试论中国政治发展进程中的乡镇长选举制度改革，本文主要内容关键词为：乡镇长论文,选举制度论文,中国论文,试论论文,发展进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国乡镇长选举制度改革探索的基本情况
随着村民自治制度的广泛建立和逐步完善，民主选举向乡镇一级拓展，成为中国政治发展的一个必然的方向和合乎逻辑的要求。1998年以来，一些地方已经在完善乡镇长选举制度方面进行了一些改革尝试，具有代表性的是以下四种模式：[1]
一是四川遂宁县的直接选举模式。该县市中区步云乡于1998年12月进行了选举乡长改革试验。具体做法是：先由市中区区委发文公布选举章程，再由步云乡30名选民联合推荐候选人，然后召开选区联席会议，在报名的15名候选人中确定2名，与乡提名的1名候选人一起参加预选。预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议。会上由每一位候选人发表20分钟施政演说，10分钟提问，最后进行投票表决。得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。预选后，组织一系列竞选活动供候选人发表政见。正式选举时，全乡有选举权的6000多名村民均可参加，分设不同投票点，并设秘密划票间。1999年1月4日，获胜者在乡人大会上宣誓就职。
二是四川南部县的公推公选模式。该县1998年10月开始的乡镇长选举，普遍采用公推公选的办法选举副乡镇长。其具体做法是：将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开，确定了竞争资格及条件后，采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法分区报名。由提名产生的694名初步候选人参加演讲答辩，根据得分情况产生了329名优胜者。组织部门把优胜者排队后，按得分多少等额推荐正式候选人。乡镇人大代表10人联名从其余优胜者提出差额候选人，然后由各乡镇人大代表投票正式选举产生了175名副乡镇长。
三是深圳龙岗区大鹏镇“三轮两票”选举镇长模式。1999年1月，深圳市龙岗区委、区政府将本区的大鹏镇定为镇长选举试点单位。在镇党委的领导下，用“两票三轮”方式选举了镇长。首先，由全镇合资格的选民直接推选镇长候选人的初步人选。全镇18岁以上有选举权和被选举权的公民以无记名推荐票的方式等额推选镇长候选人，共有76人被提名推荐为镇长人选，经主持选举的镇党委确定并经区委同意，获100票以上提名并符合参选条件、愿意参加竞选的5人成为镇长候选人的初步人选。其次，由该镇的选民代表在5位候选人中推选1名镇长候选人。在全镇党员、干部、职工、农户代表参加的竞选演说大会上，5位候选人发表竞选演说，代表对他们进行民意测评。镇党委将民意测评中得票最高的一位候选人李伟文（原任镇长）作为正式候选人推荐给镇人民代表大会。与此同时，镇党委将镇长提名候选人的结果上报广东省及全国人大，并得到了广东省和全国人大的首肯。最后，在镇人民代表大会上，被推荐的候选人李伟文被人大代表正式选举为镇长。政府部门以及学术界则将这些乡镇长选举过程概括为“两票制”——三轮投票中，群众提名推荐票和民意测评票被称为第一票（民意票），镇人大代表投票被称为第二票，即选举票。
四是山西临绮县两票选任镇主干模式。该县确定卓里镇作为试点，县委于1999年4月10日制定了《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》，随后召开供职大会，由被测评人，现任镇党委书记、镇长和镇人大主席团主席作供职报告。参加供职大会的有镇直机关干部、村“两委”干部及部分村民代表共500人左右。4月18日，结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票，对三位镇主要干部进行了信任、基本信任和不信任的测评。村民的测评结果将决定其能否成为下届该镇组织推荐的候选人参加党代会、人代会选举。
对上述几种模式进行比较，我们不难发现，步云乡的直选模式引进了竞选机制，社会动员的强度大，实行了秘密划票等措施，坚持了彻底的票决制，实际上是对乡长的直选。但根据现行宪法规定，选举乡长是乡人大的职权，所以步云乡的改革与传统体制的差别较大，有违宪的嫌疑。四川南部县的公推公选模式，虽然群众参与面广，但它选举的不是一把手而是副乡级，层次较低，不是严格意义上的票决制，类似公开招聘的一种新方法；山西临绮县对现任党政领导一把手进行信任投票，只有否决机制，没有举荐机制；而大鹏镇的“两票制”实际上具有直选的性质，改革的力度比较大，始终坚持了票决制，更突出的是它与现行体制的衔接比较好。
二、乡镇长选举制度改革探索的意义解读
解读上述乡镇长选举制度改革的意义，恰当的视角是非常重要的。否则，这些改革的意义可能被扩大或忽视。由于民主首先被理解为一种国家制度，从这个意义上讲，我们早已建立了以人民代表大会制度为核心的民主制度；从民主理念与信仰上讲，国家“一切权力属于人民”已经成为宪法条文；从民主权利的角度讲，为了保障人民当家作主的地位，宪法赋予人民以极其广泛的民主权利，如平等的选举权和被选举权，人民不仅可以通过各级人民代表大会行使国家权力，而且可以依法通过各种形式和途径，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。因此，从这些角度看，这些乡镇长选举制度的改革对中国民主发展而言确实是微不足道的。
但是，民主也是一种实际的运作程序和技术，民主政治制度的功能能否发挥，民主理念能否成为现实政治生活的具体行为，民主权利能否为公民真正享有，操作性的程序和技术是极其重要的。这些乡镇长选举制度改革模式，除步云乡的选举模式明显违背了宪法第一百零一条关于“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”的规定外，基本都是在目前法律框架（《全国人大和地方各级人大选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）许可的范围内进行的，实际上是探索了如何完善现有的乡镇长选举制度，因此，其直接意义主要就体现在操作性的程序和技术层面。(1)从候选人的角度看，增加了选举的竞争性。在这些乡镇长选举的过程中，由于候选人的初步确定是由所有合资格选民提名产生的，因此出现了多个候选人竞争角逐的局面，同以往的等额或差额选举相比，选举的竞争性大大增强。在选举过程中，各个候选人一般都要发表竞选演说，向选民“推销”自己的施政思路，接受群众的比较和评判，极大地提高了候选人产生的不确定性。同以往候选人一经党委确定便十拿九稳相比，竞争性显然大大提高。(2)从选民的角度看，增强了政府工作人员产生过程中民意的重要性，或者说更好地体现了民意。以往政府领导人的选举，一般是由党委决定。在党委决定过程中，从群众中来到群众中去的原则没有可操作性的规则，往往是少数人、甚至书记一人具有实际的决定权，人大选举也只具有形式上的决定性意义。由于没有具体的、可操作性的规则和程序，政府工作人员产生过程中民意的决定性被虚化了。上述四种模式的一个共同特点是，改革都为民意公开有效地表达提供了可操作性的规则，将民意在选举过程中的决定性落到了实处，更有效地体现了民主的价值和功能。
但是，从政治权威的角度看，上述改革尝试则是深刻的：它们表征了政治领导合法性实现方式转换的一种方向。政治权威的合法性，不管如何界定，其基本含义是人民对政治权威的信赖、认同和支持。中国共产党作为中国现代化建设的领导核心，得到了中国人民的普遍支持和拥护，就是“因为我们党作为中国工人阶级的先锋队，在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进社会生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的利益，并通过制定正确的路线方针政策，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗”。但需要指出的是，这三个“代表”的实现方式在不同的历史条件下是不同的，也就是说，政治权威合法性的基础也是不断发展转换的。中国共产党领导全国人民推翻了国民党的反动统治，建立了新政权，确立了自己的政治权威，其合法性是通过革命取得的，是一种“革命的合法性”。取得政权以后，党又领导中国人民进行经济建设，取得了巨大成就。特别是十一届三中全会以来，经济高速增长，社会全面发展，人民群众普遍受益，党得到了人民群众的积极拥护。这时候，政治权威的合法性实际上通过领导绩效来实现了，是一种建立在领导绩效基础上的“绩效合法性”。但是这种建立在政策有效性基础上的权威，是存在一定的风险。因为，任何政府都不可能始终如一地保持良好的绩效，这不仅是因为政府施政难免存在失误，而且由于经济运行周期自身的变化也使政府绩效时有起伏。退一步讲，即使始终能保持一定的政策绩效，也不可能让所有社会群体普遍受益。因此，必须对这种建立在政策绩效基础上的权威合法性进行转换。江泽民同志最近也指出：“在新的历史条件下，我们党如何更好地代表中国先进社会生产力的发展要求，更好地代表中国先进文化的发展方向，更好地代表中国人民的根本利益，要紧密结合国内外形势的变化，紧密结合我国社会生产力的最新发展和经济体制的深刻变革的实际，紧密结合人民群众对物质文化生活提出的新的发展要求，紧密结合我们党员干部队伍发展的重大变化，来深入思考这个重大问题。”民主选举乡镇长，实际上是将党的领导的合法性通过社会公共选择（民意）的方式体现出来，是政治权威“如何更好代表中国人民的根本利益”方式转换的一次探索，也是党执政方式和领导方式进行转变的一次积极尝试。从这个角度上讲，其意义无疑非常深远。
三、乡镇长选举制度改革拓展的前景分析
其实，就选举方式而言，上面所讲几种模式的具体操作办法在村民自治、基层党支部等层面早已经出现。就大鹏镇的“两票制”而言，早在1992年，山西一些地方党支部换届就实行“两票制”：先由村民投票推荐，再由党员正式投票选举。[2]在深圳等地的村民自治选举中，直接选举、“两票制”等也比较广泛地采用。这些乡镇长选举之所以引人注目，是因为它将这些选举方式从村民的社会自治层面引入基层政权建设之中，因而是一种历史性的突破。从这个意义上，有人将这些改革尝试同1978年安徽凤阳县小岗村的18户农民将集体耕地包干到户的变革相比较。[3]我们认为，这些选举确实是中国民主政治发展道路上的突破性标志，但和小岗村的变革有极大的不同。小岗村的创新思路在很短的时间内就得到了最高权力中心的认可并在全国范围内迅速推广，其最主要的原因是，参与变革创新的各方主体——农民、村社干部、各级地方政府、中央政府等，大多数主体从这种变革中大获其益，因此是一种典型的“帕累托改进”。上述的乡镇长选举制度改革符合中国民主发展的方向，但它的前景不可能像小岗村的变革那样确定，更不会在短期迅速产生扩散效应，也不会迅速扩展到县或市等更高级别。这种判断是基于：
从微观层面看，这些乡镇长选举制度的改革本身有许多局限性和不完善之处，改革所涉及到的有些矛盾实际上在现有体制框架内是它自身难以解决的。例如，就大鹏镇的选举而言，如果第一轮提名投选票非常分散，出现数百个（这在理论上完全可能）票数相差无几的候选人，如何整合“民意”？主持选举的镇党委的角色是什么？如果候选人中既有主持选举的镇党委委员，又有非党委委员甚至有非中共党员，如何实现选举的公平和公正？如果第二轮选举中得票最多的不是一人而是两人或两人以上，甚至得票最多者为非中共党员，主持选举的镇党委将如何最终确定镇长候选人？如果最后选举产生的镇长为非中共党员，那么如何体现中国共产党的执政地位？如果在选举过程中，10人以上的镇人大代表根据现行法律联名提出“自己的”镇长候选人，并在最后的选举中击败党委根据民意推荐的候选人胜出，那么，如何在选民的意愿、党的领导和人大的权威三者之间取得平衡？最关键的一个问题是，如果群众的意愿、党的意志和人大代表的意见不一致，如何解决？……这些问题都表征了目前乡镇长选举改革本身的局限性和不完善性，其推广扩散的价值因之受到限制。其中有些问题涉及到整个政治体制的改革与完善（比如对民主集中制原则的重新理解、党政关系、党与人大的关系等），非常复杂，非这些乡镇自身可以解决。
从宏观层面看，在中国社会转型和现代化建设的过程中，以下几种“国情”是影响当前民主政治发展的最主要因素，也构成了这些选举制度改革前景的“背景”和环境：
1、扩大政治参与应该、也必然服从和服务于保持社会政治稳定的目标。
“现代性有助于政治稳定而现代化则孕育了不稳定”[4]。从传统社会向现代化迈进的转型时期，是政治不稳定的高发期。对于中国这个正处在现代化关键时期的超大社会来讲，现实地存在着许多影响政治稳定的危险因素。而没有政治稳定，经济政治发展就失去了首要的前提条件。因此，“稳定压倒一切”，政治稳定是整个中华民族的最高价值，也是社会转型时期中国政治发展的首要目标。[5]另一方面，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。因此，通过扩大政治参与的水平和层次发展民主也是社会转型时期中国政治发展的基本目标之一。但维护政治稳定和扩大政治参与这两个目标在不同的环境中存在着不同的格局。对于已经实现现代化的社会而言，扩大政治参与与政治稳定之间是一种正相关，扩大参与就意味着扩大了政治稳定的基础；而对于正处在现代化过程中的社会，它们之间是一种负相关，是两个相互冲突的目标。亨廷顿早已证明，扩大参与可能就意味着政治稳定面临考验。如何在政治稳定与扩大参与之间做出抉择？阿尔蒙德的论断极为深刻，他说，人类可以无自由而有秩序，但不可以无秩序而有自由。因此，现阶段中国扩大政治参与必须服从和服务于维护政治稳定的目标，这是一种理性的选择。这些乡镇长选举制度改革的实质是扩大了公民政治参与的水平和层次，在当前这个政治稳定比较脆弱的时期，大规模的推广或提升无疑受到很大的制约。
2、确保党的领导地位比进行合法性实现方式转换的尝试更重要。
如前所言，政治稳定是当前中国政治发展的首要目标，而对于一个处于现代化过程中的国家而言，一个强大的政党是实现政治稳定不可缺少的因素之一。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少拥有一个强有力的政党。……同有强大政党的体系相比，在没有强有力政党的政治体系中，更容易出现暴乱、骚动和其他形式的政治不安定。”[6]对于政党数量、政党力量和政治稳定的关系，亨廷顿认为：“在高度现代化的国家，政党数量多寡无碍于它拥有强壮之势；而在低度现代化国家，一党制可强可弱，但多党制却毫无例外都是软弱的。……没有一个发展中国家拥有稳定的多党制。在发展中国家，一党制要比多党制稳定得多。……在现代化中国家，多党制与高水平的政治制度化以及政治安定是不能共存的。”[7]简言之，亨廷顿的逻辑是，正在走向现代化的国家需要政治稳定，政治稳定需要政府权威来保障。政府权威又源于强大的政党，强大政党往往产生于一党制国家。对中国而言，坚持中国共产党的领导是维持社会稳定的基本支柱，是实现经济与社会现代化的保障。我们前面已经分析过，目前所进行的民主选举乡镇长的探索，体现了政治权威合法性实现方式转换的方向，也是党执政方式进行转变的一次积极尝试。但真正的民主选举的一大特点就是选举结果的不确定性。中国共产党是拥有6400多万党员的大党，集中了中国社会的先进分子。但是，这并不意味着所有的党员都是社会中最优秀的精英，也并不意味着党外无精英。实际上，改革开放以来，随着社会结构的分化和利益的多元化，社会精英也有了分化的趋势。在目前的村委会选举中，虽然党员的当选率高达70%，但不能就此推出在乡县选举中这一高比率仍能保持。因此，无论从逻辑上还是从发展趋势上，在乡、县一级推广上述的改革尝试将使执政党领导地位面临一定的风险。试想，如果选举的结果是执政党的领导地位发生哪怕是局部的改变，如何处理这一新型的“党政关系”？如何有效贯彻执政党的方针和政策？这些问题非常敏感，牵扯面极广，在现有宪政框架内很难解决。
3、政治体制的完善程度与扩大政治参与的要求尚有较大差距。
作为“政治稳定的设计师”，亨廷顿的一个基本观点是，政治体系的稳定都依赖于政治参与水平和政治制度化程度之间的关系。要保持政治稳定，就必须在政治参与发展的同时，政治制度的复杂性、自主性、适应性和凝聚性也随之提高。他用“政治参与／政治制度化＝政治不稳定”这一公式描述政治参与、政治制度化水平和政治不稳定这三者之间的关系。根据这一公式，政治体系的稳定程度取决于政治参与和政治制度化之间的比例。如果政治参与的扩大超过政治制度化水平，那么就会带来不平衡，造成政治体系的不稳定。目前，我国政治体制改革的成果还不足以使政治体系的民主性和开放性达到能够容纳公众进行广泛政治参与的程度。从两者的发展态势来分析，政治制度化水平落后于政治参与的发展程度。举例来说，我们的政治体制还不适应民主选举所必需的结社要求。现代政治学将政府视为一个存在着“输入—转换—输出”过程的系统。选举行为可以视为选民将自己利益和要求向系统的表达和“输入”。显然，单个的、杂乱的、零散的“输入”不仅不能有效地表达和实现自己的利益，也会使系统在转换和输出时无所适从。因此，要在选举中真正有效地反映和维护选举者的利益，必须要有利益整合机制。这种机制的要件之一，就是建立维护和实现自己利益的组织，这就要求发展代表不同利益群体的组织。例如，在农村，“有必要积极推进农民利益集团的建设，把分散的、个体化的农民，在自愿的前提下组织起来，形成一个个利益集团……维护农民利益”[8]。就乡镇长的选举而言，要真正实现民主选举的价值和功能，也应该成立适当的利益组织有效地表达和整合民意，这就意味着结社将突破现有的格局。虽然宪法规定了人民结社的自由，但目前政治体系的制度化、法制化水平，还缺乏将形形色色的利益组织纳入自己有效调控范围之内的能力和机制。实质性的扩大政治参与，孕育着政治秩序失控的风险。
4、成本—收益的比较也将弱化政治权力中心推广上述改革创新的意愿。
中国的制度变迁实际上是一种供给主导型的制度变迁。这种制度变迁的特点之一是，权力中心在政治力量对比和资源配置权力上均处于优势地位，是决定制度供给的方向、速度、形式和战略安排的主导力量。它对于供给何种形式的制度以及何时供给该制度，都有着最后的决策权，即使社会出现了强烈的制度创新需求，而且这种制度创新的社会净收益大于零，也不能确保出现全局性的制度变迁。因此，权力中心提供新的制度安排的能力与意愿是决定这种制度变迁的主导因素。供给能力主要取决于一个社会的既得利益集团的权力结构或力量对比，而供给意愿则主要取决于权力中心对制度创新过程中成本—收益的预期，“权力中心的政治净收益是决定中国政治制度变迁的关键变量”。[9]就目前中国的政治格局而言，以中国共产党为核心的政治权力中心具有富足的政治资源（物质性的与意识形态的），有覆盖社会各个层面的党组织体系和党领导的政权组织体系，具有强大的政治动员能力和政策贯彻能力，因此，制度供给和推行能力毫无问题，问题的关键确实是，权力中心对于制度创新的成本—收益的预期。那么，将这些乡镇长的选举创新推向全国或在更高层级推行会对权力中心的成本—收益产生哪些影响呢？
政治收益方面，一是可以将地方政权机构置于地方选民的直接监督之下，从而大大降低由中央政府和党组织监督地方政权机关的成本；[10]二是选民会将自身利益的实现和维护具体地寄托在自己所选出的政府领导人身上，从而导致政治系统承担责任的方向发生某种程度的转移，减轻权力中心承载政治责任的压力；三是调动广大人民群众的积极性，扩展政治权威的群众基础和力量源泉；四是减轻西方国家在民主、人权、意识形态等方面对政治权威的压力，塑造被国际社会认同的政治权威形象，提升权力中心的国际地位和国际影响力。但是，与上述政治收益相比，改革所导致的政治成本或许是巨大的：
首先，增强地方政府及其领导人对权力中心的离心倾向。在目前中国的政治体系中，地方政府具有双重角色。它是上级政府的直接下级，受其行政领导，又同时隶属于同级人民代表大会，对其负责并接受其监督。一方面，一级地方政府要通过自上而下的行政权威渠道贯彻执行上级政府直至中央的决策命令；另一方面，它又要对本区域的公共事务进行管理，谋求本地区居民的利益及其增进。因此，地方政府的行为和职能受到两种机制的约束，一种是“顺从上级”的“向心机制”，一种是“为民请命”的“离心机制”。[11]地方政府的目标序列（上级信任、本地群众拥护、发展地方经济、与中央保持一致等）受到向心机制和离心机制的双重拉力作用。目前，中央政府应付地方政府的挑战（既包括经济方面，又包括政治权力）的惟一手段是频繁地撤换地方领导人，然后由地方的党代会和人代会认可。[12]显然，将上述改革向全国推广或在更高层次推行，意味着地方政府领导人的产生与评价、去与留、进与退更多地取决于当地居民“公共选择”的结果，而不是上级部门的肯定和赞赏，地方政府领导的目标取向更侧重于向选民负责而不是向上级政府负责，中央政府的上述手段也就失去了发挥作用的基础。在中央与地方以及各级地方政府之间的权责划分没有规范化、制度化的条件下，客观上强化了地方政府的离心机制，虚化了权力中心的权威，使原有顺畅的垂直权威贯彻系统块块化，对中国的政治整合和中央政策的贯彻产生新的挑战。这也是权力中心巨大的成本支出和政治风险。其次，会使党的领导地位面临一定的挑战。如前所言，真正意义上的民主选举的一大特点就是选举结果的不确定性。因此，从中国制度供给主体的角度出发，推广上述的改革尝试，供给更高层次的民主制度的政治收益可能远远不能弥补因此而付出的政治成本。这种成本—收益的比较结果同前面所述的三个因素相结合，会大大弱化权力中心推广乡镇长选举制度改革的意愿。
探讨这些乡镇长选举制度改革的前景，实际上涉及到中国政治发展的路向、方式和目标次序。中国的政治发展只能渐进进行，在量的积累中实现质的提高。如前所言，将这些乡镇长的改革在短时间内大规模推广是比较困难的，但它毕竟代表了政治发展的方向，应该在条件比较成熟的地方（经济比较发达、人口素质比较高、社会分化程度较高）继续推行，甚至可以采取全国人大特别授权的办法，在全国进行乡镇长直选的试验。就宏观层面而言，在当前这个社会转型的最关键时期，中国的政治发展的目标无疑是多元的，这些多元目标之间又存在着复杂的相关性：稳定是政治发展的首要目标，要保持社会政治的稳定，就必然依靠中国共产党的整合作用，而要在新的历史条件下坚持党的领导，实现政治稳定的可持续性，就必须遏制腐败蔓延，同时拓展实质性的政治参与，而这又可能使党的领导地位受到一定挑战。面对这种复杂情境，必须在多元的政治发展目标中理性地确定轻重缓急，必须在宏观上权衡和处理好如下几对关系：遏制腐败蔓延重于发展民主政治，提高政府能力重于扩大政治参与，发展党内民主重于发展社会民主，发展基层民主重于发展高层民主。需要指出的是，在这几对关系中，前面目标在次序上先于或重于后一目标，并不意味着后者可以停止不前。政治发展多元目标之间的制约性和相关性，必然要求优先目标的实现必须辅之以其他目标的协同和适度跟进，否则，单兵突进，必然难以持久。
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