西部民族地区生态建设的经济学思考，本文主要内容关键词为：生态建设论文,经济学论文,民族地区论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部民族地区生态建设是贯彻国务院《全国生态环境建设规划》精神，遏制西部民族地区生态环境恶化趋势，实现生态环境与经济发展相协调，走可持续发展道路的一项伟大的绿色革命。本文在分析西部民族地区当前存在的生态环境问题的类型及成因基础上，从经济学的角度对西部民族地区生态建设中的难点、风险和相关政策进行理性思考，并据此提出西部民族地区生态建设可供选择的思路和对策。
一、西部民族地区生态环境问题的类型及成因
从生态学的角度看，西部民族地区是一个由人群活动的社会属性、经济属性以及自然过程的相互关系构成的社会—经济—自然的复合生态系统。该系统中的社会、经济、自然等亚系统，分别以人口生产、物质生产、环境生产为中心，彼此间动态互动，构成了区域复合生态系统的基本结构。三者之间的逻辑关系表现为：人口生产是带动物质生产和环境生产的枢纽，同时又依赖于后两者；物质生产需要环境生产和人口生产的产品，如资源和劳动力的持续投入；环境生产为物质生产和人口生产提供基本物质基础，并最终决定人口和物质生产的最大可能产出量。人类对三种生产的逻辑关系，尤其是环境生产对物质、人口生产限制功能的认识，却经历了漫长的历史过程，大致划分为三个阶段：一是自然主导阶段。此阶段人类是自然界的“奴隶”，人类改造自然的能力非常有限，所以对自然所产生的影响微乎其微。二是人类主导阶段。伴随着17世纪工业化时代的开始，人类成为自然的“主人”，运用先进的生产力对自然的过度索取和掠夺式开发，远远超过了环境生产的最大产出量，使环境生产功能日渐衰退，形成了巨大的“生态透支”，（注：“生态透支”是指人类对自然的掠夺和索取多于对自然的反哺和回馈现象。）其结果是产生了大量的“生态赤字”。（注：“生态赤字”是指生态破坏引起的生态失衡现象。）三是人与自然和谐共处阶段。伴随着知识经济的到来，人类对人与自然的关系有了重新的认识，确立了人口生产、物质生产和环境生产的可持续发展理念，开始进入人类与自然共存共荣的崭新阶段。
西部民族地区实施可持续发展战略，离不开当前存在的生态环境问题类型的准确定位，只有这样才能使生态环境建设做到有的放矢，达到事半功倍的效果。纷繁复杂的生态环境问题大致可以划分为两大类：一类是因工业生产、交通运输和生活消费所排放的有害有毒物质所造成的环境污染；另一类是为了满足经济增长和社会发展需要，对自然资源的过度开发利用所引起的生态破坏。通常，农牧业经济占主导时期的生态环境问题更多地表现为生态破坏引起的生态脆弱；在工业经济发展速度较快时期和工业化较集中区域，往往以环境污染为主。两类环境问题常常相伴，相互影响，形成复合效应而造成更大危害。西部民族地区是欠发达的农牧业集中区域，生态环境问题突出地表现为严重的生态破坏，即植被稀疏、水土流失严重、荒漠化扩大和生物多样性锐减。第一，植被稀疏。西部民族地区森林覆盖率很低，就是条件较好的重庆市，森林覆盖率也只有23.1%，青海省仅为3.1%，（注：参见叶俊东执笔：《西部大开发第一仗》，《瞭望》2000年第19期。）大大低于全国平均水平。由于森林覆盖率低，导致植被稀疏，难以发挥涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候等方面的应有功能。第二，水土流失严重。西北地区水土流失面积已超过33万平方公里，黄土高原每年向黄河倾泄泥沙5.18亿吨，大片表层土壤有机质流失，仅甘肃、宁夏两省区流失的氮磷钾就相等于2222万吨化肥当量，相当于全国一年的化肥生产总量。（注：参见张志良：《人口掠夺式行为是导致西北生态环境恶化的祸首》，《人口研究》1999年第2期。）不仅如此，水土流失还造成泥沙淤积，构成黄河下游的水患威胁。第三，荒漠化扩大。我国由土地沙化、草原退化引起的荒漠化面积，已达到262.2万平方公里，而且以年均1000平方公里的速度扩大，由此造成的经济损失高达540亿元。全国土地荒漠化较为严重的18个省、区、市大部分在西部民族地区。其中，荒漠化最严重的是东起科尔沁草原，经内蒙古鄂尔多斯到宁夏、甘肃、青海等省区的农牧交错地带，这里不仅已丧失大片土地资源，而且有5900万亩农田，7400万亩草场和2000多公里的铁路受到荒漠化的威胁。（注：参见李振基等编著：《生态学》，科学出版社2000年版，第368页。）第四，生物多样性锐减。由物种多样性、遗传多样性、景观多样性和生态系统多样性组成的生物多样性，具有经济价值、生态价值、旅游价值和科研价值等多元价值。生物多样性与价值多元性之间存在正比关系，也就是说，生物多样性越多，其价值就越大。比如，物种多样性增加，势必引起生物链拉长、食物来源渠道拓宽，人类发展选择空间也随之加大。因此，从某种意义上说，保护生物多样性就是对人类生活来源的保护、生存环境的保护和发展空间的保护。由于生态系统完整性既是物种进化和种内遗传变异的保证，又是景观多样性的基础，所以，保护生物多样性的重点应放在生态系统的完整性和珍稀濒危物种的保护上。西部民族地区的生物多样性随着生态环境的不断恶化而急剧减少，有些生物已经灭绝，有些生物则变成了稀有或濒危物种。例如，犀牛、野马、新疆虎等的绝迹是近期发生的事；藏羚羊、野牦牛、藏野驴等种群数量急剧下降已变成稀有动物。这些珍贵稀少生物种类以它们具有的科学研究价值和经济价值而著称于世，一旦灭绝将带来无法弥补的损失。
综上所述，对西部民族地区生态环境问题的基本定位是：严重的生态破坏引起的生态脆弱，突出表现为植被稀疏、水土流失严重、荒漠化扩大和生物多样性锐减等方面。需要指出的是，对西部民族地区生态问题类型的定位，不排除个别地区重工业、化工业工业比重较高的地区因工业三废排放引起的环境污染为主的生态环境问题，只是由于其对整个西部民族地区而言，相对数量少，无碍于基本定位，故不在此赘述。
西部民族地区产生以生态破坏为主的生态环境问题的原因错综复杂，但从复合生态系统组成要素分析，可归纳为三个方面，即经济、社会和自然原因。由于自然原因中包括地形地貌、干旱低温、冰雹霜冻等现有技术条件下难以预防和治理的生态因素，所以本文重点分析经济和社会两大原因：
第一，经济原因。首先，西部民族地区在经济发展战略上仍未改变以资源开发为主的传统发展模式。其逻辑思维轨迹是：为了缩小与东部发达地区的发展差距，必须加快推进西部民族地区的经济发展；与东部地区相比，西部民族地区的自然资源优势是惟一的“比较优势”，因此走以资源开发为主的工业化道路。这种单纯以所谓的比较优势原则，在以资源开发为主的经济发展思路基础上所形成的区域产业格局，不仅与社会主义市场经济相融程度甚微，而且与区域复合生态系统良性互动，实现可持续发展目标相悖。据统计，1998年西部民族地区采掘工业和原材料工业产值占工业总产值的比重高达63.5%，远高于东部地区的24.6%和全国的28.9%。其中，青海、新疆、西藏、甘肃、宁夏、内蒙古分别为70.6%、63.8%、61.9%、59.6%、52.5%和52.3%。（注：参见国家统计局：《中国工业经济统计年鉴·1998》，中国统计出版社1999年版，第142-152页。）不可否认，西部民族地区的这种资源密集型工业结构曾对缓解国家能源、原材料短缺，促进本地区经济发展作出过贡献。同样也不可否认，对自然资源的过度索取和三废排放造成了严重的生态环境问题。其次，经济建设指导工作上习惯于运用行政计划手段，往往忽视了经济规律和生态规律。曾有一个时期，为了增加蔬菜、粮食供应，把产量指标层层分解，推行了“菜篮子”市长负责制和“米袋子”省长负责制。于是，确保粮食产量成了一把手头号工程。为了全面完成或超额完成粮食总量指标，偏重于抓粮食生产，忽视了流通规律，甚至违背自然规律扩大粮食种植面积，从而加剧了西部民族地区的生态失衡。云南省是一个多民族的边疆山区省份，全省国土面积的94%为山地和高原，现有耕地面积9632.36万亩，其中大于25度坡耕地占1123.33万亩，涉及人口约1000万人。根据土地适宜性评价结果，在全省耕地中，约有3146万亩不适宜耕作。（注：参见叶俊东执笔：《西部大开发第一仗》，《瞭望》2000年第19期。）但为了保证粮食生产而长期粗放耕作，致使水土流失严重，生态环境遭到严重破坏，失去了生态系统平衡功能。再次，经济增长方式长期以粗放经营为主，依靠消耗大量资源换取暂时的经济增长，造成严重的生态破坏和资源浪费，加剧了区域复合生态系统失衡。根据经济学原理，粗放经营意味着以同样的投入获得较少的产出或同样的产出需要更多的投入。西部民族地区的重工业、化工业工业、原材料工业等资源密集型工业结构，本来对资源索取量就大，再加粗放经营造成的增加量，对生态系统的破坏更是雪上加霜。
概言之，经济发展战略上的传统模式、经济体制转轨滞后和以粗放经营为主的经济增长方式是导致西部民族地区生态环境问题的主要经济原因。
第二，社会原因。在西部民族地区影响生态环境的诸多社会因素中，人口分布不合理和贫困面广、公共产品比重低是两大主要社会因素。首先，西部民族地区人口分布不合理是生态环境破坏的主要社会因素之一。区域人口分布的合理性是指区域人口分布与该区域的自然资源环境和经济发展之间相互协调均衡发展的动态过程。根据区域人口合理分布定义，利用区域自然资源环境及区域经济发展指标，分别对该区域人口扶养能力进行综合研究的成果表明：超过自然经济综合扶养能力，造成人口压力的省份主要集中在西部地区；而人口压力较小或没有造成人口压力的省份主要分布在东、中部，特别是东部地区。（注：参见王桂新：《中国人口分布与地区经济发展》，华东师范大学出版社1997年版，第99页。）从区域人口分布合理性总体评价指标，即综合相对偏差度来看，东、中、西部地区分别依次为14.5%、14.22%和26.67%，西部地区超过了20%的合理偏差度，表明区域人口分布的不合理性。简言之，无论是从自然资源环境条件来看，还是就经济发展水平而言，西部民族地区的人口分布均不够合理。西部民族地区人口分布不合理程度随着人口增速加快和与东部地区经济发展差距的扩大而逐渐加剧。据《第五次全国人口普查数据公报》，2000年末同1990年第四次全国人口普查相比，少数民族人口增速为16.7%，比汉族多增加5.48个百分点。（注：参见《人民日报》2001年3月29日。）在经济体制改革滞后、人口分布不合理、产业结构扭曲的西部民族地区，人口的快速增长就意味着对自然资源索取总量的绝对增加，必然对生态资源产生巨大压力，导致生态环境更趋恶化。中国科学院兰州沙漠研究所的研究结果表明，造成荒漠化不断扩展的原因中，过度农垦占25.4%，过度放牧占25.3%，过度采樵占31.8%，水资源利用不当占9%，其他占8.5%。（注：参见张志良：《人口掠夺式行为是导致西北生态环境恶化的祸首》，《人口研究》1999年第2期。）前三种原因共计占82.5%，都与人口增长相关，表明荒漠化扩展与人口快速增加具有强烈的正相关关系。其次，西部民族地区贫困覆盖面广、社会公共产品比重低是造成生态破坏的另一个主要社会原因。目前我国3000多万贫困人口大部分集中在西部民族地区，地形恶劣、交通闭塞、信息不畅的生存环境，使经济贫困往往伴随着知识贫困和公共产品的贫困。三大贫困相互影响、相互制约，形成恶性循环链。有关专家研究表明，西部民族地区知识发展差距远大于经济发展差距，分别低于全国平均水平48.66%和32.49%；文盲、半文盲人口占15岁以上人口的比例，除广西、新疆、四川、重庆以外，其他省区都高于全国15.78%的比例，其中，西藏、青海分别高近4倍和3倍。（注：参见胡鞍钢、温军：《社会发展优先：西部民族地区新的追赶战略》，《民族研究》2001年第3期。）另外，西部民族地区的医疗卫生、文化教育、交通和通讯等社会公共产品比重也远远低于东部地区。如果说，区域人口分布不合理对生态的破坏是通过过度开垦、过度放牧、过度采樵方式造成的话，那么经济贫困、知识贫困和公共产品贫困对生态的破坏是以“杀鸡取卵”掠夺开发方式进行毁灭性破坏。饱受贫穷之苦的人们尽快摆脱贫困的强烈心理欲望，在“开发资源脱贫致富”等非持续发展模式的误导下，把资源开发作为快速脱贫致富的惟一途径。四面八方的人蜂拥而至汇聚到江河源区，挖冬虫夏草的人满山遍野，疯狂滥挖后的草原到处是坑坑洼洼，被挖去草皮的土坑如同溃烂的伤口，在风化水冲作用下四处扩散留下一片片沙滩。（注：参见穆兴天：《江河源区生态环境与当地民族的发展进步》，“满洲里中国民族理论学术研讨会”论文，2001年8月。）
二、西部民族地区生态建设中的两大问题分析
自2002年开始，西部民族地区在试点基础上全面推进以退耕还林还草为主的生态建设工程。如何做到退耕退得下，还林还草还得上、稳得住，这是当前人们普遍关注的焦点，也是西部民族地区生态建设工程能否顺利进行的难点所在。由于西部民族地区农业生产的产量和劳动生产率低下，土地和劳动成为主要的生产要素投入，资本投入极少，再加上生态环境的严峻、技术上的局限、制度上的僵化以及农牧地区交通、通讯不发达造成的封闭状态，进一步阻碍着生产力的提高，存在着极大的不确定性和市场风险。从经济学的角度看，这时农牧民要维持生存的最大可能性就成为他们惟一的行动目的。因此，生态建设中如何构建农牧民收入确保增长机制是关键所在。
笔者认为，西部民族地区在实施退耕还林还草中存在着两大问题：
第一个是退耕还林还草后农牧民应得收入漏损。西部民族地区生态建设的首要目标在于有效遏制过度开垦、过度放牧、过度采樵造成的生态破坏严重趋势。退耕还林还草是有效遏制这种趋势的重要手段。退耕使农牧民失去了赖以生存的耕地和草场。尽管地力不足，土地产出低下，但耕地和草场毕竟是西部民族地区农牧民惟一重要的生活资料来源和生存基础。饱受生态破坏之苦的农牧民，一方面积极投身于生态建设工程，表现出尽快改变生态环境以改善生存条件的强烈愿望；另一方面又不得不对退耕后的应得收入如何得到补偿和收入增长预期进行经济思考。于是产生了既想退耕，又怕退耕的两难矛盾心态。如果不顾农牧民的两难心态，只顾生态利益和长远利益，运用计划行政手段强制退耕，那么，退耕农牧民因应得收入漏损和收入增长预期模糊而变得消极，这时政府投入再大的资源、再多的资金也无济于事，只能以失败告终。
宁夏回族自治区西海固地区山大沟深、植被稀疏、水土流失严重，是全国有名的贫困地区。该地区早在20世纪80年代就开始以退耕还林还草为主的生态建设，但不顾农牧民吃饭穿衣的既得利益，片面强调生态效益，要求农牧民从大局出发，牺牲眼前利益服从长远利益。由于农牧民没有得到相应的补偿，不但耕地未退，大面积的荒山草地反而被开垦种粮。时隔20年后的今天，同样是西海固，国家采取以粮代赈、现金补助、种苗供应等政策，有效规避了农牧民应得收入漏损问题，调动了农牧民积极性，国家退耕计划提前超额完成。西海固地区退耕还林还草失败的教训和成功的经验也充分说明，国家的退耕还林还草政策对于补偿退耕农牧民的应得收入具有立竿见影的效果，对于调动农牧民退耕还林还草积极性具有不可替代的作用。
政策的补偿功能应体现补偿的足额性和及时性特点，否则，退耕农牧民的应得收入漏损问题就得不到妥善解决。按国家政策规定，国家无偿向退耕农牧民按一定标准提供粮食，粮食的调运费由地方财政负担，但有些地方因财政困难，难以落实。如2000年甘肃省粮食调运费1600万元，到6月份还没有落实，造成退耕季节和补偿期的时间错位。在补偿标准上，也存在退耕农牧民应得收入漏损问题。例如，长江流域复种指数高、粮食单产高，但补助标准低，存在较大缺口。重庆市对退耕农民每亩补助200斤原粮，还不及最低亩产的二分之一，退耕农民应得收入漏损一半之多。由此可见，足额、及时补偿退耕农牧民的应得收入是全面推进生态建设工程中需要解决的首要问题。
第二个是农牧民退耕还林还草长周期中的收入稳定增长预期模糊问题。众所周知，以退耕还林还草为主要内容的西部民族地区的生态建设工程，具有建设周期长、投资风险大的特点。经济基础差，抗风险能力较弱的西部民族地区农牧民，必然要考虑退耕后还林还草期间的预期收入，并与退耕前相应时期已获得过的收入进行动态比较。当预期收入大于已获收入时，农牧民退耕还林还草积极性就高，决心就大，行动就快；反之，农牧民就观望，消极等待。如果农牧民感到不确定因素较多、风险较大时，预期收入便模糊起来，这时农牧民不仅不积极退耕还林还草，反而产生消极抵抗心理，甚至把栽下的树全挖掉，把长起的草全部烧掉，把圈起的羊重新赶上山啃青，不仅导致退耕还林还草中途夭折，而且荒漠化也会重新反弹。
影响农牧民收入稳定增长预期的相关因素主要包括：一是退耕还林还草时间周期。由于退耕还林还草时间周期长，所以不确定性因素相应增加，投资风险也加大，使农牧民收入稳定增长预期变得模糊。二是退耕还林还草与产业结构调整的结合程度。从生态建设的角度，调整产业结构，大力发展多种经营和农村二、三产业，以此拓宽经济增长点和拉长产业链增加附加值，使其成为农牧民较为稳定的产业收入和劳务收入来源。这是有效解决农牧民收入增长预期模糊问题的治本之策。三是政策的稳定程度。国家退耕还林还草政策内容的稳定性、时间有效期的可靠性、政策执行效率，即政策到位程度和地方政府的配套政策等政策环境直接影响农牧民收入稳定增长预期。四是退耕还林还草中的市场化管理程度。在西部民族地区生态建设中，政府宏观管理的有效程度，如生态建设规划及政策制定的科学性等，以及微观管理中按照建立社会主义市场经济体制要求，运用市场机制配置资源的程度等，均影响农牧民的预期收入。
根据以上相关因素，结合西部民族地区试点情况分析，笔者认为导致农牧民收入稳定增长预期模糊问题的主要原因在于，有的地方存在着退耕还林还草与产业结构调整脱节，产业结构调整滞后，没有把产业结构调整纳入生态建设长周期的时间视野之内，难以提供产业收入和劳务收入；有的农牧民对发展生态环保型产业知之甚少，对退耕后种什么树、种什么草心里没底，难以兼顾生态效益和经济效益；农牧民文化素质普遍偏低，在生态条件恶劣情况下，技术指导工作没到位，严重影响还林还草的质量；水利工程等配套建设滞后，难保还林还草成活率。由此可见，西部民族地区以退耕还林还草为主的生态建设是一项集结构调整、政策环境、科技进步、市场机制为一体的系统工程，必须统筹兼顾，突出重点，整体推进。
从退耕还林还草试点情况来看，截至到2001年9月底，退耕还林还草1526万亩，宜林荒山荒地造林1362万亩。（参见朱镕基：《进一步加强基础设施建设加大退耕还林工作力度》，《生态环境与保护》2002年第1期。）完成如此大规模的退耕还林还草任务，不是在政府的行政命令下强制推行所能完成的，而是把生态建设与产业结构调整、增加农民收入、开辟新的经济增长点和以粮代赈等政策措施相结合，有效地解决农牧民收入漏损问题的结果。例如，陕西省志丹县采取“堤内损失堤外补”的办法，在退耕中建立了“人均2亩农田保吃饭，人均8亩经济林保花钱，人均4亩草地、2只小尾寒羊保增收”的收入增长机制；陕南商洛地区实行先还林后退耕，既先栽种经济树苗，苗木未挂果前可以采取林粮间套种耕作，待经济林见效益后再退耕，深受农牧民欢迎，真可谓生态增效和农民增收的双赢模式；甘肃省把退耕还林还草同大规模发展优质林果业、草产业和畜牧业相结合，培育区域性主导产业，等等。（注：参见叶俊东执笔：《西部大开发第一仗》，《瞭望》2000年第19期。）
三、西部民族地区生态建设的基本思路与对策
众所周知，工业文明时期人类最伟大的成就之一，就是通过经济的高速发展创造了巨大的财富，同时也造成了人与自然关系的生态错位，使得人类赖以生存的地球趋向于自然生态极限的临界点。鉴于此，笔者认为，在西部民族地区生态建设中，应做好以下四个方面的创新工作。
1.经济发展思路创新。西部民族地区在以资源开发为主的传统经济发展思路下所形成的能源、原材料工业一统天下的重工业、化工业工业为主的产业发展格局，由于资源开发边际成本上升和生态环境问题的产生，不仅难以适应21世纪可持续发展的要求，而且导致生态效益和经济效益的双重下降。经济发展思路创新的核心内涵在于：摒弃传统的发展思路，变资源开发为主为市场需求导向为主，树立兼顾生态效益、经济效益的双重效益权衡发展思路。
我们用社会主义市场经济的思维方式重新审视西部民族地区的资源优势，不难发现，昔日的资源优势，由于市场需求发生变化，有的已不再是优势资源。笔者认为，在传统计划经济体制下，资源优势与优势资源是同一语；在社会主义市场经济条件下，二者则具有不同的概念内涵。资源优势与资源多少的数量化指标相关，而优势资源不仅体现数量化指标，更重要的是与市场经济相关联，即当这种资源作为生产市场需求产品的投入品时具有比较优势。可见，资源优势转化为优势资源的重要条件是市场需求。在计划经济条件下，由于国家实行生产要素的统一分配和生产产品的统购包销政策，所以企业只管组织生产，不顾市场营销；但在社会主义市场经济条件下，企业的一切生产经营活动，全部由微观企业来决策，遵循以需定产原则并承担着市场风险，因此，只有优势资源才能创造经济优势。区分资源优势与优势资源的启示意义在于：首先，有利于摒充计划经济时期形成的资源优势等于经济优势的传统思维，树立市场导向的发展理念。其次，有利于牢固树立动态变化的优势资源观，使我们的发展思路紧紧围绕市场需求变化而得到转变，与时俱进，不断重新审视本地区、本部门的优势资源。再次，有利于产业结构调整。在选择支柱产业发展方向时，应按优势资源原则做到“有所为、有所不为”，有目的地放弃那些没有优势资源基础的产业和产品，进而培育新的经济增长点。例如，由于市场对木材需求的下降和我国实施天然林保护工程，西部民族地区林木这一资源优势，当今已不再是优势资源。而随着人们生活水平的不断提高和闲暇时间的日益增多，再加交通、通讯业的快速发展，旅游消费悄然兴起，旅游市场成为一大亮点，旅游业发展前景十分看好。西部民族地区以自然景观、民族风情为一体的得天独厚的旅游资源优势，具备了向优势资源转化的条件。当前西部民族地区大力开发旅游这一优势资源，旅游业发展势头强劲，已成为许多地区的支柱产业和新的经济增长点。
生态效益和经济效益兼顾、环境合理性与经济发展相统一的经济是21世纪的主流经济形式。我国加入WTO，意味着遵循国际通行的贸易原则，参与进行符合国际环境标准产品的贸易。这些环境标准越来越高，范围越来越广。诸如，严格限制农副产品化学物质含量的绿色技术标准；对影响生态环境的进口产品加征环境保护进口附加税和“绿色”关税；消费者自觉抵制不带绿色产品认证的产品，等等。可见，绿色生态标准已成为产品是否被允许进入市场流通的通行证。与此同时，对符合生态环保标准产品的消费也悄然升温，经济效益主要来自于产品中的“绿色”含量，绿色产品已成为产品附加值的同一语。由此可见，生态效益和经济效益兼顾，从经济效益角度看，要比以往的价值获取更高的附加值；从生态效益角度看，可使以往的生态环境得到进一步的改善，最终达到生态效益和经济效益双赢的目的。
2.经济社会结构创新。西部民族地区的经济结构、社会结构不够合理是目前影响当地经济发展和社会进步的主要制约因素，是造成生态环境问题的主要根源之一。西部民族地区生态建设中应结合西部大开发和我国加入WTO后的市场需求变化，对经济、社会结构进行战略性调整，从源头上治理生态环境问题。
首先，从工业经济结构来看，调整资源密集型工业结构，解决能源、原材料工业超“重”、轻工业和加工工业偏“轻”的矛盾；产品结构中，解决初级产品比重大和技术含量高的产品比重低的矛盾；所有制结构中，解决国有企业所占比重大与民营企业、外向型企业比重低的矛盾。应使具有本地区、本民族特色的医药工业，畜牧加工业，毛纺织及服装，装饰加工业，特产品加工业，饮料食品加工业，烟草加工业等轻纺工业和旅游产业以及园艺类产品、畜产品等劳动密集型产业成为结构创新的重点；选择基础条件好的重庆、成都、西安等大中城市，发展高新技术产业。以上工业项目和产业，在西部民族地区具有较好的优势资源基础，符合环保合理性原则，体现了市场需求弹性上升基准要求。
通过改造传统技术和改革传统工艺，提高产品的科技含量和资源生产率，提升工业结构的技术层次，减少对生态资源的消耗量。加大对产权制度的改革力度，做到投资主体多元化和社会化，大力扶持民营经济的快速发展，尽最大努力改变国有经济比重大，中央隶属企业多，企业活力不足，经营机制僵化等与社会主义市场经济不适应的格局。
其次，从农牧业经济结构来看，改变农民过度依赖有限土地，牧民过度依靠天然草场资源的传统农牧业经营方式，通过结构调整，大力发展生态农业。当前，西部民族地区在调整农牧业经济结构中，应实现四个相结合，即：退耕还林还草与建设优质林草基地相结合；退耕还林还草与培育区域性主导产业相结合；退耕还林还草与发展规模林果业和畜牧业相结合；退耕还林还草与建设生态林、经济林、固沙林相结合。从而把农牧业经济结构调整与生态建设有机地结合起来，构建互动机制，即通过结构调整促进生态建设，以生态建设带动经济结构调整。
再次，从社会结构来看，人口分布不够合理，贫困面大和公共产品比重低是主要矛盾。解决人口分布不合理现状，除了继续贯彻计生政策之外，关键在于提高经济供养能力。为此，应选择发展多种经营转移一批劳动力，开辟劳务市场输出一批劳动力，开展对外劳务合作出口一批劳动力等多元转移渠道，减轻人口对生态资源的压力。消除知识贫困的关键在于普及基础教育。西部民族地区由于经济贫困面大，无经济能力承担普及基础教育所需经费，因此需要“对少数民族贫困地区中小学教育实行全额免费，对成人文盲或成人初等教育补习一律免费，强化对少数民族人口的直接教育投资”。（注：胡鞍钢、熊义志：《我国知识发展的地区差距分析：特点、成因及对策》，《管理世界》2000年第3期。）公共产品消费的非竞争性和非排他性特点，决定了其生产主体是政府部门，因此，政府应继续加大对生态脆弱的西部民族地区的公共产品财政投资力度，提高对教育、卫生、扶贫、环保和交通、通讯等领域的财政支出比重。强化对公共产品财政投资的监管，实行公共产品财政补助一步到位制，真正让那些需要公共服务的贫困农牧民消费公共产品及公共服务。
3.经济体制创新。提高资源生产率是西部民族地区生态建设中的重要战略目标之一。资源生产率的提高，意味着单位经济增长中的资源消耗量减少，或者说，单位资源耗费所创造的经济总量增多。可见，提高资源生产率既节约生态资源又遏制环境污染，产生双重生态环境效应。在传统经济体制下，西部民族地区实施政府主导型、资源开发型、数量赶超型和地域封闭型经济发展战略，形成了高投入、高消耗、高污染、低产出的粗放经济增长方式。因此，转变经济增长方式对于生态建设具有事半功倍效果。转变经济增长方式需要体制创新。体制创新，可通过建立有效的产权制度，增强企业活力，提高技术创新收益率，挖掘使用资源效率的潜能，降低资源投入成本，创造产品的更多附加值；可通过建立专利制度，塑造出新的技术创新激励机制，激发生态实用技术的创新动力，不断提高技术进步对经济增长的贡献率；可通过建立社会投资主体，真正改变政府的投资主体角色，有效防止政府的政绩工程，避免投资资源浪费，减少投资风险，提高投资决策中的科学含量；可通过建立开放型市场体系，打破地方保护主义和部门垄断，有利于形成竞争机制，促进产品、服务和生产要素的地区间、国际间自由流动，国内外市场的竞争压力必将提升经济增长质量，强化市场对配置资源中的基础作用，从而提高资源配置效率。
4.管理制度创新。西部民族地区的生态建设是集近期效益和长期效益，经济效益、社会效益和环境效益为一体，涉及方方面面的复杂的系统工程，强化管理就显得十分必要。首先，建立和完善决策管理制度。目前我国实行部门横向管理制度，如地表水归水利部、地下水归地矿部，海水归海洋局，水污染防治归环保局，等等。这种横向部门分割的管理制度，往往导致环境政策与经济发展政策相互脱节，助长重视追求眼前经济增长而忽视长远生态管理的短期行为。为了实现可持续发展，应把生态建设计划纳入政府的国民经济和社会发展计划中，做到生态建设工作与经济工作同步，从而真正实现生态环保政策与主流经济政策的相结合。跨省、区、市长周期的生态环保建设工程计划，统一由中央政府负责制定，根据生态环保工程所涉及的空间地域和时间周期的具体情况，分别由相应级别的地方政府具体实施和管理，并实行党政一把手负责制，确保责任、措施、投入三到位。当务之急是西部各省、区、市根据国务院《全国生态环境建设规划》要求，在总结退耕还林还草试点经验的基础上，结合本地区实际制定和完善本地区的生态环境建设规划，进一步明确生态建设工程的总体目标、重点地区、重点工程和政策措施。其次，要强化投资管理力度。西部民族地区生态建设工程资金严重不足，在国家每年投入3000万元有限的治理荒漠化资金、地方财力投入又非常困难的情况下，应坚定不移地贯彻谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁利用谁补偿、谁污染谁治理的方针。建立健全多元投资渠道，坚持国家、集体、个人共同投资的原则。生态工程建设是惠泽子孙后代的代际工程，需要全社会广泛参与和大力支持。与此同时，坚持开展国际交流与合作，吸收国外资金、技术和管理经验，促进西部民族地区生态工程建设。再次，进一步制定和完善政策，加大依法管理力度。根据退耕还林还草试点情况，进一步修改和完善有关政策，为生态建设工程顺利推进提供政策保障。强化市场化管理，引入拍卖、承包、租赁等多种经营机制，鼓励社会投资，吸引移民迁入开发。可借鉴美国西部开发过程中以低廉价格长期出让土地使用权的作法，让一部分治理荒漠化土地的投资者拥有长期的土地使用权，并允许在二级市场上进行交易，真正体现谁治理谁收益的原则。继续建立健全以法律为基础、各种行政法规相配套的法律体系，加大执法力度，坚决改变有法不依、执法不严、违法不究的现象，创造良好的法制环境，把西部民族地区的生态建设纳入规范化、法制化轨道。
总之，西部民族地区在生态建设中，应以调整结构为主线，以可持续发展为主题，以提高农牧民收入为中心，以增加生态植被为重点，坚持生态保护与生态建设并重，生态效益与经济效益兼顾，努力构建社会—经济—自然复合生态系统的良性互动机制，实现西北民族地区山川秀美、西南民族地区山清水秀的生态目标。
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