管理、社区保障、社区卫生环境、社区文化教育等社区管理的细则。三是社会秩序，重点是社区治安、民风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等方面的内容。相对社规民约和各个单项制度规定来说，社区居民自治章程内容最全面，形式最规范，权威性最高，实际成为社区公共事务管理的总章程，有人甚至称之为“社区宪法”。
相对于社区居民自治章程来说，社规民约出现比较早，最初一般的提法为居民公约。《城市居民委员会组织法》对居民公约还专门有一条加以规定。社规民约规定的是社区居民共同商议制定并需全体社区居民自觉遵守的行为规范。如：（1）社会治安。严禁偷盗，严禁在社区内打架斗殴、寻衅闹事；遵守社区院门出入管理制度等。（2）社区环境卫生。提倡居民要积极开展爱国卫生运动，建立公共卫生责任区制度；严禁在社区墙上乱涂乱写、张贴广告；严禁随地吐痰，严禁在门前、阳台堆放杂物，严禁乱丢垃圾等。（3）邻里关系。规定邻里之间要搞好团结，提倡邻里之间互相帮助、助人为乐，提倡邻里之间互相尊重，互敬互让等。（4）婚姻家庭。要做到男女平等、晚婚晚育、赡养父母、抚育子女等。从这些规定可以看出，社规民约不如社区自治章程那样严肃、正规，一般都是明确“几要”、“几不要”，相对来说比较简单明了。这些特点决定了社规民约的权威性也不能与社区自治章程相提并论，但其作用也是很明显的。
社区具体事务管理规则，就是社区对社区治安、社区服务、社区环境、社区卫生等各种具体社区公共事务管理的规定，如社区财产、财务管理使用制度；社区建设公益金管理使用制度；社务公开制度等。另外还包括社区居民委员会日常管理制度，如社区居民委员会成员岗位责任制，社区工作者行为规范；社区居民委员会公章管理使用制度；社区固定关系、社区各类人群、各种组织基础档案管理制度；社区居民委员会工作例会制度；社区居民委员会工作情况通报制度；居民委员会承诺制度等等。社区“建章立制、以制管理”的管理方式体现了社区居民自治的本质，体现了管理的“民主性”、“法制性”。因为社区“章”与“制”都体现了如下几个根本原则：
（1）制定的群众性。无论社区居民自治章程，还是居民公约，都必须依靠群众，发动群众，广泛征求群众意见，经过群众充分讨论，最后由群众表决通过，是一个充分反映了民意的过程。
（2）内容的权威性。社区居民自治章程和社规民约是以国家的有关现行法律、法规及党的方针政策为依据而制定的，是有关法律、法规及党的方针政策的规定原则在社区中的具体化、条文化。
（3）执行上的约束性。社区内各项管理制度，虽然不能像法律那样靠国家强制力来维持，但也不像道德规范那样，仅靠社会舆论和个人内心信念的力量来维持，它所具有的约束力，建立在全体社区居民的共同遵守和群众自治组织的监督执行相结合的基点上。并且这种约束具有“互约性”的特征，无论其在单位“官”有多大，社会地位有多高，财产有多少，在社区都要遵守社规民约。
因为有了这些“章”、“制”和“社规民约”，广东省很多大城市和中小社区居民自治各项活动开展得既有声有色又和谐有序。例如，广州市天河区中海康城花园小区社区居委会组织的康城联谊会；有康之旅、交大校友会、华南理工校友会。还成立了多个以旅游为桥梁的联谊团体，近三年来通过网络已组织了10多次大大小小的旅游活动。分别是：帽峰山单车行、韶关踏春、菩萨圣诞西樵山、平海湾夏令营、秋游上甘棠阳朔、金源山庄休闲周日、石门赏枫自驾游、狗年春节清新温泉、深呼吸——阳朔山水田园风光、夕阳红老人阳朔行、露营海龟湾和西藏行等等，社区环境和文化氛围令居民赞叹，生活质量不断提高。
四、民主监督——城市基层民主自治的保证
监督与民主，不仅互为前提，而且互为实现方式。监督的过程就是民主的实现过程；而民主的过程，一定包含着监督。正因为如此，人们往往从监督的广度和深度来判定民主发展的水平和程度。
在城市社区居民自治实践中，存在着两种类型的监督，一是社区内居民对社区居民委员会的工作、社区居民委员会干部的行为及社区内公共事务进行检查和督促；二是社区居民以社区自治为中介对政府的监督。两种形式特别是第二种类型是城市社区居民自治实践的一项伟大创造，意义极其深远。
社区民主监督的主体是社区居民群众。社区居民都有直接行使民主监督的权利，以及社区居民通过一定的代表组织，如社区居民代表会议、社区协商议事会来进行间接的民主监督。
社区民主监督的对象，是社区居民委员会组织及其成员。社区民主监督的内容是社区居民委员会的工作、社区内的重大事务以及社区居民委员会成员的行为。社区民主监督的目的是要促进社区居委会及其成员在社区事务管理中富有成效。由此可以看出，民主监督实质是社区居民自治权的重要体现。
社区民主监督的实现，还必须依赖于一定的形式，各地在开展民主监督的过程中创造出了许多行之有效的方法和形式。其中比较典型的有以下两种：
1.居务公开
居务公开，有的地方又称为社务公开，即社区居民普遍关心和涉及社区居民利益的事项要向社区公开。只有通过居务公开，使社区群众了解和知晓居务，民主监督才有可能。因此《城市居民委员会组织法》以及各地的法规及文件都对居务公开有所规定，不少社区都制定了居务公开制度。居务公开的内容主要涉及的是群众普遍关心的热点与难点、疑点问题。如社区居民会议或社区居民代表会议讨论决定的事项及实施情况；计划生育政策的落实；救济救灾款、物的发放；卫生保洁、治安联防、社区卫生医疗等收支情况；社区财务收支情况；社区居民委员会成员的补贴情况等等。
居务公开的程序一般有四个步骤：（1）项目的准备。（2）履行一定的审核手续。必须由居民代表大会和公开监督小组审定。规定必须经社区协商议事委员会认可，方可公开。（3）公开的时间。不少社区事务公开每半年一次；财务公开每季度一次；临时性或重大事项，做到随时公开。一般来说，相对地规范公开时间既便于督促检查，有利于干部养成经常受群众监督的习惯，又有利于群众主动参与监督。（4）居务公开信息反馈与工作改进。各社区要设立监督和公开联系电话，街道成立的社务公开指导小组也要设立监督员和公开联系电话，以有利于社区居民反馈意见。对于这些意见，社区居民委员会要认真讨论并以一定的方式做出答复，提出改进工作意见。
居务公开的形式。居务公开的形式有很多种，目前运用比较多的有：（1）固定的公开栏。社区公开栏一般都设立在社区交通要道路口或其他公共场所。（2）召集会议。会议可以根据居务公开的内容选择不同的形式，如一些涉及社区重大问题的事务要召开社区居民代表大会等等。（3）设立监督小组。如成立“居务监督小组”和“民主理财小组”，对居民工作和各种经费的使用情况进行监管。发送“入户通知单”或“明白卡”。（4）利用现代科学技术。如社区有线广播、有线电视以及因特网公开。这在一些智能化小区已经实现。
2.民主评议
如果说居务公开主要针对的是社区公共事务的管理问题，那么，民主评议主要针对的则是从事社区日常工作的社区居委会及其成员。根据各地的规定，社区民主评议一般都通过社区居民代表会议、社区协商议事会评议社区居民委员会及其成员的工作和行为，督促其改进工作。
民主评议的内容与程序。民主评议的内容主要包括两个方面，一是社区居民对居民委员会工作的评议；二是针对社区居民委员会成员的评议。从程序上说，一般为社区居委会主任向大会报告工作；再由各社区居民委员会成员分别向大会报告各自分管的工作；社区居民代表大会代表审议社区委员会及其成员的工作报告。在这一环节代表可以提出问题，最后投票。社区民主评议是对社区居民委员会及其成员工作和行为直接监督最有力度的方式。在纠正社区居民委员会工作偏差、规范其运作、增加社区居民的参与意识以及在评议过程中社区居民的自我教育等方面已发挥着重要作用。但从制度建设上来看，社区民主评议仅仅是一个开端，还有待于在实践中不断健全和完善。
五、社区民主与人民代表大会制度
社区居民自治实践的一项重大创造就是把社区内的监督扩展到社区外，进行了社区民主评议政府的“民评官”及社区民主自治体制向人大制度延伸。
1.社区评议政府：“民评官”
社区居民自治通过社区内的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运作及其成效，直接启示着决策者把这种机制应用到作为为社会提供公共服务产品的政府及其工作运行上。为此，各地在推行社区自治的实践中，创造了一系列的发挥社区基层群众对政府决策、管理等方面监督的方式与机制。即“民评官”，整个评议组织工作由社区建设指导委员会负责，具体程序借鉴民主选举的办法，先由各部门负责人向评议主体发表述职报告，汇报本部门开展政府职能转变以来面向社区搞好服务的情况。各与会代表在认真听取述职报告的基础上，采取无记名的方式独立写票、投票。设“满意”、“基本满意”和“不满意”三个等次供选择。各部门根据项目的测评得分，查找差距，确定整改方案和措施。一些区委区政府也将测评结果作为对各部门的评先、考核和奖惩的重要依据。“民评官”机制推进了政府职能和作风的转变，是一种社区民主监督机制的外扩。但从实质上来看，“民评官”活动蕴含着一个更新、更深层的意义。广州市番禺区洛城社区居委会认真听取以及汇总居民对社区的意见和建议。在2008年，为迎接国家卫生城市开展“三创”活动，业委会成了中坚力量，积极入户宣传，认真向居民征求意见，当居民投诉洛溪新城的彩虹市场长期存在脏、乱、差现象，业主委员会汇总意见向居委会反映，洛城居委会在充分调研的基础上，积极联络各职能部门，研究和制定治理方案，并和业主委员会一齐督察整治工作，使彩虹市场发生了翻天覆地的变化，广大居民不仅对彩虹市场的满意度提高，而且对居委会和业主委员会的信赖度也极大地提高。业主委员会在选聘物业管理公司中也发挥很大作用。房地产开发商建成楼盘，业主入户后，在社区委员会的指导下，业主委员会代表业主，选聘物业管理公司，并和其签订合同。在合同生效期间，若物业管理公司服务不到位或未能严格履行合同，居民满意度低，业主委员会将代表业主与物业管理公司协调并提出改进建议，对方若不能接受意见或改进，没有达到一定的预期效果，业主委员会有权代表业主解聘物业公司，重新聘请新的物业管理公司。在洛城社区广粤业主委员会就发生过业主委员会解聘物业公司的情况。他们还代表业主维权。近年，广州市地铁二号线将通过洛城社区，牵扯到313户的住房受规划的影响，业委会曾多次集合业主开会协商，做宣传和思想工作，要求业主配合市政发展规划，并逐户听取意见，积极与市地铁建筑公司协商，最大限度维护业主的利益，并与市地铁建筑公司草拟了补偿合同。目前，除了部分业主外出没能参加投票表决外，有212户参加会议，有181户赞同，31户反对，根据《业主委员会条例》有业主委员会参加主持，过半数业主同意，业主委员会就可代表业主行使权力。业主委员会代表洛城社区313户业主同广州地铁公司签署了相关规划补偿合同，对31户反对的业主（这31户业主的住宅楼是地铁二号线必经之路，牵扯五栋楼房要锯桩，31户业主担心锯桩会严重影响楼房的质量），业主委员会在居委会的积极支持下，多次与地铁公司协商，地铁公司承诺，对要锯桩的楼房，用高科技建筑技术拖住原桩后再进行补桩，补桩后通过权威部门的质检再锯桩，补桩完工后再进行质检，并出示每栋楼标准的质量检验书，若发生相关房屋质量问题全部由地铁公司承担。经过社区居委会和业主委员会认真细致的工作，一方面保证了市政规划的实施，满足了广东经济发展和人民生活水平的提高，另一方面也确保了住宅业主的切身利益，这正是社会和谐的基础。
社区民主自治体制向人民代表大会制度延伸。党和政府之所以在社区建设中推进社区居民自治，说到底就是为了在社区自治的发展过程中激活群众的参政意识和民主意识，从而使社区居民的积极性、主导性和创造性得到充分的发挥。当居民的民主意识和参政意识提高后，必然会对政府的一些政策和具体做法产生不同的观点，这就需要能够有一个比较好的渠道使老百姓的意见能得到充分的表达。作为最基层的社区居民用一种什么样的方式反映他们的意见呢？除前文所分析的“社区评议政府之外，实践中还创造出了可操作性的办法，这就是运用人民代表大会制度，让人民代表来反映老百姓的意见，以达到改变政府政策、监督政府，从而改变社区状况的目的。其代表性的做法有两种：一是人大代表联系社区（选民），人大代表要与社区（选区）挂钩。每个社区至少有1名代表进行挂钩。每个代表都要明确自己的联系社区、联系方式。主要包括代表接待日、代表信箱、代表联系卡、代表与选民（居民）座谈会以及代表向选区选民报告工作等方式。每年人大代表深入社区不少于4次，每年的12月是代表联系选民活动月，其间市、区人大代表必须深入到固定联系的社区、选区，走访选民征求意见。按照现行体制，市辖区人大是人大组织在城市中的基层单位。社区协助人大代表开展工作。社区居民委员会应为人大代表在社区开展工作创造条件，如帮助人大代表介绍社情民意，负责为人大代表召集、协调、组织召开社区成员代表大会等工作。
2.建立“社区人民联络员制度”
不少城区的有关部门制订了《关于聘请社区人民联络员办法》和《区人大常委会关于聘请社区人民联络员办法的实施细则）》。《办法》和《细则》两个文件对社区人民联络员制度及其运作作了比较详细的规定。人民联络员的产生方式。《办法》规定，每个社区产生1名人民联络员，产生方式由社区居民选举或社区协商议事会推荐，报请区人大常委会批准，由区人大常委会颁发聘任证书。赋予人民联络员一定的权利与义务，《办法》规定，社区人民联络员具有对区政府机关、法院、检察院、街道办事处的监督权；对上述部门的建议和询问权；列席区人大会议的列席权。同时还规定各部门对社区人民联络员所提出的意见和建议必须认真研究解决，所有的询问都必须认真予以答复。从这些权利可以看出，与正式人大代表相比，社区人民联络员除不具备选举权与被选举权外，基本具备了人民代表的所有权力。因此，有人又称社区人民联络员为“准人大代表”。
3.实现区、市、省三级人大联动
所谓三级人大联动即把社区对接人大制度延伸到市人大代表、省人大代表，要求本区选举产生的市人大代表也要和区人大代表一起返回社区，和区人大代表同样联系社区居民的活动，并建立市人大代表与区人大代表组的固定联系制度。在实践中，这一制度又发展到了省一级。不同层次人民代表大会联动制度有利于许多城市居民“民生”问题的解决。
人大代表联系社区选民制度与社区人民联络员制度的实践效果是明显的。从直接的效果来看，社区对接人大制度为社区居民反映社区民意畅通了新的渠道，解决了社区居民许多实质性的难点问题；同时这一制度也为社区监督政府（从区政府到市政府）以及法院、检察院的工作提供了新的方式。从深层次的影响来看，社区对接人大制度不仅分别推动了社区基层民主和人大制度的发展，而且最根本的价值在于将社区内部的民主发展与人民代表大会制度进行了直接的联系，找到了国家民主与社会基层民主的结合点及其互动方式。如此，社区基层民主与国家民主之间的互动才会走向制度化，更具稳定性。
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