构建国家应急审计组织的设想，本文主要内容关键词为：组织论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家应急审计组织的设立原则
应急审计组织是为实现应急审计目标而设立的正式群体。组织从诞生开始，就是为实现特定目标服务的，组织只是一种达到特定目标的手段。因而，我们认为应急审计组织的审计目标是：监督应急保障资金的管理和使用，为加强应急保障资金的控制、提高应急保障资金的使用效率和效果提供有效服务。
（一）资源整合
公共突发事件的发生往往会涉及到很多不同的利益主体，同时在公共突发事件的应对过程中，也需要多方力量的积极投入和有效配合。如汶川大地震中的资金和物质投入，有政府财政支出的，有民间组织筹集的，有军队投入的，还有外国政府和国际组织捐赠的。与审计管辖权相适应，应急审计组织应包括国家审计、社会审计、军队审计等。因而，应急审计组织的设立要充分利用现有审计资源，并对国家审计、社会审计和军队审计等各种资源进行整合。按照科学合理的设计，对现有审计资源配置组合以及对潜在资源的充分挖掘和提升，提升应急审计的工作效率，最大限度地满足应急审计的需要。
（二）平战结合
由于应急审计目标和平时审计目标有一定的差异，所以适应平时审计任务的审计组织无法满足应急审计的要求。因此，需要重新构建应急审计组织，而应急审计组织又必须与平时审计组织保持良好的衔接，以减少相应的成本。应急审计组织在突发公共事件没有发生时，处于平时运行状态，其常设机构处理一些基本的管理任务和对应急管理组织的常规审计任务。一旦发生突发公共事件，应急审计组织就应根据突发公共事件的规模和程度，迅速扩张，将部分平时审计组织快速转换为应急审计组织。因此，应急审计组织的设计要扩大常规和应急审计组织的通用部分，建立常规组织与应急组织的相互转换机制，当突发公共事件发生后，能快速无障碍地实现平时审计组织向应急审计组织的转换。
（三）精简高效
突发公共事件具有突发性，事先不可能经过长期的策划和周密的准备。与此相适应，应急保障和应急救援要求在极短暂的时间内完成准备工作。有的甚至形成边行动、边准备、边保障的特殊情形。而且在突发公共事件中，经费、物资、装备的消耗速度极快。在这种情况下，要求审计组织能够在极短的时间内作出快速反应。如果审计组织过于庞大，则无法达到灵活性和快速反应的要求。因此，应急审计组织的设立要满足精简高效的要求。在环节和层次的设置上，既不能设置过多的环节和层次，以免因为机构重叠造成手续繁杂影响应急审计效率，又不能缺失应有的环节和层次，影响应急审计功能。应急审计组织的触角要能够直接延伸至应急保障行动的现场。应急保障走到哪里，应急审计就要跟到哪里。
（四）适应国情
应急管理体系和应急审计体系是构成我国应急体系的两个重要组成部分。应急审计活动是围绕着应急管理活动而展开的，因此，应急审计组织的设立必须与我国现有的应急管理体系相适应；目前，我国的应急管理体系是以“一案三制”为核心构建的，其中“一案”即应急预案体系，“三制”指管理体制、运行机制、法制。鉴于我国政府所承担的责任及其拥有的权力，政府在整个应急管理体系中处于核心地位，发挥不可替代的作用。在应急审计组织中，也应强调国家审计机关的主体地位和核心作用，建立统一指挥、分级管理的应急审计组织体系。另外，我国应急管理机制的研究与建设起步较晚，还在不断的发展和完善，因而，应急审计组织的设立还应具有前瞻性，保留一定的组织发展空间。
二、国家应急审计组织框架设计
罗伯特·希斯(2001)在《危机管理》中强调做好两个组织的建立工作。一是常设的临时性组织，做好危机的日常预防和计划管理工作。二是建立危机情境下的应急性组织。在危机爆发时，做好危机的应急和应对工作。审计组织的设计也是如此，一是要建立常设机构，二是要建立应急性机构。应急审计组织设计如图所示：
（一）常设机构
虽然目前我国还没有独立常设的应急管理协调中心，但在一些政府职能部门已经建立了一些常设的应急管理组织。一些学者也建议要将应急管理纳入政府的常态管理中来，逐步完善应急管理的常设组织。与应急管理机制相适应，应急审计组织也要设立常设机构，负责常态下对应急管理活动的审计和一些计划、协调工作。常设的应急审计组织包括中央常设机构和地方常设机构两个层次。中央常设机构可以设在国家审计署，地方常设机构设在审计厅（局）。
中央常设机构的任务主要有：1.对全国性应急管理组织的内部控制和管理水平进行审计。2.对全国性应急管理组织的机构运行资金和应急准备资金进行审计。3.对全国性应急管理组织的应急准备物质进行审计。4.对全国性应急管理组织制定的应急管理预案进行审计。5.对全国性应急管理组织应对危机的能力进行评估。6.制定全国范围内的应急审计预案。7.指导和管理地方常设机构的工作。8.对恢复重建期的重大经济活动进行审计。9.进行定期应急审计演练，以增强应急反应能力和应急审计组织成员间的协调程度。10.建立国际沟通与协作机制，以加强全球应急审计的信息共享，与其他国家的应急审计组织就一些重要问题进行合作研究。
地方常设机构的任务主要有：1.对地方应急管理组织的内部控制和管理水平进行审计。2.对地方应急管理组织的机构运行资金和应急准备资金进行审计。3.对地方应急管理组织的应急准备物质进行审计。4.对地方应急管理组织制定的应急管理预案进行审计。5.对地方应急管理组织应对危机的能力进行评估。6.制定区域内的应急审计预案。7.进行定期应急审计演练。8.在恢复重建期对区域内的恢复重建项目进行审计。
（二）应急性机构
在公共突发事件爆发时，应急审计的常设机构要迅速转为应急性机构.对突发事件的应急处理中所发生的经济活动进行审计。当应急管理中的经济活动规模庞大，业务责任，时限要求严格，仅由常设机构转换的应急性机构无法满足应急审计的要求时，还需要充实部分常规审计机构到应急审计组织中。应急性机构包括中枢决策机构和神经网络执行机构。
1.中枢决策机构
中枢决策机构在应急性机构中居于核心地位。当公共突发事件发生时，最先做出反应的就是中枢决策机构。应急审计的中枢决策机构在最短的时间内做出反应，对神经网络执行机构发出正确指令。一旦应急保障和应急救援活动开始.应急能够迅速跟进。要到达这样的要求，必须赋予中枢决策机构足够的权力，使其能有效动员、指挥、协调、调度各种审计资源。
应急审计的中枢决策机构的层级要根据应急保障的活动范围来设定。若应急保障活动在全国范围展开.则设立全国性的应急审计的中枢决策机构。如汶川地震抗震救灾的保障活动就是举全国之力来实施救助和支援灾区重建，对抗震救灾资金物资的审计就由国家审计署负责指挥。相应的，若应急保障活动在区域范围内展开，则设立区域性的应急审计中枢决策机构。
应急审计的中枢决策机构的主要职责有：1.启动应急审计预案，宣布进入应急审计程序。2.确定应急审计的指导思想和原则。3.制定全国应急审计计划，确定应急审计重点、部署应急审计任务。4.指导下级应急审计执行机构的成立，并对下级应急保障审计机构的工作进行指导、监督和管理。5.负责协调国家、军队和社会等各方审计力量。6.对应急审计的相关信息进行处理，并定期向政府最高决策层汇报。7.定期向公众发布应急审计结果。
2.神经网络执行机构
应急审计的神经网络执行机构是进行应急审计活动的主要力量，它的构成同样是根据应急保障资金、物资、装备的来源和使用范围确定。国家审计机构是神经网络执行机构的重要组成部分，如果应急保障涉及军队或社会资源的投入和使用，应急保障审计执行机构还包括军队审计部门和会计师事务所。无论涉及何种审计主体，应急保障审计执行机构统一由中枢决策机构指挥、指导和监督。当应急保障活动规模大、数量多时，神经网络执行机构机构数量众多，不可能在公共突发事件发生后临时成立。它应该根据就近原则，由应急保障区域内的平常审计机构转换而成。
神经网络执行机构的主要职责有：1.根据中枢决策机构的部署制定应急保障审计计划。2.对本执行机构管辖范围内的应急保障经费、物资、装备实施审计，并对违法违纪问题进行处理处罚。3.将应急审计中的重要信息反馈给中枢决策机构，以便中枢决策机构作出正确的决策。4.及时将审计结果汇报给中枢决策机构。
三、国家应急审计组织的协调机制
由于应急保障的经费、物资、装备的来源渠道多，根据审计管辖权，神经网络执行机构的主体呈现多样化的特征。特别是在大规模的应急活动中，国家审计、军队审计、社会审计甚至国外的审计力量都可能执行应急审计任务。这些审计力量自成体系，审计权限和审计责任各有差异，因而，建立必要的协调机制，将这些审计力量组织起来，统一指挥，根据审计任务合理分配审计资源，使得各种审计力量能够各司其责、协调运转，显得尤为重要。
1.指挥与控制机制
指挥与控制机制是一种垂直性的组织间协调。通过对上级组织与下级组织的权力和责任的划分，建立持续的职权线和清晰的指挥链，明确上级组织对下级组织的指挥和控制关系。在常设机构中，地方常设机构从属于中央常设机构；在应急性组织中，神经网络执行机构从属于中枢决策机构。赋予各级应急审计组织明确的职责和权限，能够保证上级应急审计组织对下级应急审计组织的指令畅通，使下级应急审计组织，特别是在一线执行应急审计任务的神经网络组织能够有效执行中枢决策机构的指令。
2.信息沟通机制
信息的沟通和共享，不仅有利于组织间的协调，而且有利于提高危机情形下应急审计任务的执行效率和效果。建立信息沟通机制，首先要建立应急审计的共享信息库。应急审计活动伴随着浩繁庞杂的信息流的运动，个体单元通常对自身核心能力领域的信息较为了解和关注，而缺乏对其他领域信息的了解愿望和冲动。建立共享数据库，可以使各个分散的应急审计组织全面了解应急审计的相关信息。在应急审计中，需要建立的共享数据库包括应急审计法规数据库、应急审计预案数据库、应急审计组织体系数据库、应急审计可调度资源数据库等。其次，建立应急审计的信息沟通的绿色通道，保证应急审计信息在各级应急审计组织间顺畅传递，避免按照传统组织层级间的层层沟通形式“贻误战机”。第三，建立应急审计信息沟通的技术支持。通过使用先进的信息技术和通讯手段来实现信息的沟通与交换，使信息沟通、交换更为便利，从而减少组织间协调与交易的成本。
3.激励与约束机制
在组织中，正确的激励和约束是一个非常重要的因素。当没有报酬激励而且作出决策还要因此而承担风险时，任何人都不会表现出多大的积极性；当仅有激励而对工作的失误缺乏惩罚措施时，就容易造成工作的随意性和权利的滥用。所以应建立奖惩制度和责任追究制度，促使执行分散应急审计任务的神经网络执行机构和承担应急审计工作的审计人员向着同一个目标——为实现应急审计任务而努力。