略论社会保障制度构建中的财政介入，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现行社会保障制度面临的困境和挑战
（一）财政游离于社会保障体系之外，使财政的职能作用不能充分发挥。在现行的社会保障制度下，不少地方的财政部门竟游离于社会保障之外，插不上手，只能袖手旁观，与财政部门应扮演的角色相去甚远。在这种情况下，财政在构建社会保障制度中的职能作用难以充分发挥。
（二）管理体制分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理办法。由于各种原因，社会保障事业形成了多头分散管理的格局，劳动部门负责城镇职工的养老保险、失业保障、工伤保障以及生育、疾病、医疗、死亡保障的政策制度和管理工作；人事部门负责机关、事业单位工作人员的部分社会保障政策的制定；民政部负责农村养老保障和城乡社会救济、优抚工作，而铁路、民航、邮电、银行等行业则自成一体，进行行业运筹。另外，社会保险还与体改委、计委、保险、银行等部门的工作有关。由于各部门看问题的角度不同，以及利益关系的驱动，在实际工作中经常发生决策与管理上的摩擦和矛盾，形成了条块分割，“五龙治水”的局面。
（三）社会保障基金监管无序分散，并带有明显的地方利益倾向。“五龙治水”的分散管理格局实际赋予了市、县或省级政府在社会保障基金管理方面很大的自主权，带来了社会保障基金管理各行其事、“上有政策，下有对策”的现象，使中央政府或中央财政在社会保障基金监管上出台和颁布的种种法规、条例起不到应有的约束作用。何况社会保障基金目前已形成了近十亿元的结余资金，这些资金对于解决地方经济建设资金短缺的矛盾无疑提供了便利。因此，地方政府更多地从地方利益出发管理社会保障基金。一是允许地方自定社会保险的缴费率，则造成各地征缴比例不一，筹资比例相差甚大，造成各地企事业单位负担不均，有的地方企业不堪重负，拒缴、拖欠现象时有发生，这使得各省市区社会保障基金贫富不均。参差不齐的社会保险缴费率，不利于劳动力在地区间、部门间的横向流动，也不符合社会保险服务的均等化、规范化原则。二是造成社会保障基金经办机构与财政部门在基金结余额的使用上，难以达成统一，使得基金投向高风险项目的情况时有发生，造成基金保值增值不理想。1998年5月至8月，劳动和社会保障部会同审计署、财政部对全国基本养老保险基金和失业保障基金进行了全面清查，结果表明从1986至1998年3月仅基本养老保险基金被挤占挪用就达100亿元，其中已核准损失2000多万元。
（四）存在严重的社会保障隐性赤字问题。不过与发达国家比较，中国的社会保障赤字主要是历史的欠帐和新制度的启动造成的，并非高福利所致。由于中国过去的养老保障实行的是受益基准制，养老金现收现付，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在实施个人帐户前的工作年限里也没有养老金积累，因为退休职工和目前在职的老职工虽然在过去的工作期间没有形成养老金积累，但按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府投入并凝固在国有资产当中，政府应承担对他们的养老保障义务。因此，应建议社会保障基金的补偿机制。
从另一角度看，我国的社会保障面临的挑战又是艰巨的。根据现有的数字，国有企业职工7500万，退休员工3000万，加上国家机关工作人员，估计被称为“公家的人”这一块总人数大约1.1亿人。城镇集体经济和个体私营经济的职工人数现已达到7400万，其中不同程度上享受养老金和医疗保障待遇的人估计约有4000万。这样，全国有福利待遇的人数约1.5亿，仅占总人口的12%，社会上还有88%的人要自己为自己的失业和养老健康负责，而发达国家的社会福利覆盖面是100%。另据统计，我国老年人口目前已占我国总人口的1/10，并正以每年3.32%的速度递增，全国有1/4的省市已步入老龄化社会阶段，我国60岁以上老人将达到1.32亿人，到2010年将猛增到3.8亿人，每四个人中就有一个老年人，庞大的老年人口给我国经济和社会发展带来的压力是巨大的。
因此可见，我国社会保障体系的构建和完善任重而道远，并且其中财政身处一个重要的角色，我国社会保障体系面临的困境和挑战，从客观上要求财政要担负起社会保障资金管理和监督的重要使命。
二、社会保障制度构建中的财政职能强化
（一）首先要由国家负责补偿隐性养老金负债问题。隐性养老金负债是伴随受益基准、现收现付制而产生，是政府对职工的负债，它只能通过政府统一承担债务责任。
既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。
因此以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债是可行的，那么又如何对国有资产存量进行分解呢？比较简便和合理的方法是将一部分国有资产（比如中小企业、部分国有房产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。而国家财政则承担另外部分，如增加社会福利投入、承担新制度的启动成本、建立抚恤、救灾救济基金等。近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如不少地方在国有企业进行转制的过程中，都明确地将一部分存量资金划拨出来，用作专门的社会保障费用，这些探索都是非常有益的。
（二）应把社会保障基金纳入财政专户管理。随着社会保障制度的建立和完善，各种社会保障基金的收支、结余规模迅速增加，占国内生产总值比重越来越大，其管理和运营不仅直接关系各项社会保障制度的顺利运转，而且关系到深化改革、经济发展和社会稳定的大局。因此，社会保障基金实行收支两条线纳入财政专户管理势在必行。
为加强社会保障基金的管理，财政内部要建立协调约束机制。目前，财政部已对企业职工养老保险基金纳入社会保障财政专户、实行收支两条线管理的具体办法作出规定：一是社会保障基金财政专户是在预算外资金帐户内设立单独帐户，该帐户根据财政社会保障部门核定的用款计划及时、足额拨款；二是财政部门不能随意动用社会保障基金，也不能从中提取任何费用，要确保按照财政社会保障部门核定的用款计划及时拨付，不能以任何名义拖延拨款；三是财政社会保障部门负责核批社会保险经办机构提出的用款计划，并审核、批复、汇总社会保障基金预算、决策，报政府审批；四是财政社会保障部门负责制定社会保障基金财务、会计制度，审核批准社会保障经办机构管理费。
有人提出社会保障基金结余除预留必要的支付费用外，为了更多的增值，可以购买股票和炒房地产。对此，国务院已经三令五申加以禁止，其基本原因是，目前我国金融市场不规范、投资管理体制和制度不健全，回报率越高风险越大，而社会保障基金是广大职工的“保命钱”，是不允许冒风险的。甚至连美国、欧洲一些发达国家都不准政府举办的法定的养老保险基金搞金融投资。但保障基金的保值增值可以缓解财政的一部分负担，我国的保障基金投资渠道单一，投资收益率只能处于一个比较低的水平，而且作为长期的货币收支计划，积累的保障基金非常容易受到通货膨胀的严重影响。所以从长远看，应扩大社会保障基金的投资范围，通过有效的投资管理与运营以获得较高的收益，国家还应给予一些优惠措施。
（三）建立和加强财政监管机制。首先应加强对各项社会保障基金的监管。根据每项社会保障基金的特点和当前的分散管理现实，设计一套既能保证社会保障需要，又能维护广大参加社会保障者的切身利益的财政监管办法和制度。就社会保险而言，财政监管的重点是社会保险的综合缴费率。综合缴费率是衡量一定时期国民经济的社会保险负担水平的，缴费率过度会加重企业和个人的负担，成为经济拖累，过低又不能保证个人的基本生活需要。其次还应完善财务监管制度，加强法律监管手段，提高财政监管水平和效率。除了将已颁布实施的养老、失业、保险经办机构三项财务制度尽快落实到位外，尽快出台能与社会保障有关的其他财务制度，如医疗保险、工伤保险、生育保险的财务制度，以及与此相关的医院财务制度、福利事业单位财务制度等，形成覆盖整个社会保障运行机制的财务监管网络，应尽快出台一部权威性的《社会保障法》和与之配套的养老、失业、医疗、工伤、生育保险、基金运营法律或条例，进而形成一套覆盖面宽、法理严明的社会保障法律监管网络，并且应成立专门的社会保障财政监管机构，履行财政监管的职责，财政监管要与金融监管、审计监管、社会监督、法律监管有机结合起来，形成综合配套的监管体系。使社会保障基金筹集、管理、支付、投资等环节组成的运行总过程得到全面的监控，确保其安全运行。
（四）开征社会保障税。选择这一征收模式征缴社会保障基金，是建立健全社会保障体系的必然选择。开征社会保障税，逐步由国家统筹形成基本社会保障基金，是大多数国家的共同选择。在目前世界上已建立社会保障制度的140多个国家和地区中，就有80多个国家和地区开征了社会保障税。在我国现阶段，开征社会保障税的时机已经成熟，条件也已具备。所以应尽快建立全社会一体化、规范化的统筹形式，即在基本社会保障基金征缴方面进行费改税改革，通过全社会统一的理财系统对社会保障基金的征收、管理和发放进行操作。
（五）关于建立社会保障预算的设想。
1.社会保障预算收入的基本内容和范围。社会保障预算收入的来源及内容主要包括：一是尽快开征社会保障税。二是将原来的那些通过财政拨款方式提供的社会保障基金从原有预算支出款项及科目中划转出来，并入社会保障预算。
2.社会保障预算支出的主要内容和范围，大致可分为四类：一是退休养老金；二是失业救济金；三是病残福利；四是收入支付（最低生活保障金）。
3.社会保障预算在财政预算中具有相对独立性，应严格按照《预算法》的要求，加强预算管理，实行政府对保障基金的预、决算管理制度，每年的收支预算和决策须报同级人民代表大会批准，同时应建立起完善的财务管理和监管制度。