公共债务过度扩张约束机制的构建--基于美国国债发展的分析_财政职能论文

公共债务过度扩张的约束机制构建——基于美国公共债务发展的分析，本文主要内容关键词为：债务论文,美国论文,约束机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      随着美欧日等发达经济体公共债务风险频频发生，公共债务问题再次引起学术界的强烈关注和热烈讨论。2012年，发达经济体整体的债务负担率达到108.7%，比2008年上升28个百分点，其中，美国为102.7%，欧元区为93%，日本为230.3%，英国为88.8%，均远远大于欧盟规定的60%的警戒线。经过近几年的政策协调与国际救助，欧元区的危机警报暂时解除，2013年12月16日，爱尔兰退出危机纾困机制，成为首个脱困的国家。美国则通过两党协商提高债务上限的方式使得美国暂时避免“坠入悬崖”。然而，需要指出的是，尽管危机得以暂时避免，然而，2014年美、欧、日等发达经济体的债务率却继续提升，根据IMF的预测，在未来数年内，主要发达经济体的公共债务问题仍然是全球经济发展面临的潜在风险。本文中，笔者将以全球最有代表性的经济体美国为考察对象，构建约束公共债务过度扩张的方法体系，从而为中国等主要经济体实现公共债务的可持续发展提供参考。

      要构建约束公共债务过度扩张的机制，必须对公共债务扩张的发生机制进行梳理。关于当前主要经济体公共债务扩张的原因，国内外学术界进行了详细讨论。[11]归纳当前的研究进展，笔者认为，可以从三个方面对美国公共债务过度扩张的原因进行概括：（1）财政支出占GDP比例不断提升，一方面是全球军事霸权思维引致国防支出不断增加；另一方面是社会保障覆盖人群的不断扩大导致社会保障支出高企。（2）财政预算理念的四次转变与财政政策实践促使财政赤字不断扩大。[2]（3）资本主义经济制度与美国的民主政治制度相结合决定了美国终会发生财政危机，“危机的根源在于资本主义生产本身的矛盾，因此任何资本主义体制内的调节都只能减缓危机”。[3]29

      由此看来，在当前政治制度和经济制度无法改变的前提下，为了避免最终陷入公共债务危机，可行的办法只能是重构财政预算理念，优化财政收支结构。另外，现代经济的发展事实表明，适度规模的公共债务对于一国金融和经济发展具有积极推动作用。例如，如果债务融资的作用严格定位为弥补市场失灵、增加基础设施等公共资本，这样可以促进私人投资的增加，有利于经济发展。因此本文所构建的公共债务扩张约束机制，目的并不在于消除公共债务，而是旨在实现公共债务与经济发展之间的良性互动。

      一、相关研究进展评述

      关于如何约束公共债务的扩张，当前文献并没有进行专门分析。但与此相关的分析主要有以下几个方面：

      第一，公共债务的风险规模及结构管理。规模方面主要从构建各类宏观指标去监测公共债务的规模风险，结构方面主要从债务期限结构、利率结构、品种结构、应债主体结构等结构优化方面去化解公共债务的潜在风险。例如贾康、江旭东（2000）在建立公共债务风险防范机制时提出，这一体系应该包括四个层次：一是宏观经济指标，观测宏观经济走势；二是广义债务指标：（债务余额+隐性债务）/GDP或（债务余额+隐性债务余额+或有负债规模）/GDP；三是名义债务指标：债务负担率、债务依存度、赤字依存度、债息负担率、偿债率等；四是公共债务效率与结构指标：债务发行成本系数（债务发行费用/发行额）、债务支出乘数、债务结构状态（短期债务余额/中长期债务余额）等。[4]安国俊（2007）在总结国际主要经济体公共债务管理经验的基础上，从管理目标与传导机制、规模管理、发行管理、债务市场流动性的提高、债务管理与货币政策、现金管理的协调等多个角度对公共债务管理进行了详细阐述。[5]

      第二，从财政稳定性的角度对赤字财政的可持续性进行了分析。在分析方法方面，国内外相关文献主要有三类：一是按照新古典的偿债能力法，检验公共债务的非蓬齐博弈条件（no-ponzi-game），或检验政府是否满足现值借款约束条件。如果满足这些条件，财政是稳定可持续的；如果不满足，财政则是不稳定和不可持续的。[6][7]二是利用关于公共部门偿债能力的会计方法，测算在可实现的GDP增长率、真实利率和通货膨胀条件下，不提高债务负担率而能够筹资弥补的可持续赤字水平。如果实际的赤字小于可持续赤字，则财政是稳定的、可持续的，否则必须调整财政政策。[8]三是余永定（2000）提出的研究财政稳定问题的一种理论框架，从债务负担率、GDP增长率以及财政赤字占GDP的比例三者的基本关系出发，逐步引入通货膨胀率、债务依存度、偿债率等变量，通过构建单一方程分析了财政稳定性的条件。指出在符合一定的条件下，债务负担率总会收敛于一个稳定的值，初始的债务水平并不重要。[9]马拴友、于红霞、陈启清（2006）对上述方程进行了扩展，对公共债务与利率、公共债务与通货膨胀率进行了动态分析，发现它们在一定条件下都处于鞍点稳定状态，表明至少在特定的条件和路径下，公共债务负担率和利率、通货膨胀率不会趋于无穷大，而是将趋于某一给定水平，财政完全有可能处于稳定状态。[10]

      第三，研究实施什么样的财政规则以确保公共债务规模的可持续性。按照现有文献以及各国实际情况，财政规则可以分为两类，一类是按照是否允许存在财政赤字以及发行公共债务的用途划分，可分为三种：平衡财政规则、黄金财政规则和原始财政规则（具体内容见下表）。例如，Barbara Annic-chiarico和Nicola Giammarioli（2004）在传统OLG模型的基础上引入社会保障体系构建新的内生迭代模型，并通过数值模拟的检验方法指出，在平衡预算准则下，政府可以通过调节税率和养老金收益率实现公共债务的可持续性和经济的稳定增长。[11]Blanchard和Giavazzi（2004）则认为，相对于欧洲SGP中较严格的赤字或债务规则而言，在有效合理的框架设计下，黄金财政规则不仅有助于解决公共物质资本投资面临的资金约束问题，从而避免公共物质资本投资下降对经济增长的不利影响，而且有助于增强预算和公共债务管理的透明性，遏止政府各种隐性行为对金融体系和财政安全造成的潜在威胁。[12]Pierre-Richard Agénor和Devrim Yilmaz（2006）借助一个典型主体跨时优化模型，发现不同财政规则下的财政政策对经济增长和公共债务动态积累路径的影响存在显著差异，其中原始赤字规则在促进经济增长和改善政府财政状况方面表现得更为突出。[13]贾瑞雪、郭庆旺（2011）借鉴Agénor和Yilmaz（2006）的做法，并在原来三种财政规则的基础上提出原始赤字黄金规则，通过构建一个两部门内生增长迭代模型，以改革开放以来的中国经济为样本，利用数值模拟的实证方法得出，政府选择原始赤字黄金财政规则更有利于长期经济增长和改善政府财政状况。[14]

      另一类是对财政的某些指标设定数值限制，具体可分为：债务规则、赤字规则、支出规则和税收收入规则，即财政的预算准则，例如欧元区于1991年12月通过的《马斯特里赫特条约》规定，成员国政府赤字占名义GDP不能超过3%；公共债务占名义GDP比率不能超过60%。这类规则最早起源于19世纪中期，由于20世纪70—80年代许多国家公共债务大幅增加，20世纪90年代起这类规则开始广泛使用。总体而言，1990-2009年间各国实行的是“第一代财政规则”，实行该规则的国家从7个逐渐增至80个；2009年以后，受国际金融危机的影响，以欧元区国家为代表的许多国家的财政都出现问题，各国开始新一轮的财政规则改革，称为“第二代财政规则”。[15]

      

      综上所述，笔者认为，前两种研究思路是在既定的赤字财政政策方向下，为了实现公共债务规模或赤字财政政策的可持续性，就如何优化债务管理以及债务负担率与财政赤字、GDP增长率、利率、通货膨胀率等宏观经济变量应该遵循的数值关系进行分析，解决的是存量优化和增量赤字所应该符合的数值限制问题，并不能解决赤字存在的原因，忽略了财政政策与经济增长的动态关系。因此，也就无法从根本上约束公共债务的扩张。债务扩张的真正原因在于政府经济治理理念引导下财政收支失衡，即财政预算理念不合理。因此，要想有效约束公共债务的不断增长，必须重构财政预算理念。第三种研究思路在一定程度上可以说是约束公共债务扩张的根本方法，但还存在以下不足：一是第一类财政规则主要注重的是财政支出结构的分析，缺乏从税收角度进行思考以及总量目标规则；二是第二类财政规则只是具有总量财政规则，缺乏从财政收支具体结构方面构建规则体系；三是二者都缺乏对政府在经济发展中本身定位的思考。因此，笔者拟在结合二者的基础上，构建一套可以约束公共债务过度扩张的机制——新财政预算理念。

      二、公共债务过度扩张约束机制的总体方案

      关于财政预算理念的概念，目前学术界并没有明确的定义，与之相近的有两个概念。一是李翀（2011）首次提出的财政赤字观概念，即政府应不应该有财政赤字，或者应该有多大的财政赤字的理念和观点；[16]二是Kopits和Symansky（1998）提出的关于财政规则（fiscal rule）的概念：财政规则是通过对财政预算总量加以简单的数量限制来约束财政政策的实施。[17]对此，笔者认为，仅仅对财政赤字加以限制可能无法对财政政策形成有效约束，为了提升财政政策的效率或绩效，还应该从财政支出原则和税收原则方面给予限定。财政预算理念就是政府为了保证财政职能得以充分有效发挥，所建立的一套财政收支规则，该规则包括：财政赤字总量应该多大，财政支出结构如何设定，财政收支之间应遵循何种规则。[2]

      （一）财政预算理念的赤字总量规则

      1.财政政策的目标定位

      赤字总量原则即是关于政府是否应该拥有赤字以及应该拥有多大赤字规模的规定。在确定一国的财政赤字之前还需要对该国的财政职能具有明确的定位。现代公共财政学的奠基者马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）、斯蒂格利茨等凯恩斯主义学者认为，国家财政职能应该划分为三种：公共物品的供应、调节收入分配以及实施宏观经济政策。其中，实施宏观经济政策主要是指通过财政政策保证经济稳定。[18]这也是世界各国政府赋予财政的职能。

      但需要指出的是，对不同经济发展水平的国家和不同市场经济模式的国家，三项职能的干预程度均不相同。特别是在保证经济稳定方面，各国赋予的内涵差异很大。通常认为，经济稳定的含义包含四个方面：经济持续增长、物价稳定、充分就业、国际收支均衡。然而，这四个目标之间是相互冲突的，例如菲利普斯曲线就很好地揭示了充分就业与物价稳定之间的矛盾关系。

      另外，根据丁伯根法则，要达到N个目标，政府至少要运用N个独立、有效的经济政策。一种政策工具只能有效率地实现一个政策目标，否则会由于目标之间的相互冲突而减弱政策实施效果。因此，财政职能干预形成的经济稳定只能存在一个最佳目标。从政府干预经济的动因出发，财政职能从根本上是为了弥补市场失灵，从而促进社会福利最大化的实现。如果以此为标准，经济持续增长和国际收支均衡就无法作为财政政策调整的终极目标。例如，如果以经济增长为目标，根据宏观恒等式，只要增加政府投资或消费，就可以促进GDP增长，但这种增长对政府财政政策具有严重的依赖性，政策的不稳定性以及投资效率低下甚至会加剧经济波动。而且根据内生经济增长理论，经济的长期稳定增长更多取决于物资资本积累、劳动力数量、人力资本水平以及全要素生产率的提高。而就国际收支均衡而言，财政政策对其影响主要集中在经常项目的收支方面，然而在全球化的背景下，一国经常项目更多是一国要素禀赋以及国际分工所导致的结果，财政政策对其影响效果有限，因此不宜将国际收支均衡作为财政政策的目标。

      如此，经济稳定目标就在充分就业和价格稳定之间进行选择，而这需要货币政策与财政政策的相互配合和共同作用。然而，二者之间的最佳分工应是怎样的呢？20世纪70年代发达国家“滞胀”治理以及近30年以来的各国实践表明，稳定价格应是货币政策的主要目标，而财政政策稳定经济的目标应为促进充分就业。

      选取充分就业作为财政政策调控的目标，具有以下几点优势：第一，财政政策与就业之间的传导机制相对直观有效，政策时滞较短，政策效果易于监测，可以在一定程度上避免由于时滞效应与乘数效应叠加带来经济波动加剧的风险。例如，当经济萧条时，政府通过增加基建投资或购买支出，可以促进就业的提升，但能否实现经济增长速度的目标，则要取决于乘数效应、政策时滞等诸多因素，存在很大的不确定性。第二，可以相对避免财政职能目标之间的相互冲突。例如，政府加强收入分配和社会保障水平的提升，可能会导致劳动力市场机制僵化、弹性不足，从而与经济增长目标形成冲突，但充分就业的目标可以避免此类冲突。第三，通过促进充分就业同样可以实现推动经济增长的目标，避免“有增长、无就业”现象的出现。根据1946年的就业法案，促进充分就业一直是美国财政政策的首要目标。

      综上所述，笔者认为，从财政支出的角度出发，一国财政职能应该定位为公共品供应、收入分配调节以及充分就业。如果结合税收的角度，公共财政还应具备资源分配的职能。而且需要指出的是，对于政府主导型市场经济国家，政府调整产业发展的职能应该立足于税收政策，通过税收制度的调节使资源流向优先发展的战略性产业，避免财政支出式的直接干预，否则可能会因为公共失灵的存在导致经济效率的大量损失。

      2.财政总量规则的设定原则

      在明确财政职能的前提下，财政赤字总量规则还需要满足以下几点原则：一是操作的简便性，即据此设定的指标在短期内易于监测和控制，而在中长期内可以保证债务负担率达到临界值；二是弹性原则，即当宏观经济遭受外生冲击时，财政调控具备一定的弹性空间；三是促进经济发展的导向性原则，即避免对政府的具有良好的经济社会效应的投资性支出形成不必要的约束。

      3.财政总量规则的具体内容

      根据上述原则，在国际上，总量规则主要有两类：第一，预算平衡准则，包括周期性平衡、结构性预算平衡两种；第二，债务准则，即对债务负担率设定一个明确的数值界限。如果以上述设定原则来衡量的话，任何单一的规则都是存在缺陷的。但某一项规则的不足，可以通过另一项规则的实施得到弥补。因此，在实践中实施财政规则的国家大多数都采用了两项或多项规则结合的方式。

      基于各项规则的优缺点，笔者认为在结合方式上，可以采取“动态预算平衡+债务规则”的预算理念。所谓动态预算平衡，总体与20世纪50年代美国所实行的周期性预算平衡相似，但有所不同，具体内容如下：

      第一，以每一届政府的执政周期为基准实施动态预算平衡，改变以经济周期为基准的传统规则。其原因在于：其一，经济实践中完整的经济周期时间难以确定，各国政府也难以准确地判断本国究竟处于经济周期的哪个阶段。其二，从政策实践来看，世界各国历届政府的政策并不具有连续性的特征。如果每届政府都能在其任期内实现总体的预算平衡，就可以避免前一届政府的不合理赤字政策挤压了下一任政府的财政操作空间。

      第二，财政政策以促进充分就业为目标。一国政府可以根据本国国情确定合理的失业率目标，当实际失业率超过目标失业率时，则应采取赤字财政政策；否则必须采取预算平衡或盈余的财政政策。考虑到政策的时滞性以及防止过度干预，可设定一个政策调控的临界区间，比如说，目标失业率为5%，在经济过热、就业市场供不应求的风险阶段，政府会采取适度紧缩的财政政策进行调控，当失业率反弹至4.8%时，即可考虑采取平衡性的预算政策；在经济萧条、失业率较高的发展阶段，政府应采取扩张性的财政政策，当失业率回落至5.2%时，政府就应停止赤字财政政策，回归预算收支平衡。

      第三，任何一届政府在其任期内都可能进行某种经济改革计划或者遭受外生经济冲击，所以在动态预算平衡的前提下，可以设立一定的例外条款，说明在某些特殊的背景下政府可以采取债务融资的方式以满足财政支出的需要。例如，当实施一些重大改革战略项目或应对特大自然灾害等经济冲击时，政府可以通过设立专项支出基金的形式来应对，在任期结束时，应该允许由此而产生债务余额。考虑到公共债务规模的过度扩张，将会对经济带来一定的负面影响，所以从长期来看，一国公共债务相对规模必须具有一定的上限，即债务负担率不能超过某一特定的值。关于债务相对规模上限，笔者认为，并没有一个国际通行的数值，各国经济发展水平、政府财政职能、金融发展水平、历史文化传统、货币制度等等因素都会影响政府最优公共债务规模大小。各国可以根据自身的情况，确定一个合理的数值。但需要指出的是，在计算公共债务规模时，不仅应该包括显性公共债务，而且也包括隐性公共债务。

      （二）财政预算理念的支出规则

      为了优化财政支出结构、提高财政支出效率、完善的财政预算理念还要求在财政支出端设定明确的指导性原则，即财政支出规则（expenditure rule），在国际上通常是指，对总量支出、经常性支出（current spending）等支出指标设定总量、增长率、占GDP比例等方面的限制。[15]财政支出规则是实现财政巩固（fiscal consolidation）的重要手段。2011年8月，美国国会颁布了自主性支出上限要求，计划在未来十年中节省9000亿美元，但由于没能采取一项中期的综合性赤字削减计划而夭折。2013年3月，美国再度实施另一项支出削减计划，如果最终能够得到完整实现，可以在未来十年节省开支1.2万亿美元，其中一半来自国防支出，另一半来自其他国内开支计划，但不包括养老保险、医疗救助、部分老年人医疗保险以及其他一些福利项目。[19]然而，笔者认为，如想长远地解决财政悬崖问题，仅仅有上述财政支出削减还不够，还需要从财政支出结构上进行调整。

      第一，长期来看，只有政府的投资性支出可以进行债务融资，而包括利息支付、转移性支付在内的经常开支（current expenditure）要严格遵循动态预算平衡的原则，即财政支出符合黄金财政规则。实施黄金财政原则有以下优点：一是保证了政府财政职能的弹性规则和增长导向性；二是将公共债务的利息纳入日常预算管理可以促使当届政府加强对公共债务结构和规模管理，防止道德风险和庞氏融资风险，对政府的发债行为进行约束。

      第二，公共投资应该作为私人投资的补充，目的在于弥补市场失灵，而不应与私人投资形成竞争，即政府的投资支出要遵循公共财政导向性原则。社会总投资从投资方向看包括三种类型[20]：一是社会公益类投资，包括国防、行政管理、司法、科研、教育、卫生、环保以及市政工程等其他公用设施；二是经济基础类投资，包括能源、交通、通讯、农业、水利、气象以及战略性高新技术产业等国家发展的关键性部门设施；三是竞争性项目投资，包括制造业、建筑业、流通仓储、服务业、金融保险等等。公共投资方向应以社会公益类投资为主，适当偏向第二类投资并考虑采用PPP模式，避免介入第三类投资。

      第三，对财政支出结构、增长速度建立具体的量化指标，是当前许多国家改善财政收支的重要选择。[19]对此，笔者认为，各国政府应该通过建立中期预算的方式（例如以执政周期为基准的五年规划），根据自身的财政状况和经济发展需要，确立一个财政总量支出的指导原则，兼顾财政职能和财政稳定性需要。另外，除财政支出量化规定外，还应该严格限定消费性支出以及行政管理支出在财政支出中的比例，适当增加教育培训、科研、基础设施以及其他生产性投资的支出比例。

      （三）财政预算理念的税收规则

      根据IMF对全球实施财政规则的国家进行的统计，很少有国家对税收指标实施明确的量化规则。然而，就政府的经济职能而言，在为财政支出提供资金保障之外，促进资源有效配置和调节收入分配是税收的重要功能。20世纪80年代新自由主义经济政策实施以后，美国公共债务余额快速增长，投资资金外流和收入差距不断扩大是关键的原因。[21]因此，美国税收制度需要在以下方面进行改进：

      第一，提升高收入人群的个人所得税边际税率和资本所得税率，增强税收制度的收入分配调节功能。20世纪80年代以来，美国财政赤字快速扩大最重要的原因在于社会保障支出不断上升，而其背后的原因则在于贫富差距扩大导致纳入社会保障体系的贫困人口增加。然而，在贫富差距扩大的众多原因中，税收制度累进性质的减退是一个重要因素。[22]主要表现在两方面：一是新自由主义经济政策实施以来，除克林顿时期，个人所得税边际税率下降导致美国高收入阶层的税负下降，在美国初始收入分配恶化的条件下，边际税率的下降会进一步加剧贫富差距。二是美国资本利得税率低下。资本利得税目前为小布什时期制定的15%的税率，但克林顿时期为28%。资本利得是美国高收入阶层的主要收入来源，在美国年收入7万—8万美元以下的家庭，78.7%的收入是来自工资，金融资产收入占收入总额不到3%；年收入10万—12.5万美元以下的家庭，收入80%来自工资，资产收入仅占总收入的3.4%。而年收入1000万美元以上的家庭和个人，工资收入只占总收入的19%，股息和资本收入占总收入的比例高达43.2%。[23]即家庭收入越高，工资所得占比越低，金融资产收入占比越高。目前的资本利得税率仅仅与美国最低收入阶层的个人所得税率相持平，大幅减少了高收入阶层的应纳税额，不仅不利于缩小收入差距，也侵蚀了美国税收。

      第二，改革企业税收制度，优化资源分配。根据美国国民经济分析局的统计数据，20世纪80年代以来，美国国内私人投资占GDP的比例趋于下降，但美国私人对外投资却呈迅速发展的态势。美国国内私人投资的疲软，拖累了美国就业状况的改善以及经济的持续发展。然而，美国私人投资之所以如此，其扭曲的企业税收制度难辞其咎。2012年2月，美国财政部与白宫联合发布了美国企业所得税改革方案。[24]该方案分析指出，现行的公司税制度存在以下问题：一方面，由于大量漏洞和税式支出，与其他国家相比，美国公司税的税基过于狭窄；另一方面在所有发达国家中，美国的法定公司税率基本处于最高水平。无效、复杂的美国公司税制度扭曲了投资者在投资地点、投资方向、融资方式、企业所有者形式方面的选择，从而不利于就业岗位创造和美国国内投资。对于美国公司税制度存在的问题，美国将从以下方面进行改革：（1）消除大量存在漏洞和税式支出，扩大税基并降低企业税率，刺激企业增加国内的投资；（2）扩大税前扣除比例，降低制造业的公司所得税率，扩大并简化R&E税收抵免政策，激励企业增加研发投入和清洁能源领域的生产投资；（3）加强国际税收体系管理，包括对公司海外利润实行最低税负制，取消生产外迁的税款减免并鼓励生产回迁美国的新政策以及减少向海外转移收入和资产的动机，防止税基遭到侵蚀；（4）简化并削减小企业税负，促使小企业能够专注于企业发展而不是如何完成纳税要求。总之，改革后的企业税收体系在优化资源配置、促进美国国内投资发展的同时，将提升公司税在恢复财政可持续性发展方面的贡献。

      第三，综合上述适当简化美国税收体系，特别是名目繁杂的税式支出规定，改善税收本身的效率。美国复杂的税收体系，无论是对于纳税人申报纳税，还是税务管理部门，都已造成较高的交易成本。复杂的税收体系不仅弱化了纳税人税收申报的积极性，更重要的是导致美国存在大量的税收漏洞。特别是美国各种的税式支出规则，在导致税基损失的同时，使得同样收入的人由于不同的收入来源和家庭状况，税负差别很大，明显违反了税收的公平原则。对此，美国著名经济学家马丁·费尔德斯坦（2010）指出，税式支出导致美国每年财政收入损失1万亿美元，永久性地减少税式支出可以在不提高边际税率的前提下降低未来的赤字水平，削减美国税式支出是防止美国公共债务扩张的重要策略。[25]

      总结而言，能否充分促进资源有效配置和有效调节收入分配差距是衡量一国税收制度是否合理的关键。然而，在新自由主义理念的指导下，美国过去三十年的税收制度并未能很好地发挥其应有的职能。尤其是大量不合理税式支出的存在，大大降低了美国税收体系的内外效率。因此，笔者认为，美国政府应该通过建立一套透明、有效、公平的税收体系来调节资源配置，严格限制税式支出措施在企业生产领域的应用。

      三、结论与建议

      本文在回顾总结目前关于公共债务规模管理的研究成果的基础上，根据美国公共债务发展的现实情况，构建了约束公共债务扩张的机制——新财政预算理念。应该说，新财政预算理念从理论上为一国财政操作提供了一个指导性原则，然而实际发展中财政在很大程度上是政治博弈的结果，因此，新财政预算理念能否付诸实践还需要一系列的保障机制。

      一方面是制度保障。新财政预算理念能否切实成为政府的财政操作指导性原则，还需要通过一系列的法律形式来确立财政预算理念的地位，具体建议如下：

      第一，法律支撑。为了保证财政预算理念观能切实成为各届政府的财政操作理念，必须赋予财政预算理念以一定的法律地位。当前国际上对财政规则的法律支撑形式主要有：政治承诺、联盟协议、法令、国际条约以及宪法等。最佳的法律支撑形式依赖于各国的具体国情。越将财政规则赋予更高级别的法律规定，财政规则就越难以逆转，且不会因为政府换届而改变，其效力持续时间就会越长。笔者认为，财政总量规则应该至少通过《预算法》或《预算法》的形式成为各届政府的财政指导原则，支出规则可以在政治承诺的基础上在《财政责任法》中加以明确规定，而税收的经济调控职能则需要通过《税法》或税收体系的改革加以体现。

      第二，财政责任法（Fiscal Responsibility Laws）。所谓财政责任法，就是对政府实施各项财政规则的预算程序、执行程序、透明度要求以及明确的数量规则要求做出详细规定。[26]财政责任法已经成为许多新兴经济体（如新西兰、巴西等）改善中央及地方政府财政状况的重要制度保障。

      第三，豁免条款。豁免条款可以使得财政操作在面对突发的经济冲击时具有一定的操作空间。条款包括以下要素：（1）法律上可以触发豁免条款的事件范围；（2）对事件范围的形成决定以及阐释的指导性规则；（3）关于如何退出豁免条款和处理积累性偏差的特别说明。这些事件通常包括：自然灾害、经济衰退、银行系统救助以及其他政府无法控制的外生冲击。对此笔者认为，应该在《财政法》或《财政责任法》中，对政府可以打破动态预算平衡的豁免条款予以说明，而事件范围除外生经济冲击外，还应该包括政府基于经济发展战略所采取的重大改革措施。

      除法律保障外，一国政府还需设立的一些相应的机构来促进政府实施财政规则的有效性，对政府的财政行为进行监督和约束，以及设立机构保障机制，具体建议如下：

      第一，通过建立独立的第三方机构进行监督，增强财政规则的可信性。在一些国家现实操作中，设立独立的财政委员会或理事会，并授权其对财政政策的执行情况和影响进行评估和监督，成为一些国家增强财政规则可信性的重要选择。目前，包括美国、英国等在内的许多国家已经建立了类似的独立性监督机构。

      第二，建立公共投资基金，规范政府的公共投资支出管理。根据黄金财政规则，政府公共投资类支出可以通过赤字融资，对此，笔者认为政府可以在统一预算管理的基础上，通过建立公共投资基金行使政府的公共投资职能，从而将公共投资与经常性支出分类管理。公共投资基金的建立可以遵循以下思路：（1）基金运作章程中要对公共投资所覆盖的范围进行清晰合理地界定，总体方向与财政支出规则的要求相一致，从而可以防止政府以公共投资支出的名义为经常性支出进行赤字融资；（2）财政部门作为基金的管理人，应该在满足经常性支出的基础上抽取一定比例财政资金注入基金中，以此作为种子基金吸纳社会资本，并结合公共债务发行取得的融资共同作为投资的资金来源；（3）在投资项目管理模式上，要引入市场化管理，社会效益与经济效益并重，以投资基金未来的收益回报作为偿还这部分公共债务的资金来源。

      第三，充分利用信用评级机构，通过市场指标约束政府财政行为。除美国的三大信用评级机构外，主要经济体应该建立自身的信用评级机构，例如中国的大公国际资信评估集团。信用评级结构对政府公共债务风险的衡量和评估情况，会影响投资者对公共债务的投资行为，并通过债务收益率、交易规模与价格等市场指标显现出来。政府应该通过公共债务的市场表现，及时纠正自身的财政操作行为，提升主权信用，增强财政规则的可信性。

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