优化我国的电子政务运行机制和管理模式，本文主要内容关键词为：电子政务论文,管理模式论文,运行机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2006)03-0012-05
电子政务是基于计算机网络进行的政务活动，计算机网络向电子政务提供的不仅是一种先进的技术，更是一种先进的管理模式，网络的管理思想、管理方式、管理机制都会对电子政务的管理模式产生最直接的影响。优化电子政务运行机制和管理模式是提升电子政务的社会效益，推动电子政务健康发展的根本保证。
一、我国电子政务运行机制和管理模式分析
我国的电子政务已初步建成了遍布全国县市级以上的网络基础平台和政府门户网站，基本完成由政府单向发布信息到政府与公众双向沟通的转型；还重点建设了以税务、公安、海关等部门为代表的业务应用系统。但整体建设还处于初级阶段，且受到传统政务模式的深层次影响，尚未建立起电子政务良性的运行机制和完善的管理模式。具体来看，我国电子政务的运行机制和管理模式主要存在以下几方面的问题。
1.电子政务建设项目众多，但缺乏整体协调性
由于国家及各级政府部门的高度重视和财政支持，我国的电子政务建设项目近年来在数量上和投入上都是令人瞩目的。但大部分的项目都是各自为政，缺乏系统性，重复建设、信息壁垒、数字鸿沟等问题依然是我国当前电子政务建设面临的严峻问题。其原因主要在于电子政务建设的组织协调工作本身是一个复杂的问题，要做好国家与地方之间、上下级部门之间、不同部门之间的统一协调，需要诸如技术、管理、制度等多种手段和方法的综合利用，并经过长期的实践探索才能从源头上解决。同时，地方政府和部门的信息化能力不足，难以承担对传统政府管理模式进行变革和业务流程重组的重任。
2.电子政务建设多为政府主导，市场化运作机制较差
我国当前的电子政务建设多由国家财政出资，政府在其中起了绝对主导的作用。随着建设投入的不断增加，人们越来越多地意识到，单靠政府投入是远远不够的，还要引入各种社会资源进入电子政务建设领域。一些地方政府和部门已经在这方面开始了有益尝试，但是，目前电子政务市场化运营环节还相当薄弱。首先，缺乏成熟的市场化运作环境。我国目前整个社会的经济结构、信用体系、市场的成熟度都有待完善和提高，电子政务的市场化运作可能会因为缺乏可靠而稳妥的环境条件而遭遇巨大的市场风险，从而导致项目的失败。其次，政府缺乏完善的市场化管理制度。电子政务项目要求市场化运作主体具有很强的项目监管和驾驭能力。目前我国各级政府尚不具备这样专业的项目管理能力。
3.电子政务建设管理框架有待进一步细化完善
我国的电子政务建设基本形成了由国家信息化领导小组领导，电子政务建设协调小组具体主管，国务院信息化工作办公室进行组织协调，各部委、各级政府分别组织实施的管理框架体系。同时，各级政府还相应建立了本部门内部的政府信息化管理机构——信息中心(或计算中心)，由其承担信息化基础设施建设，为各级政府机构履行宏观调控职责和日常行政管理提供信息技术保障和信息咨询服务。但是，从全国来看，我国电子政务建设的管理机制还很不健全，主要表现在以下几个方面：一是缺乏对电子政务建设的统一管理。国家信息化领导小组及信息化办公室与各部委、各级政府的信息化建设通常是整体规划和业务指导的关系，统一管理与协调的力度和强制性都很弱。我国也尚未建立统一的电子政务平台，用以整合全国的政务资源，从而导致了大量重复建设、资源浪费和信息孤岛的产生。二是缺乏对电子政务建设的监管。电子政务作为信息化建设项目的一类，其资金投入和建设规模都是普通信息化项目所无法比拟的，因而对项目的监管就显得格外重要。
4.电子政务建设评估机制尚未形成完整的体系
目前，对电子政务项目实施评估已成为一个重要发展趋势，国内外研究机构或政府部门也纷纷建立起相对完整的电子政务评估体系和方法，但这些研究成果尚未在我国的电子政务建设中起到决定性作用，且没有很好地实现理论向实践的有机转化。我国在电子政务评估方面的弱势主要体现在以下几个方面：一是评估的层次不够深入。当前我国很多关于电子政务绩效评估方面的研究，只局限于对政府网站的技术性评估，而对电子政务在提高公共服务水平、提高内部运作效率等价值层面的研究却很少涉及。二是评估的手段比较单一。目前对电子政务的评估还主要以定性评估为主，而忽视定量评估方法的借鉴和运用。三是评估的范围相对狭窄。对电子政务完整的评估应当包括对政府职能实现程度的评估和对电子政务系统建设完备程度的评估两个方面，而我国目前对电子政务的评估更多是侧重于对政府网站、网络基础设施、应用系统等电子政务系统建设完备程度的评估，而对公共管理和服务等政府职能的实现程度的评估环节较为薄弱。
5.电子政务建设尚未触及政务改革的根本
我国电子政务建设虽然刚刚起步，但却得到了中央和各级政府的大力支持和广泛关注。从1999年的“政府上网年”到2002年的“电子政务年”，从数百个政府门户网站的建立，到以“十二金”工程为代表的电子政务应用系统的广泛运行，我国的电子政务建设正在全国范围内如火如荼地开展起来。但是仍然存在一些问题，如电子政务工程沦为形象工程、把网络和计算机当作娱乐和高级打字工具、公众对电子政务一直持迟疑态度、打破信息壁垒和一站式审批举步维艰，等等。究其原因，主要是由于我国目前的电子政务建设还只是停留于对原有政府运作模式的电子化阶段，是对原有政务流程的电子化模拟。而要想解决这些问题就必须改革传统的政务模式，建立起网络化、扁平化、分权的电子政务运行模式。
二、优化我国电子政务运行机制的途径探讨
优化电子政务的运行机制是发挥电子政务功能的核心。机制有多重含义，在社会管理系统中，机制属于事物变化发展的内在规律，主要是指系统内部结构之间制度化的作用方式。不断优化电子政务的运行机制，保证电子政务系统建设和运营中各个环节有机配合，协调、灵活、高效运转，才能使我国电子政务建设稳步健康发展，保持长久的活力。
1.构建信息共享机制
(1)建立统一的电子政务平台，为信息共享提供技术基础
应用型的电子政务系统一般要包括“一个技术平台，四个资源整合”。一个平台是指数字化、网络化、信息化的技术集成平台，四个整合是指政府资源整合、企业资源整合、社会资源整合及社会服务整合。电子政务系统就是在一个统一平台上进行各种资源的有效整合，从而形成一个有机的整体。实践表明，统一的电子政务平台是整个电子政务系统的建设重点，也是政务应用系统的承载平台和载体，能够为各类电子政务应用系统提供一个可信的计算环境。同时，它也是解决信息孤岛问题，实现信息共享的有效途径。一般来说，统一的电子政务平台的主要任务是为政府部门的对外业务服务应用提供数据的传输和交换平台，并提供与内部政务专网和互联网/电信公网的接入接口。
(2)建立专门的协调机构，为信息共享提供组织保障
信息孤岛的产生，信息共享的难于实现，问题的关键绝不是技术发展的必然产物，而是传统的官僚体制与崭新的电子政府模式之间碰撞的结果。传统的行政组织部门林立，阻碍了信息的共享和流动。由于目前我国的电子政务建设是在原有政务体系基础上进行的，还无法超越已有的组织结构，因而，最有现实意义的做法只能是建立一个独立的协调机构，负责总体协调，为信息共享提供有力的组织保障。协调机构要具有相当的权威性。由于协调工作涉及到各部门业务流程的重新调整，更要牵涉到各部门既得利益的再分配，因而单纯的协调是不够的，机构本身或机构负责人要有一定的权威性，从而使这种协调带有潜在的强制性。二是协调机构要有相对的宏观性。协调机构的工作是在有明确的电子政务建设规划指导下进行的，是对各部门信息资源、技术资源等资源的综合整合，从而促进电子政务建设的整体推进，而不是要干预各部门独立进行的电子政务建设项目。
(3)建立电子政务标准化体系，为信息共享提供政策支持
标准化是实现电子政务系统互联互通、资源共享、业务协同的基石，是电子政务建设的基础性工作。在制定标准的原则方面，要始终遵循“急用先行、成熟先上、科学先进、切实可行”的原则。在标准的研究态度方面，针对电子政务标准的研究采取开放的方式，坚持开放性和广泛性的原则，积极吸收社会各种力量，采取民主方式共同进行标准的制定工作。在制定标准过程中，还要考虑到如何平衡信息技术的快速发展与标准的稳定性之间的矛盾。在标准的内容方面，不仅要着眼于技术层面标准的探讨和制定，更要重视政府管理行为和过程的标准化。目前尤其要重视对电子政务应用的量化研究和管理，并在政府管理量化的基础上，对绝大部分的政府管理项目和环节进行标准化。并据此制定政务流程和环节的地方和国家标准，实现政府管理的非人格化与过程的透明化。
2.健全安全保障机制
解决电子政务中的安全问题，关键是要建立完善的安全保障机制。在技术层面，电子政务的安全支撑体系由多项安全要素构成，具体包括：统一的安全策略、统一的数字证书及支撑平台、统一的数据资源访问控制机制、统一的网络安全措施、统一的系统冗余措施和统一的数据备份和应急方案。其中较为重要的模块有：位于数据链路层及网络层的信道加密及管理模块，网络防火墙、访问代理、攻击检测等模块，数字证书应用管理系统，身份认证、访问控制应用支撑平台，系统监控、日志分析、系统管理模块和Web监控、在线保护模块。在管理层面，可以通过安全评估、安全政策、安全标准、安全审计等四个环节来加以规范化并进而实现有效的管理。在服务层面，主要是构建外部服务体系，包括相关法律支撑体系、安全咨询服务体系、应急响应体系和安全培训体系等。相关法律支撑体系是从制度化角度对电子政务及其安全问题做出权威性规定；咨询服务体系主要是由第三方为政府机构提供技术解决方案、安全技术分析等服务；应急响应措施是在政务应用系统发生异常或遭到破坏时提供尽快解决问题、恢复正常的方法和手段；安全培训体系主要包括安全意识与安全理念培训、安全基础知识培训、安全管理培训和专业安全技能培训等。
3.推行市场化运作机制
我国目前电子政务市场化运作的程度还很低，尚处于外包的摸索和起步阶段。如何明确电子政务外包的范围和层次，逐步提高政府的外包管理能力，加强对外包风险的控制等问题，是我国电子政务市场化运作必须要着重研究和解决的重要问题。具体而言要解决好以下几方面的问题：一是明确划分电子政务建设的不同层次。一般来说，电子政务建设可以划分为构成政府职能核心业务的项目和非核心项目两种，对于那些非核心项目完全可以通过公开招投标的方式外包给专业IT公司去完成。这样不仅提高了建设的效率，降低了成本，同时也大大增强了电子政务的生命力和竞争能力。二是明确政府在电子政务市场化运作中的地位和作用。政府作为电子政务建设的主导者，要积极承担对项目需求的整理提出、项目规划和标准的制定、系统的整合等宏观性问题。三是具备较强的外包风险防控能力。外包是存在风险的，并且损失难以估量，后果十分严重，因此要加强政府对外包风险的控制能力和力度。
4.建立公众导向的服务评价机制
为推进建立服务型政府，“十一五”时期，大幅度提升电子政务为社会公众服务的能力是我国电子政务建设的重点。从电子政务发展较快、水平较高的国家看，建立基于公众需求的“结果导向”评价机制是电子政务建设取得成功的法宝。美国、加拿大、英国、新加坡等国都是按照企业和居民“生命周期”中的各项服务需求，采取电子化的手段大幅度提高服务的效率和水平，并以公众的打分和满意度为标准衡量电子政务建设的成效，从而大大提高了社会公众对政府工作的认可。公众的满意程度应当成为未来衡量我国电子政务成效的最为重要的标准，这样更有利于增加政府透明度、优化政务流程、有效提高行政效率。
三、优化我国电子政务管理模式的途径分析
所谓“管理模式”就是在长期的管理活动中形成的由众多规律构成的一种固有的系统的思维观念的表现形式。它在管理中指导并影响着管理者和被管理者的言行，同时规范着管理系统的行为。管理模式的核心是指制度化的权力分配系统，包括管理系统的组织架构、价值追求、目标、动力机制、流程控制等，它是管理系统凝结在管理规章制度和文化上最基本的特征。现阶段构建电子政务管理模式的主要任务是以政府职能为基础，跨越政府部门界限，充分运用信息技术的先进性改造和整合那些与现代政府管理模式不相适应的方面和环节，从而完成由传统政务管理模式向电子政务管理模式的转型。主要包括以下几个方面：
1.完善电子政务管理体制，适时推进首席信息官制度
我国电子政务建设的决策和执行机制是较为明确的，但从管理格局上看从中央到地方则各有不同。在中央政府各部门，有的是一个专业的司局负责(商务部是信息化司、海关部署科技司)，有的是办公厅负责，在办公厅负责的情况下，有的还成立了电子政务处；地方政府情况更为复杂，有的由省委、市委负责，有的由省政府、市政府负责，有的是当地信息产业厅主管，也有的是当地的信息办或者信息中心主管，而信息办、信息产业厅、信息中心之间的关系也多较为复杂。在这种较为混乱的管理体制下，电子政务要实现整体推进、长远谋划的障碍就比较大。
应完善电子政务管理机制，试行集流程再造、资源共享、信息发布的规划、建设、管理等职能于一体的首席信息官制度。在电子政务建设的决策层应重点关注战略意图的一致性，在管理层应重点加强组织建设工作的协调性，明确管理机构，避免交叉管理和管理真空，在执行层应当重点提高工作效率和项目管理水平，切实提高项目建设的成功率。
2.科学定位政府职能，再造政府业务流程
首先，合理界定和划分政府各部门的职责权限，使组织功能与政府具体职能有机切合。对于那些由多个机构和部门合作承担的政府职能，就需要跨机构和跨部门合作，这就涉及到如何重新调整政府组织机构和再分配行政权力的问题。在电子政务管理模式下，每个行政组织和部门都是政府统一网络中的一个节点，要按照统一规划进行信息流动和信息共享。其次，进行科学的权责配置，促使行政权力由集权走向分权。电子政务管理模式要变全能政府为有限政府，由金字塔式组织结构向扁平分权模式发展，要更具灵活性、有机性和适应性。同时，要加大分权的力度，既包括中央与地方之间分权，也包括政府内部层级之间分权，主要表现为压平层级，授权一线。三是再造政务流程，突出政府的公共服务职能。流程再造以提高政府绩效为目标，其核心是打破政府各职能部门间的界限，加强部门内部及部门之间的协作，既要对以管理流程为主线的业务进行跨组织整合，又要注重以公共信息服务为主线的信息进行跨组织整合，以实现互联互通和资源共享，保证公众服务“一站式”完成。
3.优化电子政务运行模式，加快推进法规、培训等环境建设
关键要做好以下几项工作：一是加快我国社会形态的转型速度，推动经济和社会信息化的进程。要加快信息产业的发展速度，提高高新技术的普及率；进行科技创新，强调自主研发，加强对高新技术领域的知识产权保护；不断加强社会各个领域的信息化建设，从而整体推进整个社会的信息化进程，特别是电子商务的完善和发展。二是逐步完善我国在信息化方面的法律法规体系，在较短时间内弥补信息化立法方面的空白和缺陷。要积极推进《电子政务法》的研究起草工作，推动政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务工程项目管理等方面的法规建设。修改法律、法规中与电子政务发展不相适应的条文，修订《保密法》等一批法规规章。颁布实施《政府信息公开条例》，加大条例的实施力度。三是加大对电子政务运行模式的宣传力度，提高公众对电子政务的满意度。电子政务实施的最终衡量标准是要获得公众的认可，这是由政府的社会管理和服务职能所决定的。四是加大对公务员信息技术能力的培训力度。通过多种形势向社会宣传电子政务的功能和使用方式，引导社会公众使用电子政务服务。集思广益，动员社会各方面力量参与电子政务研究、战略制定等。
4.协调电子政务建设与行政体制改革进程
党的十六届五中全会提出在行政体制改革过程中推进行政层级扁平化，相应未来各级政府的管理幅度可能有所扩大，而现代信息技术手段在提高管理的幅度方面有特殊优势。电子政务建设要适应这种变化协同推进，不能太慢，也不能太快，要适应未来行政层次的体系结构构建电子政务的统一网络平台、数据交换体系、安全保障体系。
5.适当区分中央和地方的电子政务建设重点
各市、县、乡的电子政务建设更应当突出社会事务的管理和面向公众的服务，这些地方级电子政务建设直接面向百姓，是我国电子政务建设能否得到社会认可的关键。“十一五”期间应当大力加强基层电子政务建设中社会管理和公众服务能力，加大投入、加强引导、推进示范。为适应经济社会发展的新形势，中央和省级政府应当加强运用信息技术手段提高宏观决策能力和加强对整个经济社会运行的监管，工作的重点应当是建立完整的信息采集、传输、存储、加工、分析和分发、反馈体系，加大监管力度，切实提高决策的速度和质量。
四、国外电子政务运行机制和管理模式的经验借鉴
发达国家积累的丰富且行之有效的经验，对于优化我国电子政务的运行机制和管理模式是非常有借鉴意义的。综合来看，发达国家在电子政务运行机制和管理模式方面主要有以下几点经验：
1.把“以公众为中心”作为发展电子政务的根本出发点和落脚点
世界各国普遍把政府信息化建设的指导思想定位在建立以民众为导向的电子政府，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。同时，还把公众的满意度作为衡量电子政务建设成效的最重要检验标准，并贯穿于电子政务建设的各个环节，以不断修正电子政务建设的方向。其中，美国电子政务建设从一开始就确立了政府对公众的服务模式，美国联邦政府网站——“第一政府网”的设计理念完全以公众的需求为中心，并且不断提高对公众网上服务的质量和效率。
2.充分运用电子政务建设契机深化公共部门改革
世界各主要发达国家均把电子政务建设作为政府深化改革、提高效能的重要契机，希望能利用信息技术这一崭新手段，变革政府传统的管理模式，解决政府传统官僚机构的臃肿、低效率等顽症，建立一个更具有竞争力、更能适应时代要求的政府新形象。同时，各国政府也普遍认识到，信息技术只有与政务有机地结合为一体才能真正体现出信息技术的生命力，电子政务的实施才真正有其存在的意义。政府信息化不是简单地将政府现有业务电子化，由“柜台式”服务转为“网上”服务，而是意味着政府职能的重组，原有业务流程的重塑以及工作方式方法的变革。
3.建立完善的电子政务管理体系
电子政务管理体系主要包括以下几个部分：一是有比较详细的电子政务建设规范的基本框架，这个框架不仅设定了电子政务的发展方向和目标，更具体规定了电子政务建设的实施步骤和相关标准，这就对电子政务建设实施了规范化管理。世界各国往往都非常重视对电子政务标准化框架的制定，并在实践中不断给予修正和补充。同时，这个框架对电子政务建设实践也非常具有指导意义，而不只是纸上谈兵，流于形式。二是有相对完善的组织结构作保障，这个组织结构是分层次、相互紧密衔接的。三是制定各种电子政务的法律法规，以法制化、规范化的方法管理电子政务建设。
4.引入市场化机制参与电子政务建设
电子政务建设项目不仅耗资巨大，而且应用的信息技术复杂程度高、更新速度快，这就使得政府出于自身资金和技术的局限性等方面的考虑要引入社会力量，来共同进行电子政务项目的建设和运营，即充分利用外包方式。事实上，从美国等发达国家政府部门的电子政务发展来看，其建设、运行维护都是委托市场化的专业公司为其提供产品和服务，政府工作人员只承担行政管理职能，进行信息加工分析，提出对公众服务的项目要求等。目前，电子政务建设项目外包已经成为发达国家政府和企业在信息化过程中提高效率、精简机构、减少开支、专业化服务的一个重要发展方向。当前，电子政务项目外包已经成为英美等发达国家电子政务建设的主流模式，并且合作的政府和企业双方都能从中达到预期的目标，并获得良好效益。
5.始终强调并量化对电子政务应用效果的评估
电子政务重在应用，没有效果的电子政务无疑是“形象工程”。事实上，对电子政务应用效果的评估是现代政府绩效评估的重要组成部分，世界上许多专门的研究机构和政府部门都投入了大量的人力、物力和财力对电子政务应用效果进行全面测评，不仅形成了相对完善的评估指标体系和方法体系，更是积极运用于实践，从而对电子政务的应用和推广起到了很好的促进作用。
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