权力的分化及国家权力的社会化——评郭道晖的《论权力的多元化与社会化》，本文主要内容关键词为：权力论文,化与论文,国家权力论文,郭道晖论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公民权利与国家权力的关系问题是法学（包括法理学）的一个基本问题。就我国国内的研究看，对于权力问题的关注则是近些年的事，最初是对权利和义务关系的讨论，之后一部分学者将目光投向对于国家权力问题的考察。
20世纪80年代以来，国内对于权力问题的研究逐渐从政治学领域转向法理学界，涌现出一些研究成果。尽管学术论著不多，但所涉足的范围已囊括了权力的概念、类别、构成、起源、分化、演变、异化，以及权力与权利、权力与责任、权力与民主宪政、权力腐败与权力制约等诸多方面，其见解不乏新意。（注：值得指出的是，法理学界对于权力问题的研究从一开始便与政治学界有着明显的区别：如果说政治学界对于权力问题的研究偏重于权力与政治制度的关系方面的探讨的话，那么法理学界对于权力问题的研究则侧重于权力与权利、权力与责任、权力与民主宪政关系方面的考察上。这至少表明法理学界对于权力问题的讨论主要局限在学科范畴的建设阶段。虽然也有对权力腐败与权力制约问题的研究，但并不属于研究的主流地位。正是这样，郭道晖教授关于权力多元化与社会化的论文便具有了如此与众不同寻常的意义，这便是它的极强的现实性——它从一个新颖的角度剖析了现实生活中的权力现象。）权力问题的被关注自然同正处于社会转型时期的中国政治、经济和文化生活的急剧变化，冷战结束后国际社会经济全球化趋势的加剧，以及民主、人权问题在全世界范围内受到人们普遍的关注等状况不无关系。
郭道晖教授从事权力问题的研究已有多年，其近作《论权力的多元化与社会化》（发表于《法学研究》2001年第1期，下称《社会化》）一文从一个新颖的角度对现实生活中的权力现象进行了深入的剖析，从中引出了一些令人感兴趣的话题。本文仅就该文的主要观点作一评述。
一、权力分化与国家权力的社会化
在《社会化》一文中，郭道晖教授谈论了一个极具有现实意义的敏感话题：关于权力的多元化和社会化。他指出，由于封建专制国家的权力完全集中于君主或独裁者手中，因此它不存在着权力的分化问题。真正意义上的国家权力的分化始于资产阶级民主共和国时期，三权分立是它的主要表现形式。至于权力的社会化过程则发生在现代国家中，其产生的主要原因在于，一是民主和科学的发展使国家的阶级镇压职能逐渐衰退，社会管理职能逐渐增强；二是市场经济的发展推动了社会多元化格局的形成，加之民主政治制度的建设，促使一部分国家权力向民间社会组织转移；三是在经济全球化的发展趋势下，超国家组织及其超国家权力的作用在国际经济、政治舞台上的作用日益扩大。
那么，怎样理解“权力的多元化和社会化”的含义呢？
首先，《社会化》中的“权力”概念并不是指那种渗透于社会生活各个领域中的权力，或者仅仅指处于权力金字塔尖上的政治权力，而是有其特定的含义的。郭教授在使用“权力”这一概念时实际上是在两个不同的层面展开其内涵：所谓“权力的多元化”并非指国家权力的多元化，而是指统治社会（或说支配社会生活）的权力的多元化；所谓“权力的社会化”则并非意图论证权力的社会性，而是要说明国家权力的社会化现象或其表现形式及其现实意义。
他认为，现代社会经济制度和政治格局的急剧变化，打破了原先以国家权力为统治社会唯一权力的格局，而使得居于社会统治层面上的权力在类别上呈现出多元化的状态，即除了国家权力之外，还有与之并存的社会权力和超越它之上的超国家权力。换句话说，除了国家机关及其机构居于支配社会生活的主导地位外，人民群众、非政府组织和国际组织的权力也加入到支配社会的力量之中，成为社会统治权力的重要组成部分。社会权力、超国家权力和国际社会权力的存在，与国家权力形成一种既相联系又相矛盾、既相补充又相冲突（甚至对抗）的复杂关系。
就国家权力本身来看，在社会多元化的发展中它的各个组成部分或表现形成（如立法、行政和司法等）已出现多元化和部分地向社会转移的趋向，这具体表现为以下几种形式：(1)公民或非政府组织直接或间接地参与立法权的运作过程，如公民在立法过程中拥有一定的建议权、听证权和讨论权等，从而同国家共同分享立法权；(2)部分行政权向社会转移，下放到非政府组织手中，这又有参权、委托、授权和还权这几种形式——公民、社会组织或行政相对人对行政活动的一定范围的参与（如参与行政决策、行政立法和行政执法等活动）；某些非政府组织受行政机关委托代理行使部分行政权（如以行政机关的名义行使处罚权）；行政机关将部分行政权授予某些社会组织（如消费者协会、律师协会等非政府组织），由它们来行使原先由行政机关行使的维权职责；国家将部分源自社会主体的权力归还于社会（如在市场经济中政府对企业的自主经营权的放手）；(3)司法权的社会化，如公民和社会组织对审判活动的参与，民间调解和仲裁组织的准司法行为对司法制度的补充。
权力的多元化与国家权力的社会化紧密地联系在一起，正是国家权力的社会化加速了现代社会中统治权力的分化。
其次，“权力的多元化”不仅指权力类别和权力主体的多元化，而且也指诸权力本身的多元化。《社会化》特别分析了非政府组织的各类社会权力对于社会进步所起到的建设性或破坏性的作用，指出，在亚洲金融风暴和一些国家的政治体制改革、群众反暴维权运动、利用互联网等高科技方式参与政治斗争或进行非法活动，以及在以促进社会教育、文化、卫生、环保事业的发展和世界和平为目的的活动中，我们都可以看到人民群众和非政府组织的社会权力（包括经济权力、政治权力和文化权力等）对社会管理和社会秩序的威慑力。各种权力或各种权力主体行为的交错作用，使现实生活中权力现象呈现出极为复杂的状态。
再次，权力的分化和社会化使关于权力问题的讨论不再局限于一国之内，而扩展到世界范围内。于是我们看到，在国际社会的各种事务中，超国家的政府组织、经济组织和非政府组织的作用日益明显，它们的权力支配着国际舞台的风云变化。这些超国家权力和国际社会权力是权力国际社会化的结果和表现形式，是权力多元化的另一种表现。
不难看出，这里的“权力”概念已摆脱了原先所指的“国家权力”的局限，它包括两层含义：(1)国家权力的国际化，它直接表现为诸国家在地区内或跨地区联合而成的地域性或世界性联盟组织的权力。诸如独联体、欧共体、联合国之类的组织的权力，便是最典型的国际社会权力。(2)非国家权力或民间组织（即非政府组织）权力的国际化，它直接表现为地区性或世界性非政府组织联盟的权力，如国际红十字会、医生无国界协会、世界自然或保护基金会等组织的权力便是这类国际社会权力。它们在全球管理中影响力极大，已真正成为国际社会中的“第三支力量”。
可以说，关于权力多元化和社会化的这些思想是十分新颖的。与以往国内权力理论大多围绕着国家权力本身讨论问题，只关注其三个组成部分（即立法权、行政权和司法权）的特点及相互关系不同，《社会化》将观察角度和讨论重点置于现实生活中国家权力的整体演变，以及非国家权力的作用方面，从而揭示了一个与传统的国家主义权力观相背离的世界，这便是一个多元的现实的权力世界。
二、国家权力的社会化与国家主义权力观
现实生活中国家权力的社会化发展趋势对传统的国家主义权力观提出了严峻的挑战。
在很长的一段时期内，有关权力的学说停留在如此的解说中——所谓权力即是指国家权力和政治权力。这种观念具有这样一些特点：(1)将国家权力视为统治社会的唯一合法权力，否定国家权力之外其他权力的合法性或于社会发展的积极意义；(2)将国家和社会合为一体，把政治权力扩展到政治领域之外的其他领域，以行政管理的方式来框架经济、文化等社会生活；(3)坚守国家权力和国家意志的至上性，在国家利益与个体利益、群体利益三者之间往往只强调国家利益的主导性、统摄性和优先地位；(4)主张国家权力的垄断性和不可分割性，否定国家权力的下放或还权于社会的历史发展趋势；(5)以高度集权为社会稳定的前提条件，在权力制约方面只承认国家权力内部各个组成部分相互监督的意义，而否定适当分权的实效性和可操作性；等等。
这便是传统的国家主义权力观，它形成于封建专制统治时期，其核心思想便是，在解决国家权力与公民权利的矛盾冲突，或协调二者关系时，以国家权力为本位。
在这种观念的支配下必然导致如此的状况：国家权力高度集中且过度膨胀；行政权垄断一切，政府行为事无巨细地涉足到社会生活的各个层面，行政负担过重，管理漏洞增多；行政权力对市场的直接干预和商品生产、社会资源分配的计划性，限制了市场自我调节的功能，同时造成机构臃肿、人浮于事、工作低效的状况。市场经济体制在中国的确立无疑是对这种状况的否定。市场经济的发展加速了国家权力的分流，随着具有独立人格和自由意志的市场主体的日益成熟，一系列的要求——如政企分开、自由竞争、平等对待、规范操作、人权保障、司法公正、民主选举、公民自治、权力制约等——被不可避免地提了出来或被要求加以完善，与之相伴随的便是各种民间组织和非政府力量的蓬勃发展。
非国家权力的存在并非只是现代社会中的特有的现象，它是自国家出现之后的一切时代、一切国家或社会中带有普遍性的一种现象。换句话说，凡存在着国家权力之处均有非国家权力的存在。然而，由各种非国家权力所构成的权力以一种与国家权力相对视（或说使后者不得不刮目相看）的力量合法地存在的情景，则是现代社会民主进程中最亮丽的一道风景。
社会权力、国际社会权力等非国家权力构成了国家权力之外的一种力量，它们既是一种相对独立的力量，又与国家权力有着千丝万缕的联系。从20世纪80年代以来的情况来看，在许多国家中非政府组织的存在在分担政府权力的重荷的同时，也弥补了政府权力的空场。关于这一点，在社会福利、环境保护、人道救援、教育卫生等方面表现得尤为突出。对于那些政府不能、不愿或不该做的事务，非国家权力发挥着极大的社会作用。与此同时，国家权力内部的三个部分（立法权、行政权和司法权）也处于开放状态之中，公民和社会组织对于国家权力运作过程的参与，强化了国家权力为社会服务的功能，以及国家权力运作的公开、透明、开放、规则等民主化要求。此外，更为重要的是，它消除了集权的弊端，形成对国家权力进行制约或监督的社会机制。
这些变化无疑地是对国家主义权力观的一种冲击。
《社会化》将国家权力的社会化视为国家权力“下放”和“还权”于社会，它指出：“从社会发展的远景看，国家权力的完全社会化，将是人类历史发展的必然归宿。”
这便指出了国家权力社会化这一现象存在的历史必然性及其发展前景。值得特别注意的是，《社会化》以较大的篇幅阐述了超国家权力和国际社会权力在当今世界中的作用。它指出，无论人们是否承认，都不得不看到由经济全球化所带来的国际社会中的权力多元化现象，以及由此导致的“国家权力与人权和国家主权之间的关系，正在被重新界定”的事实；都无法忽略超国家组织或世界性的非政府组织在全球管理中已成为“真正的第三支力量”这一状况。由此可见，“旧的单一的国家权力的概念，已经容纳不了20世纪末已经出现和21世纪将日益走向兴隆的国内国际社会权力和超国家权力的现象。”
《社会化》将20世纪末国家主义权力所受到的挑战归纳为，一是社会多元化导致了国家权力的多元化和社会化，促使社会权力逐渐增强，使得国家权力不再是唯一必须绝对服从的权力；二是超国家权力和国际社会权力兴起，一国或多国的国家权力不得不服从某些国际权力，或使本国法制与国际普遍通行的规范相接轨，以避免游离于国际社会之外。
尽管《社会化》一文没有展开对国家主义权力观的深入分析和批评（且在某些地方将“权力”与“权利”两个概念相混淆），但是当它将国家权力的分化现象从一国内部引向国际社会，从而使得权力的分化和社会化问题成为国际社会的一种具有普遍意义的问题时，它便以理论和事实击碎了传统的国家主义权力观封闭的大一统模式。
三、政治体制改革与国家权力的分化
国家权力的分化是现代民主制国家社会变革的重要内容。权力分化与民主政治建设紧密地联系在一起。《社会化》在谈及这一问题时指出，权力的多元化是政治民主化的必然要求，它有助于遏制国家权力的专横或腐败，促进民主宪政的发展；权力的社会化突现出权力的人民性，社会权力存在和发展的作用在于还权于民和以权制权；权力的多元化和社会化的现实，要求人们除了具有权力的国家意识之外，还必须具有权力的社会意识和世界意识，并且看到关于国家神圣不可动摇的传统观念正在发生变化这一事实。它一针见血地指出，中国经过20多年的改革开放，虽然已打破了国家权力一统天下的局面，但是“总的说来，权力一元化和‘国家—社会’一体化的格局变动不大。不受制约的绝对权力和不受监督的绝对权威，仍然存在或正在形成中。”而且，社会权力的作用“还远未充分发挥出来”，所谓以社会权力制衡国家权力的表述仍“停留在学者的理论层面”，因此“只有改革一元化的国家权力体制，顺应社会多元化的发展，鼓励有利于人民利益与社会进步的社会组织及其社会权力的能源的释放，才有可能建成现代化的民主法治国家。”
这里触及到了一个更为敏感的话题，即关于中国政治体制改革的核心或方向问题。
其实这一问题早在80年代中期就已被摆到议事日程上来了。1986年9月13日，邓小平在谈到中国政治体制改革的基本内容时曾明确指出，它包括三个方面：一是党政分开，二是权力下放，三是精简机构。10多年来，以政府工作机构的改革为先导的中国政治体制改革在许多方面（如公务员制度的全面推行、政府职能的转变、行政机构的精简、干部财产申报制度等）取得了一定的成效，但距离其目标（即建成有中国特色的社会主义民主政治）的实现还较远，还存在着不少需要解决的问题。比如，如何实现执政党自身内部的民主化，如何在政治体制内部培育出一种能使权力的新旧交替平稳且程序化地进行的机制，如何使权力的设定、操作和监督趋向合理、正当、规范和高效，如何有效地遏制权力的腐败等等，诸如此类的问题都必须通过政治体制改革的途径来解决。
权力的分化和社会化始终与社会资源的分配联系在一起。政治体制改革的目的之一，就是寻求一种对社会资源的最佳分配方式。随着国家权力在分流中的日趋细化，以及一系列与之相配套的制度的产生，国家权力所借助的社会控制手段在内容和表现形式上也逐渐细化，其中法律扮演着越来越重要的角色，它的规范性、程序性和稳定性提高了国家权力分化的合理性和秩序性，同时使得社会资源的分配在形式上趋于规范。（注：尽管《社会化》没有直接涉及权力的分化与社会资源的分配之间的关系，及展开对我国目前政治体制改革问题的讨论，但当它严肃而认真地在现实生活中寻找权力的演变轨迹，并从国际社会中观察国家权力的变化时，它确实为我们对国家权力的研究和法学基本问题的研究打开了一种新的思路。）
就权力的分化过程看：人类权力→国家权力和非国家权力→地方权力→公民和社会经济组织权利……或用《社会化》的话说，国家权力→社会权力、超国家权力和国际社会权力……这是一个国家权力体系由封闭到开放，从象牙塔走向社会，其操作方式趋于民主的过程。正是通过这一过程，我们看到了社会的进步，以及建立民主的法治社会的希望。
我想，这或许是《社会化》一文试图向我们揭示的要义之一。