我国民办非企业单位非营利性问题研究，本文主要内容关键词为：性问题论文,单位论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1009-3176(2009)06-092-(8)
民办非企业单位作为我国非营利部门三大组成部分之一，非营利性应是其基本属性。但从整体上看，我国民办非企业单位的非营利性不高，从而严重制约其发展。因此，分析民办非企业单位非营利性现状及其原因，探讨提高非营利性途径与办法，成为事关民办非企业单位乃至整个非营利部门发展的重大课题。本文围绕三个问题进行研讨：民办非企业单位的非营利性现状如何？导致非营利性现状的原因是什么？如何提高非营利性？
一、基本情况
相关法律及政策对民办非企业单位非营利性提出了明确要求。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定：民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。第4条规定：(民办非企业单位)不得从事营利性经营活动。《民办非企业单位登记暂行办法》第6条规定：民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分。财政部发布的《民间非营利组织会计制度》则进一步规定：民间非营利组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有民间非营利组织的所有权。但纸上的规定不等于现实的存在，现实中民办非企业单位的非营利性并不高。“非营利组织的营利化”虽是转型期我国整个第三部门的突出特点，然而“从营利性看，总体而言，民非远比社会团体要强烈得多。”事实上，民办非企业单位的公益组织地位至今没有明确：1999年制定的《中华人民共和国公益事业捐赠法》将其排除在具备接受公益捐赠资格、包括公益性社会团体和公益性非营利事业单位的公益组织之外；2008年财政部等制定的《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》增加了基金会，但依然不包括民办非企业单位。由此产生的问题是国家虽将民办非企业单位与社会团体、基金会都视为非营利组织，与后两者不同的是却不赋予前者公益组织地位：这表明立法或政策制定者对民办非企业单位公益性或非营利性不认可或低认可。①
1.不以营利为目的
虽然制度上规定民办非企业单位不以营利为宗旨和目的，并要求在其章程或合伙协议中做出相关承诺。但作出承诺并不意味已经实现，而且所谓宗旨和目的往往是抽象、难检测的。现实中出资者举办民办非企业单位而不存在营利动机并不普遍，当然，全盘否定民办非企业单位非营利性也不客观：在2003年调查中有15.9％的单位认为本单位创立时最重要的资源依据是造福于社会的价值观，而且51.9％的单位在运营中有不收费的公益活动，18.7％单位开展活动时有志愿者参与；在2006年调查中有15％的单位认为本单位创立时最重要的资源依据是造福于社会的价值观。但据此认为民办非企业单位已具有较高非营利性也不恰当，例如上述开展不收费公益活动单位中的20.7％可以从公益活动中获得相应的报酬，14.8％的单位可以获得一些报酬；13％的单位认为开展不收费公益活动对开展收费性业务促进很大，65.1％的单位认为有一些促进作用，只有21.9％的单位认为对开展收费性业务没有促进作用：开展不收费公益活动与促进收费性业务乃至回报存在较高相关性这一事实，反过来说明许多单位是从现实利益(回报、促进收费性业务等)角度考量开展不收费公益活动的。另据2004年的调查，许多民办非企业单位认为其与企业的区别仅仅是“营利的方式不同”(即目的是一样——营利)，并不把自己看作是在宗旨、使命方面不同于企业的单位。
2.投入资源不得取得经济回报
资源提供者向民办非企业单位投入资源不得取得经济回报的具体要求是：出资者不得要求盈利分配、组织解体时财产不得私分(在政府指导下用于其他公益事业)。上述两条要求实现到了什么程度？在上海的一项调查中，对于运作中产生的收益是否可以用于奖励民办非企业单位(在这里，奖励可看作是盈利分配、回报等的委婉说法)，30份问卷中认为“可以”、“可以适当奖励”、“不可以”分别为4、21、5份：认为“可以”、“可以适当奖励”高达70％。另外，尽管民办非企业单位属于民间组织，但政策允许公立事业单位举办民办非企业单位，“国家为了社会公益目的”(《事业单位登记管理暂行条例》第2条)而举办的事业单位出资举办民办非企业单位就能保证不要求经济回报吗？笔者调查②中了解到：青岛的一家原本由某公立非营利性医院与民间资本联合出资建立的某心脏(中心)医院，该医院曾被卫生主管部门评定为“冠脉搭桥特色专科”的三级心血管病专科医院，当政策明确出资举办民办非营利医院不能获得回报时，公立医院随即收回出资。公立非营利性机构对回报的态度尚且如此，民间出资更可想而知了。同时，一些社会舆论对于获取回报持肯定态度：“对于学校、医院、养老院这样以类似企业方式运作的单位，在进行政府购买服务的同时，不必讳言回报，关键是加强监管、社会效益优先、利润要合理。”而《民办教育促进法》甚至规定：出资人举办民办教育机构可以要求合理回报！至于组织解体时财产不得私分，笔者调查了解许多监管部门通常做法是：单位注销时对其告知要将清算后的剩余财产用于其他公益事业，但告知后基本不再核查落实，对剩余财产是否私分难以实质性地予以监管。因而，一些或许多民办非企业单位、公立机构、社会舆论、监管机构乃至某些法律规定对出资者不得取得经济回报要求持存疑甚至否定态度。
3.出资者不享有所有权
2003年的调查中有高达73.8％的民办非企业单位认为产权归出资者(包括合伙人)所有；2006年调查中认为产权归出资者(包括合伙人)达到了74.3％。另据邓国胜等对全国6个省的调查，77.4％的民办非企业单位认为产权归出资者(包括合伙人)所有，出资者不享有所有权这一非营利性关键要求遭到大多数出资者否定。如果说，在不以营利为目的、投入资源不得取得经济回报方面，出资者的态度有些模糊、含蓄，但对于所有权这一实实在在的权利绝大多数出资者的态度相当明确：谁出资谁所有。另外，即使出资者认可出资而不享有所有权这一要求，相关制度难以保证：目前民办非企业单位分为法人型、个体型、合伙型三类，占到全部民办非企业单位半数左右的个体型、合伙型单位由于出资人自有资产与民办非企业单位的资产无法分离，因而出资者无法不享有所有权。
上述考察显示，我国民办非企业单位在不以营利为目的、投入资源不得取得经济回报、出资者不享有所有权三个方面均存在严重不足，因此民办非企业单位的非营利性总体上不能令人乐观，而公益组织地位不确定则是决策机构对其非营利性不认可或低认可的直接体现。
二、原因分析
造成民办非企业单位非营利性低的原因是多方面的，既包括出资者自身因素，也包括政府、社会等环境因素；既包括对非营利性如何界定等操作层面的因素，也包括产权安排、法律规定等制度层面的因素。
1.出资动机
许多出资者并非出于高尚的公益目的，一些现实的考虑甚至逐利的动机促使出资者举办民办非企业单位。具体分析，大致可分为以下两种情况：第一，某些政策因素使得本意是营利的资源提供者举办社会事业不得不选择非营利组织形式，例如民办教育机构等。1995年制定的《教育法》第25条规定任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构，这样整个教育领域被封闭成为非营利行业；1997年出台的《社会力量办学条例》重申上述要求，第6条规定：社会力量举办教育机构，不得以营利为目的；2002年出台的《民办教育促进法》没有刻意强调上述要求，但在总体上还是把民办学校视为非营利性机构，第3条规定：民办教育事业属于公益性事业……这样，出资者举办学校必须选择非营利组织形式，但许多出资者的本意却是营利。2003年的调研中有21.6％的单位愿意自己的单位到工商部门登记为企业并按照企业加以管理，2006年的调查亦有一些单位愿意到工商部门登记为企业，说明并非所有单位注册为民办非企业单位均出于非营利动机，一些单位成为非营利组织乃是不得已。第二，政策虽允许社会资源举办社会事业可采取营利组织形式，但许多出资者仍然为了营利等目的而选择举办非营利性质的民办非企业单位。如一些地方将社会组织或者个人举办养老机构定性为非营利机构，《青岛市实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》第十九条规定：社会组织或者个人兴办的养老院、老年公寓、托老所提供养老服务以及经卫生行政部门批准为非营利性医疗机构的老年康复医疗机构，按照有关规定享受税费减免等优惠政策。许多人举办养老机构真实目的是赢得利润，但出于可以享受税费减免优惠政策等考虑而注册为民办非企业单位。
2.性质界定
对非营利性最直接的政策界定是“不得从事营利性经营活动”。这种界定带来的问题是：第一，营利性经营活动本身难以界定。国际上对非营利组织非营利性通常是从组织层面而非从具体活动层面界定，即非营利性体现为组织的宗旨不是为获取利润，允许其开展经营活动，但取得的收益只能用于实现组织宗旨而不得进行分配。从具体活动层面界定什么样的活动是营利性经营活动难以找出可操作性的标准，如果把收费作为营利性经营活动标准，政府机关、事业单位均有收费行为，但没人否认政府机关、事业单位的非营利性质。第二，我国民间组织能够获得的社会捐助、政府资金极少，一项调查显示我国民办非企业单位日常收入95.7％来自收费，不收费民办非企业单位无法生存，至于哪些收费属于营利性经营活动，哪些收费不算营利性经营活动，未有合理的界定与有说服力的解释。第三，许多规定自相矛盾，《民办非企业单位登记暂行办法》第6条规定“盈利不得分配，解体时财产不得私分”，“不得从事营利性经营活动”哪来的“盈利”？既然有盈利实际就是默许从事营利性经营活动。因此，我国对非营利性的界定既自相矛盾、难于把握，也不利于民办非企业单位的发展，严格执行“不得从事营利性经营活动”规定，“不允许从事营利性经营行为，保障其服务于公益的单纯本性”，恐怕会置民办非企业单位于死地。政策界定本身存在的缺陷，难以制止甚至助长了营利倾向。
3.产权制度
对于出资者是否不享有所有权，目前我国的学者包括部分管理者存在争议，同时相关法律规定不尽科学合理。从产权角度分析：第一，个体型、合伙型民办非企业单位出资人自有资产与民办非企业单位的资产无法分离，尽管在制度层面可以要求机构的财产与出资者的个人财产分开，但个体型、合伙型单位实际上并不存在脱离出资者的独立财产，个体型、合伙型单位无法实现资产的转移，同时出资者还承担着无限责任，因而，出资者当然应该享有所有权。第二，《民办教育促进法》规定：出资人举办民办教育机构可以取得合理回报，具体规定是首先出资人必须提出并在办学章程中明确要求取得合理回报(实际上什么回报合理什么不合理不易说清与界定)，其次民办学校在每个会计年度结束时存在办学结余，然后可以根据有关规定按一定比例取得回报。回报的基础是收益权，而收益权是所有权的核心权利，甚至在极端意义上可以认为所有权实际就是收益权。因此，出资者不享有所有权这一非营利组织基本原则被我们自己创制的制度打开了缺口。虽然资源提供者可以取得合理回报目前限于民办教育机构，并不普遍适用所有民办非企业单位，但由于教育机构占到了全部民办非企业单位的近半数，由此产生的冲击相当强烈：“法律都规定民办学校可以有合理回报，类似的民办养老院为什么不可以有呢？”
4.资产形成
为什么大多数民办非企业单位主张出资者应当享有所有权？抛开制度缺陷及许多出资者出资就是为了营利、享有所有权问题，从现实分析，产权归出资者的现实“理由”是：民办非企业单位出资及资产增值过程，大致可以概括为出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力，政府支持及社会捐赠作用有限，因而民办非企业单位资产形成过程与民营企业差别甚微；如果民办非企业单位按照与营利企业基本一样的过程实现资产形成，那么按照非营利组织的产权规定确定其财产性质与归属就缺乏现实基础。如：2003年调研发现只有10％的民办非企业单位获得过政府非资金性资助，极少数民办非企业单位获得过政府财政拨款和资助，个人、团体或社会组织有捐赠或资助意向(仅是意向而非实际捐赠或资助)的单位只占民办非企业单位16.7％；2006年调研发现有72.2％单位未参与政府决策与服务活动，而参与过的只有9.12％的单位因此能够得到报酬……另外，北京的一项调研显示：80％的民办非企业单位发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费。国际上非营利部门收入是49％会费和其他商业收入，40％来自政府部门，11％来自慈善事业，而我国民办非企业单位得到政府等方面的支持少的可以忽略不计。正是政府(包括社会)的不作为、低作为导致民办非企业单位按上述过程实现资产形成，而使多数出资者理直气壮主张享有所有权。
5.政府政策
直接与民办非企业单位资产相关的政府政策存在以下三个问题：第一，税费政策的优惠强度、落实力度、均衡程度不够。一是从整体看，我国包括民办非企业单位在内的非营利部门在享受税收优惠方面与国外发达国家存在不小的差距，除学历教育、养老、非营利医疗机构等享受部分税收优惠外，其他民办非企业单位很少享受税收优惠。二是税费优惠政策行业分割问题突出，一些行业(教育、医疗、养老等)出台税费减免政策，但上述优惠不普遍适用所有行业的民办非企业单位。第二，财政支持有待强化。一是承担政府公共服务职能的民办非企业单位不能得到相应的财政补偿，最典型的是许多民办中小学为政府承担义务教育职能，却难以能和公办中小学一样获得财政的学生人均经费拨款。二是制度化的政府购买民间组织服务的机制尚未形成，相当多政府部门对购买民间组织服务思想认识不到位，有钱首先自己支配(包括交由所属事业单位使用)，虽然上海、深圳等地一些政府部门强力推行购买民间组织服务，但机制未形成，普适性、制度化严重不足。第三，民办非企业单位与同类公立机构地位不平等问题依然突出，在获取政府支持方面有形与无形的障碍较多。2006年调研显示：与公立单位相比有不平等待遇之感的占61.3％(其中不平等待遇之感很明显的占36.3％)，而2003年的调研数据显示，与公立单位相比有不平等待遇之感的占61％(只有13.8％的单位认为自己明显有不平等待遇之感)，明显有不平等待遇之感的比例2006年比2003年竟高出2.63倍。
三、对策思考
非营利性是民办非企业单位的基本属性，是基于产权等制度安排形成的强制性规范，也是其作为一类组织有必要存在并可持续发展的基础，必须坚持非营利性要求。当然，基于国情与民办非企业单位发展现状，应承认：非营利性不是法律命定的既成事实，而是长期培育发展的结果。因而，在对策设计方面应将原则性与现实性结合起来，以完善产权安排为基础，合理激励，设定非营利性底线，健全立法，营造良好环境，不断提高民办非企业单位非营利性。
1.完善产权安排
产权安排是民办非企业单位核心制度安排。一方面，民办非企业单位是以财产(利用非国有资产举办)为存在基础的组织，区别于以人为基础的组织(如公司企业、社会团体等)；另一方面，作为非营利组织(从事非营利性社会服务活动)，出资人出资行为发生后并不成为“所有人”(资源提供者不享有所有权)，没有剩余索取权与剩余控制权，因此，民办非企业单位的产权制度必然是一种有别于企业的产权安排，必须形成符合非营利要求、特殊的产权安排才能保证资源合理配置与组织效率。因而，完善产权制度既是保证民办非企业单位有效、充分、正当获取、使用资源的前提，又是保证其非营利性的基础：
第一，以“公益产权”原则构建产权制度。在一般意义上，民办非企业单位的产权安排属于既非国有、亦非私人所有的社会公益产权制度，出资者的出资行为在性质上应视为广义的捐赠而非投资。因此，应依据公益产权原则，借鉴国际非营利组织通行做法，完善民办非企业单位产权制度：一是明确民办非企业单位财产属于社会公益财产；二是提高“非利润分配”、“终止后的剩余财产不得由出资者收回”已有规定的系统性与操作性，将制度要求落到实处；三是强化社会公益财产的监督机制。
第二，借鉴、吸收财团法人制度的有益成分。产权不明晰、规定不系统、操作性不高等的重要原因是相关制度供给匮乏，严格地说，我国目前缺乏与公益产权要求相适应的制度基础，支持公益产权的制度构建尚处于起步阶段。民办非企业单位其实就是一种简陋型的财团法人，许多学者提出引入大陆法系国家的财团法人制度积累公益产权的制度基础、完善我国民办非企业单位制度。问题是我国目前并没有财团法人制度，民法修改是否引入财团法人制度尚未有定论，尽管可以认为“我国的民事基本法虽然没有财团法人制度，这并不妨碍专门法规按照这种性质去设计制度”。但民办非企业单位作为我国特有的非营利组织，其制度形成将是长期、艰苦的过程，就目前而言，大部分民办非企业单位(甚至包括部分学者、管理者等)不认同或不完全认同出资人不成为“所有人”的要求，借鉴大陆法系国家的财团法人制度进行制度改造需要解决大量的法律、经济乃至社会心理问题。因此，应结合非营利组织发展需要与立法进展，借鉴财团法人制度，逐步、分阶段完善公益产权制度，保证民办非企业单位非营利性。
2.形成合理激励
产权方面要求出资人不成为“所有人”的实质是为了保证组织的非营利性。由此引出的问题是“无所有人”亦即非营利产权条件下如何对出资者、经营者形成有效激励，从而在保持必要而非高度非营利性条件下促进民办非企业单位发展？在公益产权安排尚未健全、出资者对非利润分配与不享有所有权等要求不太认可条件下，回应出资者对回报的期许成为不可回避的问题，这就需要妥善处理“合理回报”问题。妥善处理“合理回报”问题对于引导社会资源进入急需发展的社会事业领域、逐步引导民办非企业单位增强非营利性极为必要。
第一，明确“合理回报”的性质。对于能够规范运作并积极促进社会事业发展的单位，现阶段政府可以以奖励的方式(不同于分红)允许出资者和经营者提取一定的回报乃至返还部分出资，即把“合理回报”视为政府奖励而不是产权安排，是政府基于发展公共事业而予以的鼓励，而非“剩余索取权”的体现。
第二，依据政府奖励的性质设计“合理回报”的方式、额度，这样既在一定程度上满足部分资源提供者对回报乃至所有权或明或暗的要求，又减少、绕过“合理回报”等具有营利组织色彩的财产规定对民办非企业单位非营利性的冲击，从而守住非营利性底线。
3.设定非营利性底线
非营利性是非营利组织的基本属性，坚持并强调非营利性要求不仅正当而且有利于其长期发展。由于民办非企业单位非营利性较低，在目前条件下严格按照非营利性要求运作，民办非企业单位难以发展乃至难以生存。因此，当务之急是设定非营利性底线，保障必要的非营利性，为其规范发展创造基础。
第一，在组织章程上明确阐明组织的非营利宗旨；在会计意义上把属于民办非企业单位的财产独立出来，特别是与个人、依托机构(无论是公共机构还是私人机构)的财产划分清楚；同时完善财务公开制度，提高财务透明度以便监督。
第二，借鉴国际通常做法从组织层面而非从具体活动层面界定非营利性，修改关于“不得从事营利性经营活动”的规定，允许民办非企业单位为了目的事业(发展社会事业)可以开展必要的经营活动。
第三，明确要求组织运作产生的收入(包括为了目的事业开展必要的经营活动产生的收入)主要用于公共事业，组织终止后剩余财产的处置应用于公益事业并在政府指导及社会监督下进行。
4.健全相关立法
作为改革开放以来重要的组织创新、作为形成不过10年的我国特有组织，完善民办非企业单位立法将是一个长期的过程，当务之急是解决严重制约其发展的突出立法缺陷问题，为其发展奠定必要的法制基础。
第一，设计法人型单位与非法人型单位不同的制度体系。个体型、合伙型民办非企业单位因其单位财产与个人财产无法实现分离，从而导致组织的非营利性难以保证。基于民办非企业单位管理与发展实际，并借鉴国外非营利组织立法经验，首先在立法上将法人型单位与非法人型单位分开，个体型、合伙型单位可以纳入非法人型非营利组织法律调整范围。由于我国尚未单独制定非法人型非营利组织法，也可以将其纳入有关个体、合伙营利组织的相关法律调整范围，至于其从事公益活动可以按照所属行业(教育、卫生、养老等)的政策享受相应优惠。法人型民办非企业单位应成为民办非企业单位发展方向，而新制定(修订)的关于民办非企业单位立法应主要调整法人型单位。
第二，调整计划体制及其改革过程中形成的不适宜规定。如不得举办以营利为目的的教育机构等(这势必将希望营利的组织强行纳入非营利组织)，如出版机构必须到工商部门登记、领取营业执照从而成为营利性单位(这势必将出于公益目的而不要求营利的出版机构强行纳入营利组织)，把选择权交给资源提供者：是追求利润(投资举办企业)还是追求公益(出资设立非营利组织)？选择什么组织就按什么制度规范其行为，从而最大限度把具有强烈营利动机的出资者排除出去，或使其没有理由不认可非营利性、不遵循“非分配约束”原则。
第三，协调相关立法。由于《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》在许多关键问题方面规定相矛盾，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》刻不容缓。修改的基本思路可以按照一般法与特别法的关系处理《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》：《民办教育促进法》属于特别法仅限于在民办教育范围适用；《民办非企业单位登记管理暂行条例》属于一般法，一般地适用所有民办非企业单位，但需要提高立法层次。由于近期内将《民办非企业单位登记管理暂行条例》纳入人大立法程序存在较大困难，可以在修订后的《民办非企业单位登记管理条例》规定本条例适用教育机构以外的民办非企业单位。从长期看，艰巨的立法任务还包括：一是在逐步提高民办非企业单位非营利性的同时将纳入或部分纳入我国公益组织体系、明确其公益组织地位；二是制定《结社法》等非营利组织基本法，从而为包括民办非企业单位在内的整个非营利部门奠定坚实的立法基础。
5.营造良好发展环境
虽然非营利性是长期培育的结果，但非营利性的长期匮乏导致民办非企业单位失去持续发展的基础，甚至失去存在的必要。因此，应优化环境逐步提高民办非企业单位的非营利性。
第一，强化政府及社会支持。加大政府资金、税收、项目等方面的支持，营造良好社会氛围，引导社会通过提供捐赠、志愿服务等支持民办非企业单位的发展，改变出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力的状况。经验表明非营利组织的非营利性与政府、社会的支持存在着正相关关系，加大政府与社会支持力度有利于更好地引导、规范民办非企业单位按照非营利体制要求运营。这其中，调整政社关系、强化政府支持具有特殊意义：一是制定并落实财税优惠政策，既要鼓励各地积极探索、实施财税优惠政策，又要在国家层面制定并落实财税优惠政策。二是建立政府购买服务机制，将民办非企业单位与相关公办机构一并纳入公开、公平、公正的政府购买服务范围内，并围绕购买什么、向谁购买、如何购买三个关键环节，逐步形成由政策法规体系支撑、可持续运行的购买服务机制。
第二，弘扬公益精神。从总体上看民办非企业单位应是使命驱动、主要以志愿求公益机制运行的组织，公益精神是其核心资源之一：超越个人私利的公益精神应是出资者等的参与民办公益事业的核心动力，也应是社会成员为之提供捐赠、志愿服务的基本动因。培育公益精神虽是全社会的工作，政府却扮演重要角色。政府应从加强精神文明建设高度，把握先进文化的发展方向，继承发扬古今中外传统美德，以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点，提升全社会的道德素质，为民办非企业单位健康发展提供精神动力与公益环境。
第三，逐步提高民办非企业单位对非营利性的认同。出资者对公益精神、对非营利价值、对非营利组织等的认识不断深化、认可不断提高，需要自身与社会、软环境与硬制度、物质刺激与精神鼓励多方面的作用，因此，社会方方面面应通过政策普及、理论宣传、引导激励、制度约束等方式来使大多数民办非企业单位逐步理解并认同非营利性要求，将投入非营利事业作为实现自身价值、回馈社会的内在追求。当然，如果某些民办非企业单位对非营利性基本原则根本不愿认同，可允许或劝导其登记为企业或其他组织。
注释：
①非营利与公益、非营利性与公益性是有区别的，但目前在我国立法及政策层面并未界定清楚，经常交互使用，甚至《公益事业捐赠法》有“公益性非营利的事业单位”用法、《江西省非营利公益性社会团体和基金会捐赠税前扣除资格认定管理办法(试行)》有“非营利性公益组织”用法，本文在此不深究其区别。需要注意的是：具有公益或慈善地位的组织通常可以享受更多政策优惠。
②本文引用时只标注年份的材料来自笔者参与的以下三次调研：2003年清华大学公共管理学院、青岛市民间组织管理局与青岛行政学院进行的民政部民政理论招标课题《市场经济条件下民间组织培育、发展、管理的公共政策研究》调研；2004年青岛行政学院与青岛市民间组织管理局进行的山东省社会科学规划课题《市场经济条件下山东省民间组织诚信建设的公共政策研究》调研；2006年青岛市民间组织管理局与青岛行政学院进行的青岛市软科学课题《关于科技类民办非企业单位培育发展的对策研究》调研。
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