回归时代：一项新的公共政策研究议程_公共政策过程论文

找回时间：一项新的公共政策研究议程，本文主要内容关键词为：公共政策论文,议程论文,时间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      所有的公共政策都是在特定的时空中进行的，整个政策过程始终贯穿着时间因素。打造公共政策意涵的初始资源、贯穿其实践的根本因素、续展其要旨的基础义项、衡量其目标的关键尺度，都包含着时间(周晓中，2012：70)。时间遍及人类的所有活动，并深深地嵌入到社会构成之中。因此，政策主体无法回避时间对他们的认知和行动上的约束与限制，同时，他们也总是想方设法地去利用时间的有利影响来达到自己的目标(唐贤兴、堵琴囡，2015：138)。这样的案例可以说不胜枚举。古巴导弹危机为美国的外交政策制定带来了时间压力，限制了总统仔细斟酌和收集信息所需的时间。在中国，政府建设的速度与经济、技术发展速度之间的时间紧张性，常常被看成是政策制定的阻滞因素，甚至是很多政策失败的根源所在。

      尽管作为一个自变量的时间在塑造着公共政策，但并不意味着人们总是会对时间因素予以足够的重视。我们是基于两个方面的基本事实而做出这个判断和评价的。首先，在政策实践中，政策主体并非总是愿意认真对待时间问题，或者不一定能有效利用时间因素来促进政策过程。如果利用得好，时间可以成为政策的促进因素。2003年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，是一个典型的例子。但是，政策主体不重视或不考虑时间因素的案例在实践中比比皆是。2014年《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，则是政策主体因漠视时间而使政策遭受合法性批评的典型案例。其次，时间对公共政策的重要性虽然见诸于很多研究文献，但学界对这一问题的研究，显然缺乏理论的系统性和完整性，表现出严重的碎片化特征。拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)的“阶段论”分析框架，林德布鲁姆(Charles E.Lindblom)的“渐进决策”模式，金登(John W.Kington)的“多源流”分析模型，都是关于政策过程的时间研究，但是，它们并不是关于时间与公共政策的一般性研究。随着时间不断地被信息技术所压缩，时间变得越加交叉重叠和不确定性，政策主体正逐渐把时间纳入公共政策的考虑关键与策略选择。因此，对政策过程中的时间问题进行充分研究，正当其时。

      作为对现有碎片化研究所做出的一个回应，我们提出要把时间重新带回到公共政策的研究中来。言“重新”，并非说已有的研究忽视了时间的重要性，而是说，我们有必要通过把时间置于分析的中心来建构一般性的分析框架。我们认为，这是公共政策研究的一项新议程。不过，这是一项非常艰巨的工作。为此，我们将花很大的篇幅来系统梳理现有的各种公共政策文献中有关时间的研究，展现和评估这方面的知识体系。这一文献综述工作，将为我们归纳和探究关于时间与公共政策的主要议题和视角提供必要的知识基础。需要声明的是，我们在文章最后所提出的分析框架，还只是初步的和概念性的，但它预示了未来公共政策中关于时间研究的发展方向。

      二、政策研究中的时间：基础性概念

      要深入把握公共政策中时间研究的理论旨趣，首先需要理解现有研究对时间概念的界定。或许源自于哲学、物理学、社会学、政治学等学科早已经深入探讨过时间的内涵，现有的公共政策理论关于时间的研究，普遍回避对时间的概念及其内涵做出必要的界定。不仅如此，研究者们对时间的关注和研究，有着不同的聚焦点和侧重点，而且交叉使用Time、Temporality、Timescapes这些的确可以互换的概念。不同的政策分析框架充斥着诸如时机(timing)、时序(sequence)、持续时间(duration)、周期(cycle)、长期趋势(long-term trends)、截止时间(deadline)、路径依赖(path dependency)、关键节点(critical juncture)、时间观念(time horizon)、时间规则(time rules)、时间策略(time strategies)、政治时间(political time)等术语。它们既是时间的某种表现形式，也是时间的具体内容，自然可以用来分析和研究时间，但碎片化因此难以避免。

      多样化术语的使用，反映了研究者们认知时间的不同视角。尽管我们未见现有公共政策研究对时间内涵的确切定义，但我们依然可以归纳出研究者们认知时间的四种主要视角。在“语境视角”下，时间被理解为公共政策得以存在与发展变化的场景或坐标尺度。采用这一角度来认识时间，一般会从特定时刻或某一长时间段来展开对公共政策的分析(Dror，1986；Gourevitch，1986；Sabatier & Jenkins-Smith，1993；Baumgartner & Jones，1993；Scharf & Williams，2010)。由于时间相当于一种场景或坐标尺度，这种角度下的公共政策理论对时间的研究，常常虚化或边缘化时间，没有把它看作是一个真正有意义的要素(Pollitt，2008；Howlett，2009，2014；Pierson，2004；Goetz & Meyer-Sahling，2009)。第二种“现象视角”把时间视为公共政策表现出来的一种特征。以这一角度来理解时间，源起于政策阶段论，而后随着公共政策的政治过程被发现，研究者们逐渐揭示出了公共政策的许多时间特征(Lasswell，1956，1971；Anderson，1990；Kington，1984；Schlesinger，1986；Lindblom，1968；唐贤兴、唐豫鹏，1997；Rittberger，2000)。历史制度主义和政策反馈理论为我们提供了认知时间的第三种角度，即“结构视角”。皮尔逊(Paul Pierson)(Pierson，1993，2001；皮尔逊，2007)、坎贝尔(Andrew Louise Campbell)(Campbell，2003)、贝兰德(Daniel Béland)(Béland，2010)、豪利特(Michael Howlett)(Howlett，2014)等人是使用结构视角的代表人物。在这个视角下，时间被视为一种长期持久且影响深远的结构形式。在那里，政策遗产、过去、历史、政策反馈等术语经常被研究者们用来表示“时间”。第四种“资源视角”，顾名思义，是把时间看成是公共政策过程中可以运用的资源。其中，一部分人将时间当成是制度资源，时间的内涵指向制度化水平，是由正式和非正式的规则管理着的时间维度(Meyer-Sahling，2007；Howlett & Goetz，2014)。另一类研究者则将时间视为行动资源，将时间指向政策主体所选择的时间要素，以及政策主体对时间的操纵(Magnus，2002；Koehler，2003；Meyer-Sahling，2007；Pollitt，2008；Avery，2009；Mittenzwei et al.，2012；Howlett & Goetz，2014；Goetz，2014a)。

      三、时间研究的理论脉络和知识谱系

      认知时间的角度构成了研究时间与公共政策的逻辑起点，研究者们由此确定了研究对象，形成了不同的理论主张。本文这部分内容，将基于上述四种时间认知的角度，梳理公共政策中时间研究的发展脉络，以此勾勒出这方面的知识谱系(表1)。这四种角度各自有所侧重，也各自有其用武之地。语境论是公共政策时间研究最基础的视角。现象论通过时间把公共政策与其它要素连接了起来，因而它有助于研究者从更大的视野或更独特的视角研究公共政策。结构论和资源论已经开始关注时间与公共政策的因果联系，对于时间的认知更加深入，是公共政策时间研究的主要生长领域。

      (一)语境论：作为一种场景或坐标的时间

      受物理学与哲学关于时间认识的影响，公共政策的早期研究者更多地把时间看成是一种场景或坐标尺度。不过，即便如此，时间的意义和对它的研究也并非一开始就受到关注。任何公共政策本身有一个生命过程，因此，离开时间的考察，公共政策就无法得到解释。从这个意义上说，公共政策的研究必然与时间相联系。然而，除了拉斯韦尔的阶段论分析框架涉及到时间，早期的公共政策理论基本上与时间无涉。研究者们集中关注的是政策主体因素以及影响这些主体的制度和结构因素。

      直到时刻突破自然常态，变成特殊时刻，时间作为场景的意义才引起注意。德罗尔(Yehezkel Dror)(1996)分析了逆境下政策制定的特征，以及如何应对逆境给政策制定带来的挑战。在德罗尔(1996：168)看来，逆境具有“模糊赌博性”渗透、制约甚至主宰着政策制定现实的特征。在逆境中，政策制定不但不能听任于“从尝试与错误中慢慢吸取经验教训”之类的政策传统(德罗尔，1996：144)，而且常常做出与常规情景下不同的反应，诸如否认、简单化、客观外化逆境概念；逆境常规化和逆境美化等(德罗尔，1996：50-57)。与德罗尔的研究类似，古勒维奇(Peter Gourevitch)(2009)探讨了艰难时势下美国等五国的经济政策制定。古勒维奇认为，在经济困难时期变得清晰的一个事实是，政策决定是在相互冲突的政策主张之间的政治斗争中产生的(Gourevitch，2009：3)。其他一些研究也分别探究了危机时期的政策制定(Scharf & Williams，2010)。

      如果说上述研究是以相对静态的某个“时刻”来表明时间的场景意义的话，那么，来自于政策变迁的研究文献则是从动态的长时间段来阐释时间场景的意义。政策变迁理论的研究者很少提到他们为什么从长期时间来考察与分析研究对象，却不约而同地采取了这种方式。政策变迁的研究隐含着一个未加言明的基本前提预设，那就是：只有将研究对象置于放大的视野下，才能发现变迁的真实形态，找出激发变迁的根本原因及其复杂组织(Swank，2001；Carpenter，2001；Sabatier & Jenkins-Smith，1993；Pierson，2004)。变迁往往是缓慢的，政策变迁是随着时间推移而发生的稳定变化；而变迁的生发动力因素需要在时间的长河中积累，它们在某些时刻是隐藏的。

      语境论给出了时间作为场景或坐标尺度的意义。由于公共政策依托于时间而存在，因而，语境论下的公共政策时间研究相对普遍且广泛。但是，也正因为语境论中时间仅被看成是一种场景或坐标尺度，因而，这些公共政策的时间研究并不构成独立主题，时间与公共政策也没能形成变量上的关联。

      (二)现象论：作为政策特征与现象的时间

      随着公共政策的许多时间性特征逐步显现出来，作为一种知识体系的现象论由此获得了发展。“现象论”的时间研究文献认为，时间是公共政策表现出来的一种特征与现象。这一研究以公共政策的时间现象为线索，探究在公共政策的时间现象背后的权力、利益、知识、制度等关系，进而提炼和发展出相应的公共政策基本理论。

      其实，政策科学建立之初，时间的现象论已经在公共政策研究中有所体现。由拉斯韦尔(Lasswell，1956)、布鲁尔(Garry D.Brewer)(Brewer，1974)、安德森(James E.Anderson)(Anderson，1990)、豪利特(Howlett et al.，2009)等学者建立并发展的政策周期理论是其中的代表。从1950年代起，政策分析就紧紧地与“政策过程由一系列分开的阶段演进而成”这一观点联系在一起(Fischer & Miler，2007：45)。这些学者简化了复杂的公共政策过程，遵循于从问题输入到政策输出的逻辑，把公共政策过程划分为一系列阶段。政策周期理论不仅反映了政策过程是正在进行的周期，而且用政策生命周期(或阶段论)这个形象的术语来解释公共政策的周期性变化(唐贤兴、堵琴囡，2015：139)。自此，政策周期作为全面和系统地理解政策制定的一个规范性机制而引起关注。

      除了政策生命周期外，政策变动周期描述的是公共政策有规律且反复变化的现象。施莱辛格(Arthur M.Schlesinger)(Schlesinger，1986)在考察美国的公共政策时发现，美国的公共政策遵循一个可预测的模型，即：公共政策依赖于最小政府干预的时期后，总跟着重大的政策干预和改革时期；或者说在一段自由主义时期之后，总跟着一段保守主义时期，整个周期自我重复。

      政治科学家林德布鲁姆和金登也是现象论时间研究的重要代表人物。林德布鲁姆用渐进主义分析框架来描述决策“按部就班、修修补补”的时间性特征。渐进决策着眼于减轻或消除当前的问题；只考虑与现状差异小的几个政策方案；只考虑仅限于对预期决策后果之间边际差异的比较(Lindblom，1968；竺乾威，1995；丁煌，1999；Dye，1978；戴伊，2011)。通过发现决策的“渐进主义”现象，林德布鲁姆把决策与多元的政治权力结构、技术困难、现行计划的沉淀成本联系了起来。对政策议程设置的时间性特征所进行的最为系统的阐释，则来自金登(Kington，1984，1995)的贡献。金登以科恩(Michael D.Cohen)、马奇(James G.March)和奥尔森(John P.Olsen)(Cohen et al.，1972：1-25)的组织决策的垃圾桶模型为基础，建立了一个基于时间概念的新的逻辑框架，即多源流分析框架。金登认为，由于政治生活中存在着成问题的偏好(problematic preference)、不清晰的技术(Unclear Technology)以及组织成员的流动性(fluent member)等模糊性因素，因此，政策议程设置是一个如何把握“时机”的问题。决策过程中的问题源流、政策源流和政治源流三流合一的那个时间或机会，一旦被打开，政策企业家就要迅速抓住这一机会，把相关问题提上政策议程。尽管多源流分析框架招致了很多人的批评，比如穆希尔劳尼(Gary Mucciaroni)(Mucciaroni，1992)，但是，金登通过对议程设置的偶然性和时机性的揭示，使公共政策研究突破了理性分析的传统，从而将政策共同体与更宽泛的重大事件结合了起来。

      另一个把时间视为公共政策现象的研究来自于琼斯(Bryan D.Jones)和鲍姆加特纳(Frank R.Baumgartner)的间断平衡理论。琼斯和鲍姆加特纳的研究发现，渐变和剧变是美国政策制定的两个重要特征(Jones，1994；Baumgartner & Jones，1993；琼斯，2010；鲍姆加特纳、琼斯，2011)。鲍姆加特纳和琼斯(2011)把导致这一现象产生的原因追溯为美国特有的政治制度和政策形象。这意味着，通过发现美国政策制定的“渐变和剧变”的时间性特征，使政治制度尤其是政策形象在政策过程中的关键性作用凸显了出来，而在此前，政策形象较少得到研究者们的注意。

      此外，公共政策研究对路径依赖现象(Hacker，1998；Kay，2003；Bevan & Robinson，2005)、时间分配现象(Jacobs，2008；Borghetto，2014)、快速变化现象(Daugbjerg，2009；Donnelly & Hogan，2012)、短期化现象(Linz，1998；唐贤兴、唐豫鹏，1997；薛刚，2009；王新明、王中伟，2013)等的关注和重视，也可以被归入到时间研究的现象论范畴之中。

      现象论把时间当作了一个独立的主题来对待，围绕着时间现象，研究者们把公共政策与权力、制度，甚至是一些容易被忽视的要素联系了起来。由于公共政策的时间特征不断显现，许多公共政策的时间研究都属于现象论的范畴。现象论的研究旨趣在于，通过公共政策的时间性特征，揭示公共政策与其它变量因素的因果关系。所以，从这一意义上说，它只看到了公共政策的时间性特征这一面，而没有关注到时间与公共政策存在着的相关关系。结构论和资源论则试图弥补这方面的不足。

      (三)结构论：作为结构性影响力的时间

      与语境论、现象论不同，结构论所关切的时间，被看成是一种长期持久且影响深远的结构形式。由于历史学家一直强调“历史要紧”，自经济学家阿什(Brian W.Arthur)和诺斯(Douglass C.North)提出并发展“路径依赖”概念之后，时间的这种结构性影响力在政策科学研究中得到充分体现。毫无疑问，公共政策研究中的时间结构论深受历史学和经济学的启发。

      在结构论者那里，结构形式的时间通常是用政策遗产、过去、历史、政策反馈等话语来阐述的。人们可以在很多政策研究文献里读出“公共政策受制于结构式的时间”这样的命题。波利特(Christopher Pollitt)(Pollitt，2008：15)在其《时间、政策与管理》(Time，Policy and Management)一书中强调，任何事情均发生在由过去所强加的限制和成本之中，政策与管理也概莫能外。豪利特(Howlett，2014)在对新旧政策设计进行比较时指出，政策设计者必须考虑政策遗产，因为，政策设计不仅受既定的情景和政体的影响，还受到政策遗产的影响。皮尔逊(2014：13)在探究了英国和美国的紧缩型福利政策后发现，今天的决策者必须在一个被继承自过去的政策所根本塑造了的环境下实施政策变革。

      从结构视角认知时间，并在公共政策理论中展开深入的时间研究，繁兴于历史制度主义被引入公共政策研究之后。历史制度主义理论形成有关时间的论断，是以肯定路径依赖的存在为起点的。在历史制度主义看来，过去或历史不单纯是时间长河中的某一段，而是内含有制度遗产的有意义存在(Hall & Taylor，1996；Skocpol，1995；Pierson，1996，2000；Thelen，1999)。因此，政策最初发起时所选择的政策，将持续和极大地决定着至少是影响着未来的政策(King，1995；Skocpol，1992；Hacker & Pierson，2002)。公共政策研究的历史制度主义分析所蕴含的结构性时间的观点，除了表现为“过去”外，基于过去所延伸出的时序，也同样体现了时间的结构性。哈克(Jacob S.Hacker)(Hacker，1998)对医疗保健政策的研究，休伯(Evelyn Huber)和斯蒂芬斯(John D.Stephens)(Huber & Stephens，2001)对福利政策的研究，都令人信服地解释了时序安排通过结构化公共政策发展的具体节点和先后次序对公共政策的国别差异所带来的影响。

      因为与“过去”建立起了某种联系，政策反馈研究文献可被视为是关于时间的研究。这些文献强调，原先执行的政策对后来的政治行为和政策选择产生了影响，即过去的政策会产生政治结果(Pierson，1993；皮尔逊，2007；Béland，2010；Joe & Sanford，2007；Howard，2007)。至于过去的政策(或时间)形成了何种结构，政策反馈研究文献把它归为两种类型。第一种是激励结构。过去的政策为利益集团、政府精英、公众等主体提供了激励(Pierson，1996；皮尔逊，2007；Suzanne & Eric，2004；Howard，2007)。第二种是信息结构。过去的政策是政府、专家和公众等获取信息和意义的来源，从而影响他们的社会认知过程(Campbell，2003；Jordan，2013；Kumlin，2014)。

      无论是公共政策的历史制度主义分析，还是政策反馈的研究文献，都强调了时间作为一种结构的力量，公共政策必须在由时间打造的结构下进行。由此，结构论关注到了时间与公共政策之间存在的因果联系。不过，结构论的局限在于，它是静态的，或者说是机械的，忽视了公共政策中行动主体对于时间的能动性。

      (四)资源论：作为制度化水平与行动资源的时间

      与结构论相比，资源论更多动态地体现了时间与公共政策之间的因果联系。资源论把时间看成是公共政策中可以运用的资源。这种认识并不算新颖，因为组织学、管理学、社会学和经济学等学科很早就认识到了时间是一种独一无二的稀缺资源。经验主义管理学家德鲁克(Peter F.Drucker)(Drucker，1967：25)看到，在实际的管理中，很多政策制定者和执行者最关心的是如何有效地管理时间而不是管理任务。既然如此，理论研究就应该寻找一种遵循时间而不是遵循理性的分析框架。但是，在公共政策的早期研究中，我们只能零星地发现有关时间的资源论观点。真正较为系统地把时间视为资源，并且把它纳入到公共政策的研究中来，则是伴随着欧洲加快一体化与民主化进程的产物。

      资源论从两个方向上发展了对时间的研究。一些研究者把时间定义为一种制度资源，他们用时间规则来阐释时间，解释时间的制度资源属性。另一些研究者则把时间看成是行动资源，他们一般用时间策略来理解时间的资源属性。无论是哪个方向，他们都强调政策主体对于时间的主观能动性。

      制度资源论中的时间指向的是制度化水平，是由正式和非正式的规则管理着的时间维度(Gulick，1987；Loomis，1994；Meyer-Sahling，2007；Goetz，2009；Howlett & Goetz，2014)。从根本上说，所有的政治过程和管理过程都有时间维度，并且都需要明确或不明确的时间规则和时间工具(Lagro，2007：4)。欧盟委员会建立了一系列的时间规则来应对这些公共政策难题。在此背景下，研究者们分析了欧盟委员会建立的时间规则类型(Tholoniat，2009；Dyson，2009；Goetz，2014a)。制度资源论把时间规则对公共政策的影响聚焦于几个方面：时间规则固定了权力结构；时间规则管理着政策制定的速度、时间顺序、持续时间、决策合理性等；时间规则决定着政策主体之间的互动等。由于这些研究一般针对某一项时间规则而展开的，因而得出的有关时间规则影响适用于特定情境。

      行动资源论把时间指向政策主体所选择的时间要素，以及政策主体对时间的操纵(Meyer-Sahlng，2007；Pollitt，2008；Howlett & Goetz，2014)。作为一个决策者，应该学会将时间从一个受限制的、线性的、易逝的因素，转变为一个灵活的因素，其中包括促使时间能被计划的、预期的、可拖延的、提高的、可避开的、可延长的、可压缩的、可划分的、标准化的、多样的、分段的、错列的、甚至是可浪费的(Schmitter & Santiso，1998：1)。波利特(Pollitt，2008：177)曾列出了一个可以被政策主体运用的时间策略菜单，包括延迟和等待、加速、截止期限、承诺、抓住时机、自称回归传统、自称为时已晚等十项时间策略。研究者们一般把政策主体对时间策略的运用看成是理性计算过程(Koehler，2003；Pommeret & Prieur，2013)。政策主体可能是因为权力而运用时间策略(Shepsle & Weingast，1987；Magnus，2002；Avery，2009)，也可能是为了使政策获得关注而运用时间策略(Anderson，1990；Kington，1984，1995)，另外，基于政策绩效的考虑也是其中一个可能的原因(周雪光、练宏，2011)。

      与结构论一样，资源论也把时间作为一个独立主题来研究，并关注到了时间与公共政策的因果关系。但与结构论不同的，资源论选择了从动态的层面来呈现这种关系。

      表1 公共政策时间研究的四种角度

      

      资料来源：作者自制。

      四、时间与公共政策：研究议题和视角

      所有的公共政策制定都是在时间范围或时空中进行的(Smith，1988：182)。这句话隐含着两种关于时间的含义(Howlett，2009；Goetz & Meyer-Sahling，2009)：第一，作为自变量的时间，它像经济环境、地理环境等因素一样影响着公共政策。第二，作为因变量的时间，它受到政策环境和政策选择的影响和塑造。回顾各种公共政策理论关于时间的研究，我们发现，也基本聚焦于这两个主题展开。把时间当成自变量，研究者重点关注的是时间影响力，即时间是如何塑造和影响公共政策的；将时间作为因变量，研究者关注的是时间发生学，考察公共政策如何塑造时间。

      (一)政策过程的时间特征及表现形式

      公共政策在特定的政体结构和制度下运行，因此，政体中的时间表现一定程度上代表了公共政策可能出现的时间表现。研究者发现，在民主体制下，存在着多种时间表现。在谢德勒(Andreas Schedler)和桑提诺(Javier Santiso)(Schedler & Santiso，1998)的笔下，时间表现显得较为宏观，包括：民主国家需要注意领导人看待未来、过去与当下的时间视界，限制民主政治的制度化时间，政治行动者应对时间限制的方式，证明政治行动者的时间叙述，以及时间效应。在林兹(Juan J.Linz)(Linz，1998)的研究中，时间表现则相对微观。他认为，民主国家政治过程中的时间表现有很多形式，包括：时间预算，选举时机，有效与负责政府的时间要求，任期限制的民主矛盾，政治家和公众的时间稀缺，直接民主的时间逻辑，选举周期和其它社会周期，等等。

      以历史、过去、记忆等词汇表现出来的时间现象或形式，始终伴随着整个政策过程，并引起了很多分析者和研究者的兴趣。霍格伍德(Brian W.Hogwood)和彼得斯(B.Guy Peters)(Hogwood & Peters，1985：83-85)强调，“忘记过去”不但是公共政策中的时间表现，而且是公共政策中的一种病理现象，需要引起注意和“治疗”。在他们看来，有四种“记忆失败”或“忽视过去”的病理现象值得引起重视，它们是：完全忘记过去、记录记忆的载体面临维修、难以意识到过去的存在、没能力将过去的记忆与当下的政策议题联系起来。这一有意义的研究有助于人们深化对实际政策过程的认识，然而，当我们在运用和理解政策记忆或忘记过去这样的时间表现的时候，需要持有某种程度的谨慎。我们不能简单地把这些时间表现看作是一种主观现象，虽然政策认识和政策行为是政策主体作用于客观世界的主观活动，但我们不应该忘记，时间本身是一个客观存在。

      政治科学家们所发现的决策过程中的渐进性现象，是一种具有典型意义的时间表现。对决策的渐进性现象最早做出学理分析的是政治科学家林德布鲁姆(1988)。决策渐进性，即按部就班和修修补补，具体指选择与现行政策逐渐地或稍微不同的政策；只关注于政策的逐步或微笑改变；集中于熟悉的、较为人知的经验上；着眼于减轻或消除当前的问题(林德布鲁姆，1988：42)。现在，人们似乎很乐意运用渐进性概念来分析各种政策过程，比如，欧盟共同农业政策(Goetz & Mey-Sahling，2009)、中国城乡社会保障政策(陈天祥、饶先艳，2010)、中国城镇就业政策(王茂福、李平菊，2014)等政策领域，都被发现具有渐进性特征。

      需要强调的是，把渐进性作为一种具有典型意义的时间表现，与其说是上述这些研究者们的“有意识”，倒不如说是政策主体在既有约束条件下的“自觉”行为。事实上，在林德布鲁姆那里，时间并没有被置于分析的中心，因为他着重要探究的是，在多元主义政治结构下，实践中的决策是如何表现出其增量的特点从而使得政策具有较大的连续性。但决策者则不同，他们必须在既有的政治结构中充分重视时间的约束，考虑时间的特点。相比较而言，那些研究政策短期化、政府匆忙行为的学者(Linz，1998；唐贤兴、唐豫鹏，1997；薛刚，2009；王新明、王中伟，2013)，其对时间关注的有意识程度要高得多，从而更为直接地为我们提供了政策过程中典型的时间表现，即：短期决策，匆忙决策。

      政策变迁研究领域的学者描述了另外一些典型的时间表现。一是决策的偶然性和时机性。自金登提出政策议程设置具有偶然性和时机性之后，很多研究者尝试运用这一时间表现来分析新的政策议程的建构。黄俊辉和徐自强(2012)对校车安全条例的解读，周超和颜学勇(2005)对无偿救助政策的分析，邓剑伟(2013)对社会管理政策的研究，都强调了偶然性和时机性在新旧政策的更替上的意义。二是政策稳定性。欧盟农业政策(Kay，2003)、美国医疗保健政策(Hacker，1998；Hacker & Pierson，2002)、英国医疗保健政策(Bevan & Robinson，2005)等领域的政策变迁和发展显示，公共政策具有很强的路径依赖特征，往往朝着同一方向发展，也就是保持着一种时间上的稳定。三是政策剧变。爱尔兰工业政策的转变(Donnelly & Hogan，2012)，美国核电产业政策的变化(鲍姆加特纳、琼斯，2011)，都是这种时间表现的体现。

      最后，决策中的时间分配和时间冲突，是研究者们所揭示的很有意思时间表现。博尔盖托(Enrico Borghetto)(Borghetto，2014)详细考察了意大利立法的普通程序和分权程序的每个阶段，它们的起止时间和持续时间，结果发现，复杂法案的委员会讨论时间长于任何阶段，议程拥堵出现在委员会讨论阶段。同样，康尼格(Thomas K

nig)(K

nig，2007)分析了1984-1998年间所有欧盟立法决策的持续时间，发现欧盟立法决策时间显著放慢，不同成员国决策持续时间存在着显著差异。戈茨(Klaus H.Goetz)(Goetz，2014b)指出回应性和责任性作为政治家和政府所应遵循的原则，从时间上看存在着冲突。回应性的时间特征要求政治家和政府的快速反应，决定和成效的短期性，以及决策者的时间决断。而责任性则要求政治家和政府把大量时间花费在过程、对策的长期发展和可持续性等方面。由此，戈茨忠告，民主决策必须平衡好回应性和责任性之间的时间冲突。

      (二)时间影响力：时间如何作用于公共政策

      理解公共政策的时间特征及其表现，我们首先需要将时间看成是一个既定的外在变量，这是因为，在实际的政策过程中，时间确实在诸多方面规定着公共政策过程。时间影响力这个主题，是把时间看成一个自变量，试图回答“时间如何作用于公共政策”。很多研究文献探讨了时间影响力，解释了时间观念、时间规则、时间策略、选举时间、政策反馈等对公共政策中权力、绩效、稳定性、透明性等方面的作用。这些研究从认知、结构和资源三个视角分析了时间对公共政策的作用方式(图1)。

      

      图1 时间作用于公共政策的过程

      资料来源：作者自制。

      政策主体的时间观念对公共政策选择的影响是非常明显的。豪利特(Howlett，2014)认为，政策设计者面对的是一个既定的政策混合体，一旦他们忽视或忘记过去，就会导致很多政策的不连续、不一致和不协调。显然，豪利特的理论分析吸收了结构论的核心思想。安德森、雅各布斯(Alan M.Jacobs)、赖特(Joseph Wright)、克莱恩(David Kline)等人更多地运用具体的案例来阐述这一问题。安德森(2009：49)发现，由于英国政府与民众普遍重视“过去”，这种倾向鼓励保持传统而非革新，因此，英国在1908年就通过了一项关于老年人退休金的法律，但直到1960年才大幅度增加对公共高等教育的投入。相反，重视“未来”的美国政府在1862年就通过了一项为大学提供支持的立法，而《社会保障法案》在1935年才通过。这样的国别比较让人们发现，政府对多项不同政策的选择因时间观念的差异而存在着不同。

      不仅如此，我们还可以看到在单一政策上也存在着时间观念影响的国别差异。雅各布斯(Jacobs，2008)发现，由于英国与美国时间观念的差异，使得英国的退休金政策表现为短期内激进而长期谨慎与平缓的特征，美国的退休金政策则短期内制定缓慢，而长期则改革幅度大。赖特(Wright，2008)比较了不同国家的对外援助政策，发现拥有长期时间观念的国家更愿意开展对外援助，而拥有短期时间观念的国家则较少制定对外援助政策和增加投入。在环境政策领域，正是由于时间观念的差异，不同国家采取了不同的管制政策。在忽视过去的时间观念下，环境政策一般以经济学为导向，而当关注过去时，政策主体会制定污染预防型政策(Kline，2001)。

      在政策过程中，因为时间而形成了很多政治与法律规则，或者说，时间本身就是一种规则。很多研究者看到了时间规则的政策含义。卢米斯(Burdett A.Loomis)(Loomis，1994)通过分析长期趋势、循环周期和截止时间对美国堪萨斯州1988-1989年间政策制定的影响，发现时间是理解政治和政策制定的关键。就堪萨斯州的政策制定而言，制度化水平的时间提供了清晰的指示，结构化了政策制定过程，对关键行动者制造了压力，政策便因此形成于既定的环境和特定的限制条件性(Loomis，1994：165-170)。毫无疑问，时间构成了政策形成的有意义的维度。

      欧盟治理的实践从很多方面反映了时间规则的政策含义。托洛尼亚特(Luc Tholoniat)(Tholoniat，2009)以欧盟治理中的两个典型时间规则——计划和项目周期、定期评估——为重点研究对象，发现这些时间规则结构化了欧盟成员国的政策制定，使得欧盟成员国的政策制定更加具有可预计性和透明性。通过分析欧盟议会和欧盟理事会合作决策过程中法案花费的时间及其对结果的影响，贝格斯特罗姆(Carl-Fredrik Bergstr

m)等研究者(Bergstr

m et al.，2007)得出结论，认为欧盟议会比欧盟理事会更有权力，更具有讨价还价的优势。戈茨(2014a)详细研究了欧盟委员会中的各项时间规定后发现，由于欧盟治理中的政治性时间设定、监督和自我强化日益明显，加上在任时间的下降，导致了欧盟委员会的权力日趋集中化和政治化。欧盟委员会权力的这种变化，有利于政策的制定与推行。

      政策实践和研究者视野中的时间规则，还有其他很多不同的形式。戈茨和梅伊-塞林(Jan-Hinrik Mey-Sahling)(Goetz & Mey-Sahling，2009)关注到了很容易被人们忽视的时间规则——日常会议的密集网格。他们论述到，日常会议的密集网格提供了有关哪些以及多少决策被纳入议程的时间网格；为组织工作设定了基本节奏；限制了组织成员间(尤其是国会和行政力量)自由的时间运用；动员着行动者并同步化跨组织问题。另外，选举周期也是比较常见的时间规则。研究者们普遍发现，立法过程与选举时间相关，在选举的不同时期，立法数量是不同的。一般而言，在选举周期之前，立法数量基本保持稳定，而一旦临近选举周期，立法数量就会显著升高(Martin，2004；Kovats，2009)。

      假如政策主体把时间当成影响政策过程的一个外生变量，那么，如何策略性地利用好时间来促进政策制定，或达到相关的政策目标，必然会是他们认真考虑的重大问题。里根总统上任的前几个月，为了保证实施减税和减少国内支出的计划得以采纳，他迅速并果断地采取了行动(安德森，2009：174-175)。在美国，公共交通议案和公路议案常常被安排在同一个更新周期，这种时间安排有助于这两个议案得到相互捧场(金登，2004：236)。美国立法委员会经常巧妙地利用立法过程的时序安排来获得权力。通过把自己安排在立法过程的首个阶段以及处理法案间差异的阶段，立法委员会两次获得了创始法案的权力，从而促使他们的政策意愿得以实现(Shepsle & Weingast，1987)。在中国，为了压缩自下而上的非正式谈判空间，市环保局在确定各县环保局年终考核的排名顺序时，会特意大大缩短决策过程，在很短时间内做出决定并予以公布(周雪光、练宏，2011)。

      正因为时间策略对公共政策产生着如此重大的影响，因此，长久以来，如何运用时机促进政策的有效制定一直是研究者们所关注的主题。科勒(Gus Koehler)(Koehler，2003)提出的适应性政策制定理论模型，用时间生态、异时性、时间信号三个概念来解释时间策略对政策制定的影响。波默雷特(Aude Pommeret)和普雷尔(Fabien Prieur)(Pommeret & Prieur，2013)研究了环境政策制定中的时间策略考虑。他们认为，环境政策如果没有同时考虑环境恶化的沉没成本和环境政策的沉没成本这两个不可逆转，那么有可能产生这样的问题：更多的污染以及过早地制定环境政策。而在他们之前的很多研究文献，大多只探讨单一不可逆转下的环境政策制定。

      此外，那些关于政策反馈的研究文献，也解释了时间影响力问题。皮尔逊(2007：55)从政策反馈角度探究了英美两国紧缩政策上的差异。他指出，先前政策产生了激励。英国养老金政策的破碎和发展使得英国养老金领取者的利益代表结构既分裂又发育不全，相反，美国前期领导人的政策使得美国老年人游说团体强有力。斯考克波尔(Theda Skocpol)(Skocpol，1992：57-60)以反馈为视角之一研究了美国社会政策的起源与发展。他发现，美国早期的内战救济金政策产生了两种反馈，一是退伍军人、妇女、劳动者更加容易地被动员起来去争取进一步的利益。二是美国的精英常常用它作为理由抵制救济金政策向其他人群扩大。两个反馈既推动了1935年《社会保障法》的出台，也导致了随后的妇女救济金政策和劳动者社会救济金政策的失败。

      (三)时间发生学：塑造政策过程时间特征的因素

      时间发生学试图回答“公共政策中出现的时间特征”，以及“塑造这些时间特征的因素”等问题。前面我们讨论了各种时间表现或特征，包括渐进、短期、路径依赖、间断—平衡、忘记过去、时滞等。归纳起来，在公共政策领域中，塑造这些政策过程时间特征的因素，可以从任期制度、权力机制(权力结构和制约机制)和组织结构三个视角来分析(图2)。

      

      图2 塑造政策过程时间特征的因素

      资料来源：作者自制。

      很多学者强调了任期制度对时间的影响(Linz，1998；Schedler & Santiso，1998；Schmitter & Santiso，1998；林兹，2011；Kono & Montinola，2015)。一个基本事实是，领导人的任期、任职时间长短和时间性也许比典型的长期执政的专制者要短(奥尔森，2005：34)。每隔一段时间，选民会重新选举领导人。因此，在民主体制的选举政治逻辑下，民主国家是一个“暂时的政府”(林兹，2011：49)，政治家也只能在一段受限的时间内拥有权力(Linz，1998：20)。民主政体的这一时间特点，再加上选举获胜的目的，塑造了决策者的短期时间视界。从逻辑上说，政府官员会倾向于选择制定短期化政策，或者匆忙制定大量的且没有充分准备的政策。在美国地方政府的再分配政策制定中，伊奈科洛波维(Ruben Enikolopov)(Enikolopov，2014)发现，相比长期任命的官员，那些选举官员更愿意制定具有短期效益的政策。欧盟农业政策之所以始终表现出渐进式改革的特征，是因为欧盟农业政策的规划时间跨度为七年，而欧盟委员会、欧盟理事会和欧盟议会的任期都少于七年，这意味着，农业政策的制定或改革需要取得多届欧盟委员会、欧盟理事会和欧盟议会的一致同意(Goetz & Mey-Sahling，2009)。

      政策过程的渐进性特征并非只受到选举和任期的影响，政策过程中的权力结构与权力制约机制也会带来政策过程的渐进性。林德布鲁姆(1988)把渐进主义决策的产生归因于美国多元主义的政治权力结构。由于多元权力结构下各种力量都会对政策产生影响，为了平衡多元力量，决策以渐进的方式做出。英国的医疗保健政策具有明显的路径依赖特征，这正是根源于分散性权力结构的存在——“政策效果由部长负责而医疗保健供需很大程度上由医生决定”(Bevan & Robinson，2005)。此外，权力制约机制也有力地塑造了公共政策中的时间。公共政策的短期化之所以成为一种普遍的社会行为模式，其中的一个制度根源就在于决策行为未能很好地受到约束。在缺乏法治和权力制约机制下，政治家的权力可以跨越所有的权力部门而任意为之，包括只符合自身利益的短期行为。反之，如果决策者的权力受到有效约束的话，依然存在决策者追求长期效益的可能性(唐贤兴、唐豫鹏，1997；奥尔森，2005)。

      公共政策对时间的塑造和影响，可以从组织结构中得到解释。在任何一种组织结构下，都会产生相应的组织记忆。保留组织记忆可被看成是不忘过去。稳定性是组织记忆的重要来源。在稳定且长久的组织结构中，组织记忆比较容易通过雇员的长期雇佣而得到保存。反之，组织结构的临时性、合同化、电子存档都在减少组织记忆。波利特(Pollitt，2008，2009)在比较了英国国家保健服务、荷兰通信管理机构等五个案例后发现，传统的官僚制比以新公共管理和公共服务网络为代表的后官僚制拥有更好的组织记忆，后官僚制组织容易产生忘记过去的短期表现。彼得斯(B.Guy Peters)(2013：71)对弹性化治理模式下公共政策制定的分析也得出了相似的结论。在弹性化治理模式下，组织成员所接受的决策培训不多，且又缺乏对组织的集体记忆，因此，他们的决定往往会出现相当多的矛盾，并出现过于随机的决策。

      (四)简短的小结

      时间与公共政策之间存在着复杂的相关性。把时间纳入公共政策研究的中心，大大拓宽了政策研究的范围，会形成更加丰富的研究议题和视角。在公共政策过程中，时间既是一个自变量，也是一个因变量。作为一个自变量，时间对公共政策的整个过程都产生了多方面的影响。现有的研究文献充分注意到时间的影响力，但是，对于时间是以什么机制、以何种方式对政策产生影响，尚缺乏深入和系统的研究。作为因变量，时间因素本身又会受到政策过程的影响。政策过程中的制度、结构与行为，不断改变着政策主体对时间的理解和运用。

      然而，政策分析者在把时间当做公共政策的自变量与因变量时，都自觉或不自觉地把时间看成是公共政策的一个外在变量。事实上，在现实的政策过程中，时间并不是一个给定的外生变量。我们应该把时间看做是政策过程的一个内生变量，并且建构一个用以分析时间与公共政策的理论框架，以便真正把时间重新纳入到公共政策理论研究的中心中来。

      五、时间观念、时间规则和时间策略：作为新议程的概念化框架

      把时间重新带回到公共政策的理论研究之中，目的是为了避免现有的政策理论对时间研究的碎片化现象，同时建构一个一般的理论分析框架。在这里，我们有必要先把现有政策过程理论或分析框架所开展的时间与公共政策的尝试进行简要评析。阶段论因简化政策过程的目的而把时间与公共政策联系了起来。政策过程不但被描述为一个时间序列，或者是始于问题界定而止于政策评估的一系列阶段，而且构成了一个正在进行的周期。然而，阶段论对于时间的认识停留在现象论的层面上，关于时间做了什么，阶段论无法给出有效地解答。渐进决策理论分析了决策的渐进现象及其背后的权力结构等因素。这表示，在该理论中，时间既被当成一个独立主题而对待，也只是架于公共政策与其它变量之间的桥梁。另外，虽然我们能够通过决策者“着眼于当前问题”、“只考虑与现状差异小的政策方案”等行为的描述，去发现“当下”、“过去”等时间的因果力量。但是，渐进决策理论把视角聚焦于权力结构等因素决定了它在解释时间与公共政策方面的有限性。

      多源流分析框架又被称为时间性框架(扎哈里尔迪斯，2006)，以一种更加直接地方式关联了时间与公共政策。这一分析框架认为议程设置是个如何把握时机的问题。并且，在对三个流的具体阐述中，我们还发现了危机、选举周期、政策问题等要素的长短期特征等时间对于议程设置的影响。不过，把多源流分析框架作为时间与公共政策的一般性框架仍存在不足。毕竟，时机只是时间的一个面向，而有关危机、选举周期等的分析也不构成该框架的核心内容。倡议联盟框架在时间方面的认识与运用可归纳为两个方面。一方面，该框架将研究对象置于了十年或数十年的时间跨度之中，凸显了时间对政策研究所带来的场景意义。另一方面，该框架强调了政策子系统外非认知性因素在时间上的稳定性和变动性对于政策核心方面转变以及政策变迁的影响。然而，倡议联盟框架不只是把时间视为政策的外在变量，而且以政策为导向的学习才是该框架的核心，并非时间。

      总之，上述这些理论或分析框架不同程度地揭示了公共政策的时间维度，却没有建构起一个一般的理论分析框架。为此，我们从时间观念、时间规则、时间策略三个维度，把时间作为政策过程的内生变量，来分析时间与公共政策之间的关系。这三个维度在逻辑上呈现出相对独立性，它们有着各自的内涵、特征和表现，它们与公共政策产生联系的机制和方式也不尽相同。但是，为了较全面地考察时间与公共政策的关系，并有效解释政策理论对时间研究的重要性，我们有必要把这三个维度综合起来。

      首先，时间观念(time perceptions)是时间的认知水平，是政治行动者和管理者对时间的认知、理解和感知(唐贤兴、堵琴囡：141)。人们可以根据不同的标准对行为体的时间观念做出相应的类型划分。在公共政策领域，一般从政策主体如何看待过去、现在与未来而对时间观念做出划分，由此产生类型有：忘记过去或局限于过去；只顾当下；兼顾过去、现在与未来。通常认为，政策主体的某一特定时间观念的形成受到多种因素影响和塑造，包括任期制度、法治与权力制约机制、组织结构等方面的因素。

      真正认识到时间观念与公共政策的紧密联系，并且能够为时间观念作用于公共政策提供充分理由，来自于这几个方面的考量：第一，公共政策始终依托于时间而存在。政策主体不可避免地需要去认知时间，并受这一时间认知的影响。第二，不管是政策问题、政策目标，还是政策方案，都具有时间结构。这些内容的时间结构关系到政策主体能否快速获得利益与展现绩效。如何认识这些时间结构取决于政策主体的时间观念。第三，公众在不同时期会对公共政策做出不同的判断，政策主体需要以某种时间观念为自身提供合法性和正当性的证明。

      时间观念至少以三种方式作用于公共政策。首先，作为过滤器，时间观念影响政策过程中的信息收集与处理。其次，作为指导方针，时间观念为政策主体提供选择标准。政策主体对政策问题、政策目标、政策方案、利益、政绩等的选择和考量，都是以某种特定的时间观念为指导的。第三，作为动力来源，时间观念为公共政策提供支持和动员。一方面，政策主体通过选择特定的时间观念以获得公众的支持。另一方面，拥有同种时间观念的政策主体更容易产生合作，而不同时间观念下的政策主体常常发生分歧与冲突。

      其次，时间规则(time rules)指向时间的制度化水平，它是由正式和非正式规则管理着的时间维度(Meyer-Sahling，2007；Howlett & Goetz，2014)。政策主体总是会出于多种理由来设置时间规则，从而对自己有利。有时他们故意减少政策过程对于时间的考虑，有时他们希望通过时间规则达到政策在时间上的最优化，另一些时候，他们只是想要明确或不明确的时间规则而已。

      时间规则一般被嵌入于宪法、法律法规、标准程序和协议之中。与制度的功能相似，时间规则包含着时间结构与时间过程，决定了行动者以什么顺序、什么速度、多少时间开展行动。在公共政策领域，社会系统、政治系统和行政系统分别“通过时间治理”(governing with time)的方式建立了时间规则。在社会层面，时间规则表现为社会中的时间规定，在政治层面，时间规则强调的是政治时间(political time)，在行政层面，时间规则意味着组织中的时间规定。

      时间规则与权力有关，在很大程度上，时间规则固定了政策主体的权力结构。诸如危机等能够决定政策主体在某一时间段中权力的集中与分散程度。以周期为表现形式的时间，规定了政策主体拥有权力的持续性程度和长度。除了权力之外，政策过程以何种节奏进行也受时间规则的影响。政策过程的基本节奏由组织时间所规定。社会时间、政治时间经常为政策主体制造压力情景，动员他们开启政策议程，采取决策行为。另外一个不能忽视的方面是政策主体之间的互动。社会时间、政治时间、组织时间分别规定了社会主体、政治主体、行政主体在何时、多少时间、以何种顺序进入到政策网络中。显然，这关系到他们的同步化、协调、沟通、争论等互动情况。

      再次，时间策略(time strategies)是指时间的行为化水平，所选择的时间要素，以及政治行动者和管理者对时间的操纵(Magnus，2002；Meyer-Sahling，2007；Pollitt，2008；Avery，2009；Mittenzwei et al.，2012；Goetz，2014a)。时间策略意味着，政策主体会掌控、选择、安排、操纵、竞争、争夺和利用时间。当描述政策主体运用某一时间策略时，它首先是一个事实陈述，表示政策主体实际上在使用什么样的时间策略。其次，人们肯定会对政策主体的时间策略进行价值上的评判，因为政策主体可能基于诸多理由而采取相应的时间策略，但他们的反对者和质疑者有可能会从相反的方向来评判这些策略的有效性和价值。

      政策主体之所以运用时间策略，原因有很多种。其中之一是时间规则的存在。时间规则使得政策主体在时间方面有所限制，作为一种回应，具有自主性和能动性的政策主体便会运用相应的时间策略。时间的稀缺性与不确定性也为政策主体运用时间策略提供了动力。政策主体拥有的时间是有限的。再加上现代社会充满了风险与变数，故而，政策主体需要在时间上做出策略性选择，为公共政策匹配合适的时间。除了与时间特性有关的原因以外，政策主体同样会出于权力、政策获得关注、政策绩效等目的而采取一定的时间策略。

      在不同的政策情景中，时间策略的选择表现为不同的过程，它既是一个技术过程，也是一个政治过程。一些政策情景下，时间策略的选择是一个理性计算的过程，政策主体通过成本-收益分析或经济模型等方法，计算各个时间策略的优缺点，从中选择最优策略。时间策略的确定也可能呈现为政策主体之间的竞争和博弈的过程，当时间策略会对多元主体产生影响且影响广泛时，这一过程的政治性便表现得尤为明显。当然，时间策略的选择同样可能是一种制度的输出，因为一些制度的规定，政策主体选择了与制度要求相符的时间策略。

      六、结论性述评

      公共管理和公共政策应认真对待时间。过去所发生的会对当下的选择施加了限制和成本。很多项目或行动都需要花费很长的时间，时序安排会对结果产生影响。政策项目提议中时间需要被合理地考虑。所有这些有关时间与公共政策的问题，都值得政策研究和政策实践的重视。正如波利特(Pollitt，2008：176)所强调的，对时间的关注可获得相应的政策回报：避免可预见的失败和错误；制定稳健的政策和项目；提高一个可行的、现实的、计划性的执行的可能性；增强新政策和项目的合法性；避免现有成绩、竞争力和能力的意外减少。

      然而，时间与公共政策之间的关系是复杂的。时间既可以被视为公共政策的一种场景或坐标尺度，也可以看做是公共政策表现出来的一种特征与现象。时间既可被当做一种长期持久且影响深远的结构形式，也经常被当做公共政策中可以运用的资源。不但时间影响和制约着公共政策过程，公共政策过程也不断改变和塑造着时间。基于此，仅仅把时间看成是公共政策的自变量或者因变量，是不够的。时间构成了公共政策及其过程本身的要素，必须把时间当成公共政策的内生变量来理解和重视。

      建构一般性的理论分析框架，是一个长期的任务。在已有的知识基础上所提出的分析框架，只是一个初步的工作。我们的研究主要集中在这样几个方面。第一，对已有的研究文献进行必要的梳理，从而为人们展现到目前为止所形成的关于时间与公共政策的知识系谱的概貌或轮廓。这个系谱的内容是丰富的，但是不完整的。第二，为形成一个较为完整的知识系谱，我们提出了一个概念性的分析框架。这一分析框架强调时间是公共政策的内生变量，由此把时间置于政策过程的分析中心。我们所说的要把时间带回到政策研究中来，也正是就这个研究议程而言的。第三，通过概念化分析框架，我们试图拓宽有关时间与公共政策的研究范围。在不同的制度环境下，比如民主制度和专制制度，集权制和分权制，时间对于不同的政策主体意味着不同的事情。现有的研究，更多的是考察英美这样的民主体制，或者欧盟这样的超国家组织的经验，缺乏比较政治和比较公共政策的分析视野。同时，地方政府、特定部门的微观主体等行为体很少被纳入到时间与公共政策的分析框架之中。我们的分析框架，试图为今后在这些方面的进展提供一个视角，一个方向，一个方法。

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