国有私营：中国农村土地制度改革的方向，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国论文,农村土地论文,私营论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有私营，就是将农村集体所有的土地，平均地分给农民；在此基础上，取消集体所有制，将土地收归国有；农民可在原为集体所有、现为国家所有的土地上自由耕种、租借或买卖土地使用权；国家永不再以行政权力无偿地中止、调拨或干涉农民对土地的正常使用。
在国有私营中：①“私营”主要是体现了农民从其自身利益出发，对土地拥有自由决策、自由选择的权力。因此，从性质上看，它既可能是私有经济，也可能是集体经济甚至国营经济；从方式上看，它既可能是家庭耕种，也可能是代耕、租凭甚至合作经营。它所强调的是，农民对土地的正常的自由处置权以及国家对这种权力的充分的肯定和尊重。②“国有”的含义是：土地的所有权属于国家。因此国家对土地的使用原则上具有监督、管理、规划以及随时有偿征用的权力。这就为我国采取必要措施以巩固和加强社会主义公有制的地位创造了更为广阔的天地。
本文主要讨论农村土地国有私营的提出背景、内容及实施方案。
一、对传统集体制和家庭联产承包制剖析
从1951年起，党和政府开始积极引导农民走互助合作的道路。1962年2月，中央正式决定把人民公社的基本核算单位放到生产队， 从而确立了人民公社“三级所有、队为基础”的根本制度。这就是我国沿续了十六年的传统集体制，也是1979年实行家庭联产承包制以来，我国农村土地制度的基本格局。
1.对传统集体制的剖析
传统集体制的最基本特征是：土地及生产资料属于集体所有。这一基本特征决定了农村生活的几乎所有方面，或构成其不可或缺的关键性基础。这里我们仅从组织、生产和分配三个方面，来对传统集体制作概括性的总结。
①组织
农村集体制的最高权力机构是公社管理委员会，同时它也是国家政权的最基层组织、负责贯彻执行党和政府对农村的各项路线、方针和政策，在农村公社的严格的三级管理制度下，农民实际丧失了几乎所有的权力，而不得不以他们所难以评判的国家大局为重，随时无条件地服从国家或社队的各方面的领导与安排。
②生产
传统集体制下的生产具有三个特征：一是计划由国家下达。二是任务由生产队负责完成。三是计划外用工受到了严格的限制。
1957～1978年，我国农村家庭副业的人均收入仅增加16.38元， 人均每年增加0.78元。这表明政府对农村计划外用工的卓有成效的控制，从而保证将农村的生产行为完全纳入了国家计划和管理的轨道之内。
③分配
传统集体制下的分配具有两方面的内容：一是集体与国家之间的分配。在农作物收成后，集体将把农作物的使用分成两个部分：一部分留成，以作为当年农民的口粮及第二年农作物的种子等；另一部分按规定交售给国家，交售数量的基准是国家上年下达的计划指标，多交售将作为对国家多作贡献而受到鼓励。
二是集体内部的分配。这一分配的原则是“按劳取酬——多劳多得、少劳少得”；具体作法是集体评议每个人的劳动数量——工分，秋后再根据收益情况确定工分的价值及每人相应的分配数额。这种作法的内在矛盾是：个人受损、众人得益不多，个人得益，众人受损亦少。它决定了集体内部分配中不可避免的浓厚的平均主义色彩。
因此，传统集体制下的经济运行机制，对社会、经济发展的关键性动力——人们生产积极性产生了巨大的抑制作用。
2.对家庭联产承包制的剖析
从1979年起，我国在广大农村开始普遍推行家庭联产承包责任制（以下简称联产承包制），从而突破了传统集体对农民生产积极性的极大束缚，揭开了我国农村经济和社会发展新的序幕。
联产承包制的做法是：集体按照人口的多少，将土地平均地分配给农户；土地的所有权仍然属于集体，但农户在保证完成国家定购任务及上交集体提留金的情况下，拥有对所承包土地的自由耕种权。
联产承包制对传统集体制的重要突破，主要表现在下述三个方面：①生产：由于国家的定购指标往往只占土地产量的一定比例，因此对土地的使用——耕种什么、怎样耕种以及耕种多少等，农户就拥有了较大的自主权；此外，国家还相应放松了对农民进入建筑、运输、农产品加工及工艺制造等行业的限制，从而使农民获得了比土地使用的范围更加广泛、自主权更加独立、经济意义更加重大的生产活动空间。②销售：农民的生产成果，除了土地产出中国家定购的部分必须交售给国家外，其余绝大部分——无论是土地产出还是非土地产出、也无论是产品还是劳务等，均可通过市场直接销售，并根据市场供求的变化，自由调整下一期的生产结构。③分配：与传统集体制相比，联产承包制极大地提高了我国农民的经济收入。这主要表现在三个方面：第一，国家大幅度地调整了农产品的收购价格。第二，除国家定购外的土地的其余产出，农民可通过市场自由销售。第三，国家允许并鼓励农民进入比土地使用的范围更加广泛、制约更加宽松、前景更加宏大的经济活动领域，从而使农民的生产潜力得到了进一步的释放。
因此，在联产承包制下，我国农民的生产积极性得到了极大的提高，农村经济迅猛发展、成就辉煌、举世瞩目。
然而从1985年起，我国农业尤其是农作物种植业的产值却连续五年陷入了低速徘徊的境地：联产承包制极大地激发了我国农民的生产积极性，但其本身也存在着深刻的缺陷；随着经济的迅速发展，这些缺陷逐渐暴露出来，并阻碍了我国农业的进一步迅速发展，尤其在下述四方面问题表现得更为突出：
第一，政策连续性问题、第二，行业比较利益问题、第三，土地适度规模问题、第四，基本建设问题。
因此在改革初期，联产承包制由于有效地调动了农民的生产积极性，从而极大地推进了我国农村的经济发展；但在经济发展到一定程度后，联产承包制的深层弊端逐渐显露出来，并成为经济进一步迅速发展的严重阻碍。因此，及时调整和改革联产承包制，就成为新时期我国农村经济发展的必然和强烈的要求。
二、在农村的深化改革中必须取消土地的集体所有制
土地是我国农村最基本和最重要的生存资料。建立土地的集体所有制，也就必须建立农村经济关系的集体制；取消农村经济关系的集体制，其核心必然是取消土地的集体所有制。这是由于土地在农村经济的关键性地位而决定的。
对于我国农村的进一步改革方向，笔者赞同取消农村土地集体所有制的主张，这主要是因为：①集体制从根本上阻碍了我国农村的经济发展。②集体目前所承担的有益职能，我们完全可以通过承担主体的转换而使这些职能得到更好的发挥。
1.集体制对农村经济发展的根本阻碍
这主要表现在三个方面：
第一，集体制下，人们必须要求成果的平均占有或土地的平均使用。这两种情况的出现，都将极大地阻碍农村的经济发展。
第二，在土地平均承包格局遭到日益严重破坏的情况下，无论是否进行调整，我们都将面临另一个更为重大的问题，即土地经营的适度规模难以形成。
第三，由于土地的适度规模经营难以形成，大量的人口仍将以一定的集体方式生活于农村，这必然导致集体积累的逐渐萎缩。
因此在集体制下，我国土地的耕作条件将日益恶化、农业生产力长期停滞不前、集体积累逐渐萎缩等，从而不可避免地对我国农业发展造成了日益严重的、根本性的损害。
2.集体职能的有效替代
目前集体主要承担着三项职能：一是经济管理，如合理分配和调剂承包地、签订和执行承包合同、完成上交和集体提留任务、管好用好公共财产等；二是社会化服务，如购置大型设备、照顾老弱病残的生活等；三是协调指导，如调节收入差距等。通过对上述三项职能的具体分析，我们可以找到承担主体的四种替代方式——职能取消、市场调节、国家管理以及公司经营，从而保证上述职能的更好发挥，或更有利于农业经济的发展。
①职能取消：如调剂承包地等，因为根据上面的分析，它使我国的土地耕作条件遭到了日益严重的破坏。
②市场调节：如农户耕种什么及耕种多少等。因为市场的多变性和比较利益的观念，农户对市场的关注要比集体——更确切地说是从事行政管理的人员来得更为全面和深刻。
③国家管理：如调节收入差距等。国家通过税收的调节，无疑将在更大范围内实现公平和规范，从而增强国家的宏观调控能力并有效制止乱收费对农户生产积极性的影响。
④公司经营：如产前、产中、产后服务等。这些职能交由公司来经营，将使工作得到更有效的开展。因为出于竞争的压力，公司必然为农户提供最优质的服务；并制订合理的收费标准，以充分考虑公司的盈利需要以及农户的经济承受能力。
因此综上所述，集体制从根本上严重地阻碍了我国农村的经济发展；及时取消集体制，这是我国经济和历史发展的必然的和强烈的要求。
三、国有私营的方案设想
1.方案的选择
取消集体制后，我国农村的土地制度应当向何处去？这是在剖析集体制的弊端后，我们所必须回答的又一个重大问题。
从理论上讲，这个问题的答案不外乎有三种可能：一是国有国营；二是国有私营；三是私有化。首先，国有国营无疑十分不适合目前我国农村的经济发展状况。因为在经济贫穷、技术落后、地块分散的广大农村实行国有国营，必然会造成比集体制下更加严重的养懒汉的恶果。其次，国有私营比私有化具有更大的优越性。因为国有私营不仅具有私有化的经营特点和生产效率，而且还能大大加强我国社会主义的公有制地位，从而增强国家的宏观调控能力，并有利于国土的规划、整治和矿产的勘探、开发等等。
2.国有私营的运行
1979年我国开始实行联产承包制的改革，广大农村土地按照人口平均和长期不变的原则分配给了农户使用。在其后的十几年里，由于客观情况时时在发生巨大的变化，致使土地占有的不平均矛盾日益激化。因此，要实行国有私营，我们就必须对集体土地重新作一次彻底的平均分配，在此基础上，立即取消集体制，将土地全部收归国有。农户可在新分配到的土地上自由耕种、或自由买卖土地使用权；国家永不再以行政权力无偿地干涉农户对土地的正常的经济使用。
在土地国有私营实施改革后，土地的获得对农民来说将主要是意味着耕种的收入。出于能力或兴趣等考虑，大多数农民在时机成熟时，将逐渐有偿放弃土地并转而从事第二、第三产业；而部分农民由于受到成功经营的鼓舞，将逐渐购买更多的土地使用权、形成土地的适度规模经营，从而更有效地整治土地、兴修水利、采用先进机械技术、推广农作物优良品种等，进一步追求在规模农业下的更大的耕种收入。同时，在国家所有的土地中，目前不仅存在着大量的宜农荒地、宜林荒地、可养殖水面和可利用草地等，而且存在着面积更为广大的、自然条件虽然恶劣但仍具有极大开发潜力的黄土高原和沙漠地区等。对于这部分土地，我们也应当有选择地、部分地实行国有私营，即无论是农民、工人、知识分子还是干部等，只要交纳了适当的资金，就可获得对一定国有土地的永久使用权。这不仅将有利于国土的整治和环境的保护，而且还能更有效和更充分地利用国土资源，以增强我国的经济实力、并造福于世人及子孙后代。
3.如何解散“集体”
取消土地集体制后，我们将首先面临如何解散“集体”的问题，这主要包括三方面的内容，即职能替代、人员安排和资金处理等。
从上面的分析中我们可以看到，取消集体制后，原集体职能可通过职能取消、市场调节、国家管理和公司经营等承担主体的转换，实现职能的更有效的替代。其中职能取消、市场调节和公司经营，三者的目标都在于扩大农户的经营自主权，使农户能够根据市场的变化，自行调节、自行生产，国家不应当予以更多的行政干预。因此取消集体制后，国家新增的职能将比原集体职能大大减少，对从业人员的需求也将相应减少。据此我们可以考虑：①在取消生产队和生产大队的集体组织后，大部分干部解甲归田，少部分干部成为国家公务员，并组建成国家政权的基层组织——相当于生产大队规模的地方政府，以执行国家对农村基层的日常管理事务，如兴办教育、照料孤寡老人、调解民事纠纷等。②农户目前所交纳的各种合理的乡镇统筹费和集体提留金，形式上应当相应转化为地方政府的税收，并以法律的形式固定；严禁其它任何形式的滥摊滥派，以切实保障农户的各项合理的经济收益。
通过上述方面的调整，我们就基本完成了取消集体制后，我国农村基层组织的制度重建工作。
4.农产品合同定购的市场化
目前国家对农村的粮食、棉花、油料、肉蛋及水产品等，实行了部分甚至全部的合同定购，这就使合同定购在农村经济中占有相当大的比重。这种合同定购对农村的经济发展十分不利，应当在时机成熟时尽快地予以逐步转向市场化。这主要是因为：
①实行合同定购，国家将不得不投入大量的人、财、物力以进行商品的储藏、运输和销售工作，并且因为强制性的剥夺而招致了农户的极大不满。这就使国家在背上沉重的经济包袱的同时，也付出重大的政治代价。
②人们的消费需求具有三个特点：一是多方面的和无止境的；二是彼此之间具有很强的配套关系或替代关系；三是各种需求的强弱大小能够通过人们的购买支付在市场上完全地表现出来。因此，农户只要充分利用各种资源进行满足市场的生产活动，这种资源配置就是有效的和无可指责的。而国家实行的合同定购，不仅丝毫无助于资源的充分利用，而且还常常降低了资源的使用效率，造成了大量不应有的、直接的或间接的、外在的或潜在的经济损失。
③目前国内种植业的增产潜力仍然十分巨大。这主要表现在两个方面：首先在我国的15亿亩耕地中，中低产田占了2/3。专家估计， 只要采用常规技术，中低产田亩产增长100斤是没有问题的。 并且在国家级的试验田里，高产田亩产增长100斤的实例也是经常有的。因此， 在我国现有的耕地中，亩产值实现大幅度增长仍然是有极大可能的。其次，我国目前还有5亿亩宜农荒地、10亿亩宜林荒山荒坡、40 亿亩待改良的草地、10亿亩黄土高原以及25亿亩荒凉的沙漠地区等。这些土地的面积约相当于我国现有耕地面积的6倍。 因此，它们的逐步开发和利用，无疑将使我国种植业的产量出现大幅度的甚至成倍、成几十倍的增长。
④对于部分国内生产成本较高、或产量不能满足需求的农产品，我们可以考虑从国外进口。因为随着我国经济的迅速发展，对外出口必然相应扩大，外汇支付能力也将得到更有效的加强。
因此，农产品的合同定购转向市场化定购，这是我国经济发展的客观要求，也是农村土地国有私营的必然要求。
5.土地管理
国家对国有私营土地的管理主要包括两个方面：一是对土地使用的管理；二是对土地使用权的管理。其中对土地使用的管理，主要包括四项内容：一是土地下的矿产或文物属国家所有，任何单位或个人一经发现必须立即汇报或上缴，不得私自开采或截留；二是不得种植国家严禁的植物；三是土地建筑必须符合国家的总体设计，并经有关部门批准后方可动工；四是对土地的闲置，国家一般不予以直接的干涉，但对闲置所造成的水土流失或风沙污染，国家将给予严厉的处罚。对土地使用权的管理，主要是对土地使用权的确认以及对土地使用权转让的监督和公证等。
总之，土地管理是一项非常艰巨和复杂的工作，国家应当：①成立专门的机构负责组织协调和具体实施。②制订相应的法律，真正做到有法可依、依法办事。③在理论上不断探讨、在实践中不断总结，从而使土地管理制度在有利于我国经济发展的前提下，不断充实和完善。
6.农村剩余劳动力的转移
农村土地实行国有私营后，大量农村剩余劳动力必然由于土地的适度集中而逐渐脱离现有的耕地。但这并不会造成严重的失业。因为：①我国还有大量的土地资源可供进一步开发：从短期上看，有15亿亩的宜农、宜林荒地可供耕种；从中期上看，有50亿亩的草场和黄土高原可供利用；从长期上看，有25亿亩的沙漠可供改造。因此，这些土地资源的逐步开发和利用，必然能重新容纳下我国农村的大量的剩余劳动力。②农村工业有着广阔的发展远景。随着我国现有耕地亩产的大幅度提高以及大量闲置土地资源的重新开发利用，我国农村工业，在十多年来成功地吸收了农村9000万剩余劳动力并创造了全国1/4工业产值的基础上，必将仍然具有日益广泛的发展前景。③城市服务业亟待加强。目前城市服务业十分薄弱，居民生活中普遍存在着买煤难、入托难、理发难、搬家难、陪护病人难等等问题；大量家务琐事严重地牵扯了人们的工作精力。据统计，目前国外劳务消费已占到个人消费支出的40%，而我国城市居民平均仅达到4%。这说明城市服务业具有广阔的前景， 目前在我国仍然尚待开发。因此如果我们积极鼓励农民进城兴办服务业，这不仅将能大量地解决农村剩余劳动力的出路问题，而且还将极大地促进城市经济的发展，并使城市经济的发展走上健康、良性的运行轨道，即加强服务业——生产效率提高——居民收入增加——对服务业的需求进一步扩大等。
7.城市的配套改革
由于国民经济各产业、各部门、各地区之间的内在的紧密联系性，农村土地实行国有私营后，必然对我国城市体制的配套改革提出相应的要求。例如：农产品合同定购的市场化后，国家应当相应取消城市居民的粮油定量供应并给予一定的物价补贴，从而保证城市居民能够在更广泛的领域里自由选择和调整食物结构；同时，国家应当鼓励城市知识分子到农村去，帮助农民科学种田、科学经营，从而更有力地促进农村经济的发展；对于农民进城兴办服务业，国家应当给予执照、户口、场所和税收等各方面的便利和优惠，从而切实保障和推动城市服务业的形成和发展。（作者单位分别为国家信息中心研究所，深圳华乐实业股份有限公司）
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