基于平衡计分卡的政府审计绩效评估指标构建，本文主要内容关键词为：绩效评估论文,指标论文,计分卡论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府审计绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照构建的评价标准，按照绩效的内在原则，对政府审计行为过程及其经济性、效率性与效果性进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。政府审计应建立一套完善的绩效考核机制，落实绩效评价考核制度及管理工作，使政府审计在有限的资源与人力下有效执行审计任务，履行审计职责[1]。
Kaplan and Norton认为平衡计分卡(简称BSC)除了适用在一般企业以外，同时也非常适合非营利组织，尤其是政府部门。BSC注重财务、客户、内部流程及学习与成长方面的平衡，将策略清楚地呈现出来，并转化为实际行动，有助于政府审计组织透过绩效指标的设计与引导，把本单位的任务和策略转化为有形的目标。本文将通过分析政府审计的使命、目标与策略，进行BSC相关层面的规划与设计，试图找出一个客观的、可量化的、完整的、实用的，具说服力并适合于政府审计的绩效衡量指标体系，作为政府审计远景规划与绩效评价的参考。
一、BSC模式与政府审计绩效评价的内在联系
Kaplan and Norton的BSC观念主要是以平衡为目的，寻找企业短期与长期目标间、财务与非财务的量度间、落后与领先的衡量指标间、过去和未来量度之间的平衡以及企业内部与外部绩效层面间的平衡状态，设计一套全方位的绩效量度系统，作为策略衡量与管理体系的架构。计分卡的目标和量度是从组织的远景与策略衍生而来的，它透过四个层面即财务、顾客、企业内部流程、学习与创新来考核一个组织的绩效，并依此层面分别设计适当的绩效衡量指标，既可以提供公司营运所需的资讯，又不会使资讯太过庞杂而失去效用，更重要的是可以促进企业策略与远景的达成。
组织在确立未来的远景之后，如何与BSC做联结呢?Kaplan and Norton指出，在建构BSC时，必须先以澄清组织的远景与策略为始点，再依照四个层面的观点展开关键成功因素的鉴别，并依此制定关键衡量指标。其衡量指标与远景、策略联结流程如图1所示。
图1 平衡计分卡绩效评价指标与远景、策略联结流程图[2]
BSC在初期是设计给追求利润的企业使用的，对政府审计而言，财务绩效并非其最主要目标，因此，原BSC的层面顺序可以重新调整，其基本框架必须修改，以符合政府审计组织的需要。图2显示的是政府审计组织BSC的模型。
图2 政府审计BSC模式流程框架
在政府审计组织平衡计分卡模型中，财务性评价指标既可视为顾客成就的驱动力量，也可视为审计工作所必须从事的业务范围，政府审计机构最终目的在于达成使命与满足顾客需求，而非达成财务上的营利目标。然而财务指标仍然在整个框架中占有重要的地位，以最低的成本创造工作高效率与社会价值，对任何组织来说都是重要的事情，不论其组织形式为何，确定服务成本能够得到重要的资讯，并影响政府资源的分配[3]。
政府审计组织的内部流程指标，必须从顾客层面的价值定位中撷取。政府审计组织在追求持续改善的组织文化中，促使员工不断提升自己的业务能力是促使流程改善、达成财务目标并实现最终顾客满意与使命的关键要素。从图2我们可以了解到BSC与传统绩效评价有所不同，BSC是以达成组织的远景及策略为核心，强调各方面的平衡，能将组织的远景、策略转化为行动的绩效评价指标，结合财务、顾客、内部流程、学习与成长等四大层面，从选取关键评价指标到执行行动方案，让组织内全体人员都了解未来努力的方向。政府审计肩负维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效果、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展的使命，同时其支出也来自于国家财政，比企业更需要理清策略和明确审计目标，并妥善使用资金，以完成国家赋予的使命。BSC可与政府审计组织的规划、策略与目标相结合，确定什么是“对的事”，而透过绩效KPI(keyperformance-indicator)的界定及行动方案的管理，是一个能够严格督促各单位“把事情做对”的策略绩效管理工具，也可以引导各阶层审计人员树立正确的方针、工作态度、价值观及“创新与变革”理念，再配合以绩效导向的考核，更能激发审计人员的潜力，进而提高审计工作绩效，发挥高绩效水准。因此，政府审计组织非常适合导入BSC，以建立正确、平衡的策略，作为引导政府审计组织运作的最佳指南。
二、基于BSC模式的政府审计绩效评价体系原则与实现方式
在运用BSC模式设计政府审计绩效评价体系时，有必要认真解决好以下几方面的问题。
(一)遵循原则
政府审计绩效评价是衡量政府审计组织所提供的服务数量与水平是否达到预期的目标，即检查是否实现了“投入”、“产出”与“成果”的相互关系，也就是我们经常讲的经济性、效率性及效果性[4]。所以在制订绩效评价体系时，应注意考核绩效资讯的品质、咨询专家的意见，使评价指标清晰，使绩效资讯有明确的责任归属，并能与相关部门及时沟通，取得共识。一般一个良好的政府审计绩效评价指标体系应能体现出：(1)使命性。政府审计肩负着重要的社会责任，审计组织和审计人员要树立正确的价值观，明确审计所取得的成果与市场经济的构建、与和谐社会的构建息息相关；(2)准确性。评价指标的定义必须清晰、不模糊，且易于理解，这样相关的信息资料的收集才会有针对性，衡量指标才能有效运用；(3)可验证性。评价过程中所使用的信息必须以一定的载体形式存在，使评价与考核能落到实处，评价的结果也可以进行对比，能清楚地反映评价时的时间及标准；(4)可控性。评价范围必须是政府审计组织的管理者可控制的职权范围；(5)广泛性。评价指标必须涵盖绩效考核与管理的所有方面。
(二)重视管理
按照动态管理的方法，在BSC的四个层面中建立有效的绩效评价指标体系。BSC的重点不仅在于本身的架构，还涉及使用BSC的流程，要认识到一个有效的BSC的组成要素是使命、核心价值、远景与策略，它应成为管理制度的核心，而不只是一般的评价制度。在政府审计的绩效评价中要让它发挥杠杆作用，通过评价指标的有效使用，为政府审计带来突破性的绩效表现。所以BSC模式的政府审计绩效评价指标体系的管理比建立更有意义。但需要注意的是BSC以战略和远景为出发点与归宿，政府审计面对瞬息万变的市场环境和不同的服务对象，审计策略要随着市场和审计对象的变化进行调整，对BSC四个层面的具体指标的选择应体现这种变化。
(三)实现方式
政府审计绩效评价应采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点单位到一般所有的政府审计单位逐步展开。评价的重点可从评价指标中先选择经济性、合规性指标开始，逐步转移到对政府审计经济性、效率性、效果性的全面绩效评价。同时要打破传统的绩效评价标准，认真理解和体会BSC的真谛，树立全新的理念，面向未来，强调多元化和弹性、策略管理、目标管理与激励机制，构建可行的政府审计绩效评价指标，使这一指标体系更具有可推广性。在整个政府审计绩效管理过程中，管理者应扮演的角色不仅仅是审核者，而更应该是帮助员工实现政府审计绩效目标的指导者，同时强调要树立以人为本的文化理念，建立政府审计工作绩效考核结果运行机制，实现政府审计绩效管理评价体系和薪酬、配置、培训等体系的对接。
三、BSC模式下的政府审计绩效评价指标体系构建
图2是以BSC最基本的四个层面为基础建立的。首先要确定政府审计战略目标，根据所确定的战略目标分解出关键的成功因素。然后从关键成功因素出发，分析反映和影响关键成功因素的关键绩效指标，即在审计策略确立后，将审计的任务、规划与策略转化为需要完成的审计工作。展开政府审计组织四大层面的策略执行目标，主要是针对政府审计重要的议题、依据BSC的原理，并参考政府审计组织所制订的操作细则、业务规范、审计报告书与相关的管理系统等，归纳整理出政府审计四大层面与策略执行目标及策略评价指标，每个层面下各有三至六项策略执行目标，其下再有三至六项具体评价指标，在具体评价指标下有针对性地提出实施措施，总计绩效考核指标共有七十项、实施措施共有三十二个方面(见表1)[3]。整个评价指标体系有明确的策略执行目标，能让全体成员更清楚组织的规划，并进一步发展策略性评价指标，使全体成员经由策略性评价指标的评价，达到审计的策略目标，即提高政府审计效率。
(一)财务层面
政府机构最终的目的在于完成任务与满足顾客需求，而非追求财务上的营利目的。对政府审计而言，财务效益不是其主要目标，而是最基本的要求，这一点是与一般企业及以营利为目的的组织的BSC的最大区别[5]。此外，政府审计预算的核定权掌握在财政部门，故政府审计的预算仍须面对财政部门的监督，而预算的执行则由政府审计组织掌控。对政府审计组织而言，在财务层面的重要问题是如何将预算资金做最佳的运用以及提升审计工作的成效。因此，在财务层面强调的政策是“效果”，即审计预算资金的“效果”最大化，其主要工作内容为预算资金有无做最有效的运用、提升审计人员的工作效率及财务预算执行的情况等，其最终的目的是完成审计任务，促使预算资金的“效果”最大化。
(二)顾客层面
政府审计的目的在于检查被审计单位财务运用的合法性业务是否按照计划执行、经费的使用是否获得预期效果、各项指标是否达到预期目标等。我国《审计法》第十七条至第二十五条规定了审计组织的职责，同时也说明被审计单位就是审计服务的对象。由于与顾客建立了相应的工作关系并要满足其需求，因此，在顾客层面应以“顾客为导向”，强调的政策是“服务”，其对象的定义为被审计单位。在该层面核心议题应为提升审核报告的品质与效率，快速回应各部门、机关及社会公众的问责需求，减少被审计单位的抱怨，增进管理顾问服务的功能，强化与各单位的互动关系，以提升社会公众对政府审计的满意度。
(三)内部流程层面
审计工作的执行都要依据相关法令及业务规定办理，在内部流程层面，应简化审计程序、掌握审核重点，以有效率、高品质的内部流程与顾客及相关机构建立工作关系并满足其需求，以提供给顾客最佳的服务，这些都是通过“审计业务流程”层面实现的。在该层面，强调的政策是“效率”，其对象是与审计业务相关的流程，核心议题是提升审计品质与效率、加强效能性审计、加强可实施性及合法性审计，还需加强各审计机关、部门之间的联系与协调、加强建立审计知识管理能力等，并落实在日常的审计工作中，使全体审计人员聚焦于审计业务流程的改进与审计品质的提升方面，确保内部流程程序的合理性与有效性，以达到财务及顾客层面的需求。
(四)学习与成长层面
该层面强调的政策是“创新”，其对象为全体审计人员，主要是训练及开发审计人员的工作技能，以建立高品质的内部流程，并加强与顾客及相关部门建立工作关系及满足其需求，同时对顾客提供高品质的服务。本层面核心议题是希望创造良好的学习环境，并与激励措施相结合，以有效运用资金来源，提供良好的教育培训，充实专业技能，激发员工以积极、主动的心态投入各项审计业务活动，建立优良的审计文化，使审计人员具备“创新”能力，在前述三个层面的基础上，出色完成审计使命、达到审计远景目标。
四、结束语
BSC式政府审计绩效评价体系中的各项指标不是随机挑选的，挑选这些指标的出发点是促进审计机构出色完成政府审计的使命。绩效评价指标与政府审计的使命是因果关系，不同层面的指标也具备因果关系，这种因果关系可以保证政府审计行为与政府审计使命执行的一致性，使得政府审计绩效成为政府审计使命执行程度的真实反映。从我国一些成功推行平衡计分卡的单位实践经验来看，在实施过程中应当注意以下四个要点：(1)要有强有力的领导和高层管理人员的承诺和支持以及管理层克服困难的决心；(2)要切实运用平衡计分卡方法消除职能部门之间的壁垒；(3)人力资源管理人员需要提升到战略高度，使之成为高层管理人员的合作伙伴；(4)运用信息系统沟通战略、跟踪绩效和作出及时调整[6]。同时，平衡计分卡指标的测试需要大量的基础数据，而且要与基础数据随时连接，需要发达的信息和数据系统来支持这项工作，用手工的办法是无法完成这些繁重的工作的。
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