政府怎样参与和管理对外经济——由“入世”引发的一点想法,本文主要内容关键词为:对外经济论文,想法论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、“政府”的责任
(一)政府在现代市场竞争中的作用
在现实的国际经济舞台上,没有哪一个国家的政府不在对外贸易、人口和资本的国际流动、技术的引进和转让等方面进行直接或间接的干预和管理。号称“以自由立国”的美国,尽管会在各种立法、《总统经济报告》、国会文件中反映市场自由的精神,要求各国完全开放门户,实现产品、服务、资本、技术等方面贸易的自由,但是,它也有非常突出的政府干预行为,政府对作为一个整体的美国经济承担着“爱管闲事的家长”的角色。无论是用“301条款”对别国特别是发展中国家给予或不给予“最惠国待遇”,还是对美国农产品市场实行保护,无论是用一般配额的办法限制别国产品进入美国市场,还是对不利于美国的其他国家(特别是与美国相抗衡的国家)实行经济制裁,都说明美国从来就不是一个在服务、产品、资本、技术和其他项目贸易和移民等方面完全自由的国家。严格说来,美国的贸易自由理论要求是美国以外的其他国家,而不是美国自身。既然被称作“自由之邦”的美国都如此,更何况其他市场自由程度较低的国家呢?
从国家主义的角度看,各国之间的经济交往实际上是实力的竞争,由于不同国家的经济实力存在差别,强国要求弱国开放市场,减少政府管制,目的是为了强国自身的利益,为了让强国可以通过无障碍途径向弱国输入产品、资本、技术以获取更多的利润。但是,对于弱国来说,为了保护本国利益不受损害,势必要抵制强国这种要求,要在比发达国家更宽的范围内发挥政府在对外经济活动中的作用,包括实行更多的补贴、进口配额限制,采用更严格的准入证制度,选择较高的关税税率,以及采取更多一些的其他形式的政府管制等。如果不这样做,比较弱的国家特别是发展中国家就会在不平等竞争中处于不利地位,被发达国家掠夺走更多的利益。
这样,我们才能理解为什么各国之间会在国际经济活动中发生争夺战,在国际经济舞台上,每一个国家都会维护自己的利益,不管参与国际经济活动中的主体是企业还是个人,是政府团体还是非政府团体。在所有这些主体中,最能代表国家利益的是政府,政府在一国对外经济发展中起着不可替代的作用。
(二)国际竞争的最高原则,是国家利益至上
当我们把国家作为国际社会经济关系中的一个独立个体来理解时,就会自然地发现,作为一个整体的国家具有自己的利益属性,它可以被定义为一切满足本国全体国民物质和精神需要的“国家利益”。在物质上,国家需要安全与发展;在精神上,国家需要国际社会的尊重与承认。在现代社会,随着多中心的主权国家群体逐步形成,人们对国家利益的认识也在不断深化。“二战”后,国家利益观得到进一步强化,人们在实践中逐渐认识到,国家利益实际已成为现代国家对外政策(包括经济的和非经济的政策)的基本出发点。
国家利益可以分为政治、安全、经济和文化利益等。国家的政治和安全利益是各种利益的集中体现和基础,其核心是国家主权;国家的文化利益包含了国家利益的主要精神方面;国家的经济利益是根本或最终利益,是国家对外政策所追求的最主要利益。我们在这里所关心的是国家经济利益的实现,是强调在国家之间的经济往来中,各国政府行为的唯一目标是追求本国经济利益的最大化。
尽管国家利益会随历史条件的变化而不断变化,这一方面是因为一国的政治经济条件不断变化,另一方面是因为一国具体国家经济利益的内容在不同历史条件下会不一样,但是,任何一个对国民负责的政府,无论在什么历史背景下,都会以国家利益作为其行为的最高宗旨。如果不这样,这个政府就会做出一些有损本国国家利益、伤害本国国民尊严的事情来,比如签订各种牺牲本国利益的条约等。
国家经济利益的基础是一国的国民经济利益。国民个体、部分国民集合体以及全体公民的经济利益形成国家经济利益的层次结构。由于国家经济利益是具体而现实的,它必须由具体的操作者来进行实施和维护。现代国家政府作为国际交往和国际法权体系中民族国家的代理者,当然地成为实施和维护国家经济利益的主体机构。而且,政府也只能以相应民族国家的经济利益作为其活动的基点,正如美国首任总统华盛顿所指出的一样:“除了国家利益别指望政府能在其他的基础上采取行动,政府无权那样做。”既然一个发达国家的总统强调这样一个信念,对于发展中国家而言,这个信念应得到更多一些的强化。对于历史上饱偿外国侵害之苦的中国来说,这个信念应该年年讲、月月讲、天天讲。
为了保护国家经济利益不受侵害,在对外经济活动中,更需要政府的参与、管理和干预。在提高国际整体竞争能力的基础上,加强政府的权威,在一个强有力的政府率领下积极参与国际贸易和资本竞争,通过经济竞争中的强势提高整个国家在世界所有事务中的地位和作用。
(三)“兄弟竞争”与政府的责任
在对外经济交往中,如何才能使国家的整体利益最大化,如何才能使我们的每一次对外交往活动是在保护和提升本国国民的尊严、利益和价值的同时,给国民带来尽可能多的利益?这是我们中国人特别是政府要认真考虑的问题。在有的时期,我们忽视了这个问题,或者,在重视这个问题时缺乏足够好的技术和策略,不大重视利用各种有利于我们的资源以达到使中国国家利益最大化的目的。
当前最突出的问题之一是所谓“兄弟竞争”。一个典型的例子是,在对外贸易和引进外资等对外经济活动中,一些地方政府和企业,为了使自己的产品在国际市场上具有更多的价格优势,得到更大的市场份额,获得更多的外资合同,常常与本国的地方政府和企业竞争,有时甚至与外商联手一道同本国其他的地方政府和企业进行市场争夺,压低价格,搞资源控制和垄断,限制本来属于“兄弟”的本国地方政府和企业进入市场。有人说这是一个所谓的“民族劣根性”问题,因为中国人习惯于搞个人主义,喜欢在“大公无私”的口号下搞“小私”行为。这些看法并不是一点理由也没有。但是,这些看法不足以解释“兄弟竞争”现象的深刻根源。在我看来,“兄弟竞争”之所以发生在中国人之间,主要是一个制度问题,是一个缺乏统一的对外规则问题,是一个如何将国家利益观融会到全体国民的行为习惯中的问题,当然也是一个缺乏中央政府权威以及由这种权威带来的集中协调的问题。因此我想,“兄弟竞争”的存在,主要与制度规则、政府的行为有关,与政府的责任有关。要从根本上打破“兄弟竞争”和地方市场封割格局,重要的途径之一是改革现行的地方保护主义体制,通过政府体制的创新提高各级政府的国家责任。
(四)在保护和提升国家利益上,需要帮得更具体一些
为了避免“兄弟竞争”,使所有地方政府和企业的行为自觉地服从国家利益、自觉地联合对外,媒体的的宣传和口号式的教育固然需要,但是,真正能起持续作用的是制度和政策行动。对于国民而言,政府的一百打标语甚至不如更为切近人们利益的一个具体行动。
举一个例子来说,如果在美国阿拉加斯加有一架飞机坠毁,我们的政府要做的第一件事不是告诉国民给美国政府发了一个表示慰问的电报,而是这架飞机上有没有中国人,如果有,有几个中国人,政府打算怎样和美国航空公司交涉以保护不幸遇难的中国人的利益。如果在大大小小的国际事务中,我们的政府都做到了这一点,国民就会信赖她,认为她是国民的保护伞,作为中国人,大家才有安全感,尤其是对于身居异国他乡的中国人来说,感受“国”的存在就象感受“家”的存在一样。同时,这种做法本身也可以无形地提高中国人在世界上的尊严和足够高的地位和价值,大家会为有这样体贴国民荣辱痛苦的政府而感到自豪。如果我们的政府以一种大国的“宽宏大量”来对待这件事,在发了慰问信之后,没有对可能遇难的中国人表述具体而实在的关心,大家就会感受不到政府的照顾,没有安全感,就会和政府疏远。
又如,如果我们老是在国民内部搞阶级斗争,互相整来整去,互相之间不是关心、照顾,彼此存有戒心、相互提防,这种习惯带到国外,带到国际交往之中,我们看到的就可能是中国人单个的孤立存在,而不是联合的力量。可见,问题还是政府的行为引导,是一个主要由政府决定的制度和政策的问题。因此,为了保护和提升国家利益,强化国民的联合行动,关键是改进政府的行为。一个国家的国民行为如何,首先要看这个国家的政府行为如何,政府是国民的表率。
二、政府在外贸中的“角色”
(一)外贸管理战略的调整
在国际经济活动中,一国保护和提升国家利益的首要领域是对外贸易。政府如何管理对外贸易才能符合国家利益原则?对于作为发展中经济的中国而言,政府管理对外贸易的战略和策略应当怎样选择?
首先是适当调整外贸战略,将“单纯用市场换技术”转变为“用商品换技术、用技术换技术和用市场换技术相结合”,努力扩大商品、服务和技术出口,增加的进口应更多是高技术含量的东西,而不是一般的、中国企业自己可以制造的工业品。除了调整对外贸易总量管理的政策外,调整对外贸易结构管理的政策也是非常重要的。今后相当长一段时期内应当做好以下几方面的工作:其一,变普遍的出口优惠为有选择的结构性优惠,包括调整出口退税政策,有选择地对技术含量较高的机电产品实行提高退税率的优惠;其二,加快出口市场多元化进程,避免出口市场集中于少数国家和地区,这可以减缓因局部地区金融和经济危机带来的贸易波动,通过有效利用国际贸易的景气交叉的新特征保证本国外贸的持续增长;其三,在商品的出口结构中,大力提高工业制造品的出口份额,降低资源型商品的出口份额,这样做的结果是,高附加价值的出口品份额提高必然带来出口效益的提高,因此,在同样的实物出口的情况下,出口商品的结构调整有利于国家总出口收益的提高;其四,逐步扩大出口商品的技术含量,提高高技术含量商品的出口份额,只有这样,才能逐步提高中国在国际市场上的地位。
要提高政府对对外贸易的管理水平,不仅要在改善“总量”和“结构”上做文章,而且要注意在“体制”上做文章。其内容包括:一是有选择地逐步扩大进口市场,特别是那些对产业升级和竞争力提高作用关键的技术和设备的进口;二是进一步下放出口权,从根本上打破由国有企业垄断外贸的格局,充分给予各类外贸企业经营自主权和平等竞争地位,允许包括私人企业在内的所有形式的企业自由经营出口业务;三是逐步实现进出口“行政审批制”向“登记检审制”的转变,通过提高贸易主体的自由程度,实现全国出口方面的自由化,政府的职能主要是登记、提供贸易信息、进行引导、提供检审服务等;四是促进外贸出口由创汇型向效益型转变,用盈利指标代替创汇指标作为外贸企业的主要考核指标;五是为建立大企业外贸集团创造一个自由的环境,让中国的外贸逐步形成规模优势,提高在国际市场上的竞争力;六是通过制度和政策调整避免国内多家卖主追逐外方买主的问题,扶持和发展外贸信息收集、研究和指导的咨询性机构,避免在外贸中的“兄弟竞争”;七是结合国内产业组织结构的优化,为形成中国在国际市场中的特色竞争产业群创造条件,既要抓“外贸一般”,又要抓“外贸特色”,有的方面靠特色在外贸中制胜;八是不断改善外贸条件,用更为巧妙而富有弹性的方式减少同贸易伙伴的贸易摩擦,在外贸谈判中贯彻“有利、有节”的方针,通过微调手段来达到预期的外贸目的;九是积极推动和参与区域经济合作进程,积极推进和拓展与世界各国特别是亚洲国家间的各种区域合作关系,全方位改善对外贸易条件,促进外贸总体发展。
(二)外贸自由化:必要性和条件
一般来讲,一国要提高外贸行为的效率,最大限度地利用国际市场来推动国民经济的发展,实行贸易自由化的政策是非常重要的。一方面,有调控地开放国内市场,让外商比较自由地进出本国市场;另一方面,减少政府对贸易的直接管制,打破政府部门垄断经营外贸的格局,允许各类经济主体外贸选择自由、经营自主、公平竞争、共同发展。
中国既是一个人口、市场的“大国”,又是一个技术水平较低、企业竞争能力较弱、市场发育不充分、人均国内生产总值较低、整体生产力水平不高的“小国”。由于存在这种“大”和“小”的矛盾,在实行第一方面的对外自由化时要特别谨慎。为了使中国经济的运行和企业在国际交往中不致于经常处于不利的地位,政府对外商以商品、技术和资本方式进入中国市场的管理应当较发达国家更严一些,市场开放的速度不能太快,在某一个时期的管制(如对资本、外汇市场的管制)的放松不能太多、太急,否则,风险太大。
(三)外贸秩序的建立、维护和宏观环境
政府不仅应是国家贸易战略的制定和实施者,而且应是形成本国对外贸易秩序、规则、制度的建立和维护者。这套制度和规则体系,应能保证参与国际贸易以发挥自己的比较优势,最终有助于保护和提升国家利益,在保证国家利益基础上,让本国经济的发展溶进国际经贸的现代化进程。在一国经济素质所能及的情况下,放松贸易管制,扩大贸易自主权,建立一个引导所有市场参与者在国际贸易中自由创新和发展的秩序,对本国应当是最大的受益。从这个意义上说,政府的主要努力是在国民经济素质和对外贸易制度之间寻找微妙平衡,在推动贸易自由化的同时实现国民经济利益最大化。
此外,政府应是为国际贸易创造良好的宏观经济环境的参数(汇率等)调节者。一国要能持久地从贸易中获利,国际收支必须是动态平衡的,尽管短期内国民经济的发展中会不可避免地产生不平衡现象,从而从不同角度影响对外经贸活动的方向和规模,但是,政府在运用参数时要充分考虑到这些现象的变化与对外经贸活动如何有效的协调,为对外经贸增长的稳定和发展创造良好的宏观环境。
(四)直接参与外贸活动及其原则
政府在对外贸活动中的作用,除了运用市场参数和某些直接调控工具(如补贴等)进行管理,建立外经贸秩序和宏观环境外,还可以直接参与,包括直接经营部分商品和技术。比如,以政府组织等方式向外国采购商品、技术和推销商品、技术等。这些直接外贸活动,可以起到对市场的补充、引导、推动的作用。
但是,政府参与直接的外贸活动,应当遵循一些基本的原则。一是范围不能太宽,更多的情形是做那些单个企业不愿意和不能做的事情;二是参与竞争的身份应当是微观主体而不是宏观主体,应当防止因权力不同而产生的外贸歧视现象;三是政府所参与的外贸活动的领域应当是属于长期范畴的领域;四是政府直接参与外贸活动可以作为一种调节周期性波动的工具,在经济景气变化的不同阶段,政府参与外贸活动的范围大小应当是不同的,有时多进入一些,有时少进入一些。
(五)政府在资本国际化中的作用
20世纪90年代以来,国际资本流动表现出的特点,一是全球对外直接投资保持有所反复状态下的增长态势,发达国家之间相互投资显得更为活跃;二是国际资本流动呈现出明显的区域内部相互流动加快的倾向;三是在信息革命和金融自由化浪潮的推动下,证券投资的比重日益上升,成为国际资本流动的主要方式之一;四是跨国公司的国际化程度进一步提高,投资动机发生显著变化,收购兼并成为跨国公司对外投资的主要手段;五是国际资本流动中私人、民间资本比重迅速上升,游资化倾向加强,这种游资化倾向和金融工具迅速创新相结合,加大了国际金融市场风险,导致特别是发展中国家的金融危机频繁发生。在这种情况下,为了保证国民经济和金融市场的稳定发展,需要政府积极干预,但这种干预不是用“关门”的办法,而是用“开门”的办法,这样才有灵活干预的方式。首先,应当更多地运用技术性条款让“进门”的人是有选择的、分时的、分步骤的。其次,适时而灵活地调整资本收益差距,建立一个稳定的投资环境,将更多注意力放在防范风险、减少波动上,让投资者对资本收益有一个比较稳定的预期。其三,考虑到不同地区因其自然、人力资源和各种社会环境不同,投资机会也会是不同的、不确定的,有时,国际资本流动可能是因为贸易、旅游和其他国际交往活动引起,而非有意的投资动机而产生。对国际资本而言,相当一部分投资机会的获得是随机的,为了使随机性投资选择机会变成为现实,政府在为外商营造投资环境时,不要忽视了文化、传统、资源等方面的形象塑造和表现。其四,实际的国际资本流动可能是以上原因的衍生或综合。近10多年来,国际投机性金融资本利用一些发展国家资金实力薄弱、经济素质不佳、监督管理乏力等所谓“结构性毛病”,以人为制造高风险的方式获取高收益,这可以看成是国际资本正常流动下衍生的流动。在国际资本市场上产生了各种形式的金融衍生工具的背景下,政府需要努力采取有力措施,防范它们对本国商品、货币和资本市场的冲击。当然,对待各种衍生的投机资本,合理而有效的策略不是完全拒绝其流入,而应当将着力点放在有条件地选择和严格监管上,使其进、出流动符合政府推动国民经济良性发展的意愿。
对国家而言,国际资本流入最有用的是外商直接投资,它不仅可以弥补国内投资中资本不足的缺口,通过资本载体吸纳本国缺少的技术,而且这种资本在参与国内经济发展过程中的稳定性较好,因为这种资本通常要与一定的厂房、设备、技术投入相结合,即使是在市场发生一定的动荡时,除了利润的流出加快外,资本的大规模流出不易发生,因为这势必伴随资本移动的成本提高。所以,在国际资本流动的政策选择时,对直接投资给予更多的支持是有益的。对于发展中国家的政府而言,要努力做的一件工作是,创造一个有利于发挥自身文化传统、民族个性、低成本和未开发市场等方面优势的外商直接投资环境,借助外商直接投资的扩大来加快国民经济的发展。
(六)“入世”头几年,在引进外资中,政府应当做什么
根据以上关于国际资本流动的规律和状况的认识,对中国吸引外资和对外投资而言,政府的战略和策略选择可以从以下几方面作更多的考虑:(1)吸引外商直接投资战略应逐步从目前注重数量向注重数量与质量、效益并重的方向上转变。以往,大规模吸引外商直接投资是与其产品市场还没有完全形成,也没有完全摆脱短缺经济的束缚的体制背景相联系的,这种以优惠条件为手段的数量型引进外资战略,牺牲了一些其他利益,但是解决了资本不足和外汇短缺对国民经济发展的限制。目前,国内资金从量上有了一定实力,今后的重点是提高其技术含量。在引进外资方面,越来越需要加强选择性,要选择那些包含先进技术和先进管理方法,能为提高国内企业竞争力作出贡献的国外直接投资。在一般的外资方面,可以考虑逐步向“国民待遇”过渡。(2)吸引外资的类型应从目前基本上是以单一吸收实业投资向实业投资和证券投资并重的方向转变。尤其是促使外商增加对中国企业(包括国有企业改制)的股权投资。股票、公司债券等直接融通和外国银行等间接融通的国际资本流入形式必将有力地推动本国的要素市场化进程。在中国,由于目前国内融资主要集中于几大商业银行,它们积累了不少不良金融资产,对外资银行进入经营存款要相对谨慎。在涉外金融自由化的顺序方面,应先鼓励和帮助国内企业多到海外上市,包括发行企业债券和股票;在国内投融资改革和银行的不良资产引起的风险减少到一定程度时,再放开外资银行在经营一般金融业务,促进竞争局面的形成。(3)在对外借债方面,在基本稳定增长的前提下,适当调整债务结构。不仅要调整期限品种结构,增加中长期债务,减少短期债务,而且对债权国家也要注意选择。比如,在80年代,中国对日借债较多,对欧代借债较少,这在日元升值时的风险是非常大的。优化债务结构,在同样的债务率条件下,风险会小一些。
(七)对资本流出的管理
随着经济的发展,国民储蓄水平提高,国内资本所有者寻求外部资本投资的动机产生,这不仅表现在私人资本方面,而且表现在政府资本方面。20世纪90年代以来,中国的资本流出增长加快。一方面,政府每年要向海外提供一定数量的贷款,或者到海外直接投资,包括向发达国家直接投资;另一方面,企业以收购、兼并、资本联合和独资等方式向海外投资。就中国仍然是一个资本相对不足的发展经济而言,这种海外投资倾向似乎与国内经济发展不协调,但是,问题不能绝对化。由于结构、比较优势等方面的原因,在国内资本形成速度加快的同时,有一部分资本流向海外,寻求利润最大化是一个必然的趋势。政府所要做的不是完全限制资本流出,而是对资本流出进行有效管理和监督,使所有隐蔽型流出变成为公开、透明的流出。同时,对于政府所掌握的资本流出部分,应当使其收益最大化,当然,投资的渠道也需要拓宽,包括购买发达国家如美国和欧洲的政府债券等。
中国目前还不具备“资本过剩”引起的对外大力扩展投资的条件,但是,有些产业已具备一定的技术优势和国际竞争力,可以向海外开拓市场,有步骤地实施“走出去”战略。有的产品,中国具有明显的优势。例如,有相当数量的中药、丝绸、陶瓷等特色产业,具备直接到海外发展的工艺和技术优势。有的产业,如在国内大多数产品买方市场已经形成的家用电器,就可以以较大的规模到海外发展,以增强对国际资源市场和产品市场的控制力。
(八)调整国际资本战略和对付国际投资资本
现代国际资本流动从本质上也是一种市场交换行为,因此,对于代表国家利益的政府,不仅应是这种交换的寻求者和保护者,而且应是利用外资和对外投资战略和策略的制定者和实施者,涉外投资制度的制定和维护者,国际资本流动条件下宏观经济环境的调控者。需要指出的是,国际资本流动具有自身的特殊性,政府在履行职责时负有特别重要的责任。
当今世界经济发展表现出愈益明显的符号(货币)化趋势,各国国民经济与实业(实体)方面分离的趋向日益加剧,但各国政府在管理、监控经济的符号方面又缺乏协调,没有形成统一而权威的管理机构,这就为国际投机资本的兴风作浪提供了可能。防范国际投机资本对国家经济的破坏,只能由各国政府自己密切监视、及早预防,在遭到投机资本的袭击、国家利益面临明显威胁时,政府应采取有力措施予以回击。
在资本的交换关系中,资本实力的大小不同,给双方带来的交换地位可能是非常不平等的,在金融和实业资本投资中都是如此。为此,特别是发展中国家,政府在关于金融资本的交换开放上应根据自己的抗风险能力遵循渐进、有序、稳妥的原则;在关于实业资本的引进上既要提升民族工业的竞争力,又要适度保护自己的幼稚产业。这既要体现在涉外投资制度的制定和维护中,又要体现在日常经济的管理和调控中。
国际资本的战略和策略往往和国际贸易战略相连的,因此,在按比较利益参与国际分工,按资源、技术、乃至先入为主的优势尽快形成自己在国际市场上的竞争规模优势和适度垄断的地位中,在各个具体产业实施出口导向或进口替战略和策略中,如果采用投资的方式,可以比贸易的方式大为减少交易成本和风险。这是近年来跨国投资增长快于国际贸易增长的重要原因之一。因此,我国政府在考虑对外经贸战略的调整时,更为注重国际投资,是非常重要的。
目前,世界金融市场受到国际投机资本的威胁。为了对付投机资本在国内兴风作浪,避免因“泡沫经济”破裂带来的风险,政府应为建立统一、权威、高效的货币、资本市场监管体系作出贡献。在国际金融危机频繁的情况下,考虑国内货币、资本市场稳定发展,国民经济持续增长,我们不能对所谓的准国际中央银行——国际货币基金组织(IMF)抱有过多的希望。这个假想国际金融机构首先是追求自身利益最大化的机构,它不可能在牺牲自己的利益时来更多地帮助那些陷入危机的国家。它通常是站在发达国家的立场上,对国际投机资本采取庇护乃至怂恿的态度,在危机发生后,对有的国家为渡过危机而提供帮助所开出的条件将会是异常苛刻的。
在这种情况下,作为发展中国家的中国,应和亚洲周边国家加强货币政策和监管措施的协调,推动局部地区统一监管措施和监管的组织、工具的形成,在这个基础上,促成全球统一的国际监管体系向有利于发展中国家的方向发展。当然,从目前国际资本关系格局上看,要达到以上要求需要包括中国政府在内的世界各国政府的不懈努力。
三、政府如保管理汇率和外汇储备
(一)汇率制度选择
根据弗列明-蒙代尔模型,在选择汇率制度时,资本的自由流动、固定汇率和货币政策的有效性这三者不能同时兼顾。从原则上讲,一国政府在任何时候都不能放弃货币政策的有效管理。考虑到中国的资本项目将渐进地走向开放,汇率制度的前景应当是一个有管理的浮动汇率制。完全自由浮动汇率制的弊端在于,在资本大量流入和经常性项目出现顺差的情况下,又会造成本币升值的压力,影响出口的继续增长,因此,中国今后在相当长的时期内应当选择有管理的浮动汇率制度。坚持汇率浮动有一定的区间,一方面减轻维护固定汇率的压力,另一方面防止汇率过大幅度波动造成对出口和其他经济层面的损害,防止国际游资的冲击。随着对资本项目开放程度的增大,汇率变动的区间(汇率变动的“政策箱”)可以逐渐扩大。
(二)对汇率变化的调节
有管理的浮动汇率制的特征是有政府的管理。那么,如何管理汇率呢?什么时候让本币贬值,什么时候可以升值或者维持稳定呢?1998年,中国政府许诺“确保人民币不贬值”。回过头来看,这个政策是正确的。1999年,政府又强调保持人民币基本稳定是必要的、有基础的,事实证明这种选择是正确的。近来,方方面面又在谈论这个问题。我在这里不想作具体回答,而只是就“一国币值稳定与否的条件是什么”谈点看法。我想,可以概括出以下几点:(1)一国货币对外币是贬值还是升值,首先要看国内物价总水平的变化趋势。在本国通货膨胀率高于他国时,本国货币内在价值相对降低,本币对外币有贬值的压力;在本国物价总水平表现为通货紧缩而他国即使只有低通货膨胀,本国货币的内在价值相对较高,本币有升值的压力。从1998年以来,美国存在通货膨胀,同期中国的物价总水平变化率一直为负数,表现为通货紧缩趋势,因此该时期人民币对美元的汇率保持“稳中微升”是有经济基础的。(2)一国货币对外币是贬值还是升值,还要看国际收支平衡情况。一般来说,在存在顺差的情况下,有升值的压力;在存在逆差的情况下,则有贬值的压力。近几年,中国国际收支一直保持盈余,外贸方面存在明显的顺差,去年年中以来,虽然进口大幅度增长,但同期的出口也保持高速增长。今年1-5月,贸易顺差达到105亿美元,在贸易顺差稳定增长的条件下,保持人民币币值稳定不贬是有坚实基础的。(3)一国货币对外币是贬值还是升值,还应看外汇储备变化的情况。通常,在外汇储备增长甚至增幅很大的情况下,一国货币对外币的币值有升值基础;反之,存在贬值的压力。目前,中国外汇储备达到1500多亿美元,这说明,外汇供求关系变化的特征是供给能力很强。而这正是保持人民币不贬值的重要条件。因此,无论是从物价总水平看,还是从进出口增长、贸易收支平衡和外汇储备变化等因素来看,近几年的人民币币值保持稳定是非常合理的。今后变化的方向也取决于这些条件的变化。
一国货币贬值的目的主要在于增加出口,然而,如果出口增长放慢主要受世界经济不景气、区域贸易保护主义的综合影响,贬值未必能直接带动出口。另外,在中国的出口中,加工贸易在50%以上,如果人民币贬值,将相应增加进料加工的成本,这会部分抵销贬值的效果。还有,中国出口数量规模已经明显扩大,出口市场的扩展不能仅凭低劳动力成本、低价格和国内优惠政策,而应当逐步走以质取胜的道路,在改善出口结构和出口市场多元化上做文章,通过提高出口企业的科技水平和整体素质,提高其出口竞争力。
另外,政府在管理人民币币值的时候,还应当考虑同期还债和进口的问题。一般来讲,一国在本币保持稳定时多还债是有益的,对增加实物进口也是有好处的。在目前加大技术引进的情况下,让人民币贬值有不利的一面。人民币贬值后,进口的实物量支付负担更大,会影响国内企业的技术进步;会打乱现有国家和企业的还债规划,还债压力更大。从综合情况看,在今后一段时期内,保持人民币基本稳定是利大于弊的。
(三)对外汇储备的管理
政府如何有效地管理外汇储备,也是一件非常重要的工作。按照一般的理论,确定合理外汇储备规模的标准是能够满足3-4个月的用汇需求。近几年来,中国每月的用汇需求大体在120-140亿美元左右,按照这个标准,中国的外汇储备规模有600-800亿美元左右就基本上差不多了。但是应当看到,在全球新经济时代,贸易和资本市场的不确定性越来越明显,风险越来越大,特别是在国际投机资本的规模不断扩大而世界又缺少统一协调的金融监管的情况下,一国的发展要保持持续稳定态势,自身必须拥有一定的防卫能力,要创造可以主动化解风险的条件。在这些条件中,保持一个较高的外汇储备规模是有利的。对面临资本市场逐渐走向开放的发展中中国经济而言,这一点尤其重要。当然,我们也要看到,中国经济还面临着全面技术改造、使产业逐步实现技术升级的任务,为了完成这一任务,适当扩大进口,也是必要的。因此,对外汇储备规模的管理,应当是灵活的、有弹性的,它可以随着经济景气的变化进行动态调整。
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