试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,互动论文,原告论文,试论论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政诉讼法施行以来，人们对于行政诉讼原告资格和行政诉讼受案范围的发展趋势在理论上都有不一致的认识，并忽略了设定原告资格与行政诉讼受案范围间的互动逻辑关系，不利于行政相对方的诉权保护，不利于行政诉讼制度的发展完善。本文拟从原告资格的设定和受案范围的互动逻辑关系出发谈谈笔者的认识。
一、互动关系的理论基础与现实状况
所谓原告资格，是指公民、法人或其他组织因具备一定条件而取得的可以作为原告提起行政诉讼的资格。这与原告地位是不同的概念。原告地位是指具有原告资格的人依法提起行政诉讼被人民法院受理后所确认的一方诉讼当事人的法律地位，从而使其具有了当事人的诉讼权利和诉讼义务。原告资格表述的是哪些人具有起诉权，原告地位则表述哪些人的起诉被法院接受。具有起诉权和起诉的被接受之间有一定差异，需考虑很多法定相关因素，如诉讼期限等。受案范围也是决定此差异的一法定因素。对此，我国法学界的认识有分歧。有的学者认为行政诉讼原告资格的设定不需考虑受案范围，受案范围是原告地位取得的条件，而不是原告资格设定的条件。（注：参见《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社(1991)，第435页。）即否认原告资格设定与行政诉讼受案范围的关系，仅仅把受案范围定位于实现行政相对一方当事人诉权的法定因素。有的学者认为设定原告资格不能无视受案范围。因为“对提起诉讼的人来说，如果法律规定法院对某些行政争议无权主管，却仍赋予其原告资格，允许其提起行政诉讼，显得无丝毫意义，反而是对提起诉讼的公民、法人或其他组织的一种愚弄。”（注：吴偕林：《行政诉讼原告资格新论》，载《行政法学研究》1993年第4期。）对以上二种意见，笔者认同后一种观点，并认为二者关系可进一步理解。行政诉讼原告资格的设定和受案范围不仅具有相互印证的关系，而且二者的发展呈互动性，相互影响，受案范围的扩大和原告资格的发展密切相关。
如前所述，原告资格表述什么人具有起诉权，即什么样的人可以提起行政诉讼，设定原告资格就是对这个“人”的范围加以确定，它关系到一国保护公民合法权益、监督行政机关依法行政的发展水平，不能不顾现实状况忽高忽低。而受案范围是法律对法院主管行政争议特定范围的规定，是法院行使审查权和监督权的游刃余地，它的规定一般考虑了当前的行政诉讼水平和将来的一些发展可能，具有现实性和可行性。因此，从诉讼角度而言，设定原告资格和确定受案范围都是为行政诉讼的立案条件服务，它们的内容体现的理论层次和现实的法制状况应基本同一，否则会破坏法制的统一性。现行行政诉讼法第2条是对原告资格的表述，第11条和12条是对受案范围的界定，而第11、12条可用来解释第2条中“具体行政行为”及“合法权益”，原告资格与受案范围的内在逻辑性决定了二者相互印证，这也是司法实践的法律依据。
从现实状况看，据原告资格和受案范围的相互印证关系，我们可以通过行政诉讼受案范围来掌握行政案件原告资格，也可以通过应用原告资格的概念检查判断具体行政行为是否属于行政案件受案范围。如两人合伙承包一企业，工商部门以该企业超越经营范围为由、以原发包单位为处罚主体吊销营业执照。工商部门的处罚决定书显然属于受案范围的范畴，据此我们可以判断两合伙人是否具原告资格。两合伙人不是具体行政行为针对对象，但该处罚决定书设定的权利义务直接加诸两合伙者，通过吊销营业执照剥夺了其承包经营权。据行政诉讼法第11条1款8项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以提起行政诉讼，此案中两合伙者具原告资格。否则，如两合伙者无原告资格，在原发包人不愿起诉的情形下，行政机关的具体行政行为就可以逃避司法监督，不利于对公民、法人或其他组织实体权益的保护，也是对法定受案范围的“规避”。这个确定原告资格的过程是伴随对受案范围的理解而实现的。反之亦然，如行政诉讼法实施后，对公安机关的收容审查行为是否可提起行政诉讼存在疑议，直至最高院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》中明确收审属行政诉讼受案范围。其实，仅通过对原告资格的分析我们已可以得出这个结论：收审行为直接赋予被收审者义务，限制了其人身自由，被收审人认为自己的合法权益受到收审行为的直接侵害，依法应享有原告的资格。如将收审排斥在受案范围之外，行政相对一方的诉权就无法得到保护，原告资格的赋予就成了“空头支票”。
除上述原告资格与受案范围在实践中的印证关系之外，二者互动关系还体现在动态发展趋势上的相互促进相互补充，对此本文在第二部分和第三部分分别具体论述。
二、发展中的原告资格设定
自行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼原告资格问题在理论和实践上的分歧意见主要在于：是“具体行政行为直接针对人（或行政管理相对人）”具原告资格还是“与具体行政行为有直接利害关系的人”具原告资格。两种观点都以行政诉讼的目的宗旨为出发点。前一观点认为：行政诉讼保护行政法律关系双方当事人的权利义务即一方面维护行政机关依法行使职权，另一方面保护行政管理相对人的合法权益。如赋予非行政管理相对人以行政诉讼原告资格，则原告主体资格无法界定，诉讼范围过于宽泛。所以“行政诉讼的原告必须是因行政法上的权利义务关系发生争议处于被管理地位的行政管理相对人”（注：陈国生：《行政诉讼中原告的界定》，载《人民司法》1993年第6期。）才符合行政诉讼法的立法精神。后一观点认为：正是着眼于行政诉讼的目的宗旨，将原告资格界定为“与具体行政行为有直接利害关系的人”才更正确。在整个行政管理过程中，公民、法人或其他组织始终处于被动的服从地位，当他们受到行政行为的不法侵害时，仅靠自己的力量是无法自我保护的，因此必须充分考虑保护公民、法人或其他组织的合法权益，特别是在申请司法保护的起诉权上的保护。过于严格地限定原告资格的范围，会把许多应当受理、应当给予司法监督的案件排斥在司法审查之外，既使许多行政争议得不到公正合理的解决，也将放纵许多行政违法行为。（注：吴偕林：《行政诉讼原告资格新论》，载《行政法学研究》1993年第4期。）而且，据行政诉讼法第2条“公民、法人或其他组织认为自己的合法权益受到行政机关具体行政行为侵害时，有权依法提起行政诉讼”，既未出现行政管理相对人的概念，也无相关的司法解释限定原告资格为具体行政行为直接针对的对象。比较这两种观点，笔者更倾向后一种观点。不能否认，前一种观点在司法实践中的影响更大，在最高院选编的案例和各地法院工作中，确定行政诉讼原告以与被诉具体行政行为存在行政法律关系为标准确实容易掌握得多。但是，这两种观点分歧的实质是对于原告资格设定的发展状态的不同把握，换言之，是对行政诉讼反映社会法制建设程度的认识不同。据此，笔者认为设定原告资格限制于行政管理相对人已过时，而“具体行政行为直接利害关系人”的提法也有待于发展。原因如下：
首先，“行政管理相对人”表述不严谨，至少有两点不妥。其一是以偏代全。行政管理相对人是行政法学理论中的提法，指除作出具体行政行为的行政机关以外的一切人。而主张原告资格设定为行政管理相对人时是用以指具体行政行为直接针对人。设定具体行政行为直接针对人具原告资格是可行的，而设定除行政机关外一切人为原告资格显然不可能，实质是无限制的全民诉讼。其二，不能表达行政诉讼法律关系主体的要求。现实生活中与具体行政行为在法律上有直接利害关系的公民、法人或其他组织并不仅限于行政机关就特定具体事项而作出具体行政行为的行政管理相对人。因为行政管理（含具体行政行为）具有公共性、复效性，行政机关作为国家公共利益的管理代表，它所作出的行政行为非依法被撤销或变更，所有社会成员均应服从和遵守，无论是直接针对的对象还是非直接针对的对象。在设定权利义务的具体行政行为与其他的公民、法人或其他组织存在法律上的利害关系，或者是以损害其他公民、法人或其他组织合法权益而为行政管理相对人设定权利的，在该具体行政行为引起的行政法律关系中，合法权益受损害的是非行政管理相对人。从行政诉讼的目的看，非行政管理相对人应成为行政诉讼法律关系主体，故设定行政诉讼原告资格应包括非行政管理相对人。
其次，主张“具体行政行为利害关系人”相对于主张“行政管理相对人”不仅仅是对立，更是更新和发展。两者相比，其发展趋势是原告资格范围的扩大，即除“行政行为直接针对人”之外还包括非直接针对人。主张“行政管理相对人（狭义）”为原告资格者，理论上对于行政诉讼法条文作了过窄的理解，实践上囿于行政诉讼法颁行前的行政诉讼制度的影响：按民事诉讼法（试行）第3条2款规定受理案件，只要有法律法规规定受处罚人可以起诉的，法院就受理，而其他人的合法权益受到侵犯，没有原告资格。行政诉讼法虽对原告资格作了规定，但旧的观念没有及时更新。另外，行政诉讼法颁布后，行政案件受案范围相对于颁行前由单行法规确定的受案范围要宽泛得多，因此行政诉讼原告资格的扩大也是必然。考虑到审判事务的现实性、复杂性和法律规定的原则性，对扩大原告资格在理论和实践上的争论和受案范围的扩大未同步进行，具有互动发展的特点。
第三，从根本上讲，法律的基础在于经济和政治，一国的经济制度和政治制度对法律的内容无疑有巨大的影响，这从行政诉讼制度的发展较民事、刑事诉讼制度为缓慢的现实可看出。同理，设定原告资格也要考虑一国的政治经济发展状况和法制发展现状，尤其是一国行政法制状况和效能。我国当前正处于深刻的经济变革之中，市场经济的确立发展将为行政管理提供更加广泛的社会关系，从实践出发行政诉讼原告资格范围也将会有一个渐进发展的过程，所以我们应用动态发展的观念来设定原告资格。同时这也是世界各国的发展趋势。如行政诉讼在其他国家开始实行时，采取的也曾是“直接行政（管理）相对人”具原告资格，后来原告资格的范围不断扩大。如美国1978年修订的行政程序法第702条规定：“因机关行为致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权诉请司法复审。”
第四，我国当前主张“行政管理相对人”和“有直接利害关系的人”都是在受案范围排除“抽象行政行为”的前提下，原告资格的设定都相对于法定部分“具体行政行为”而言。前已论及，受案范围具有现实性、可行性，是对现状的一种总结，虽考虑了诉讼将来的一些发展可能，仍具一定滞后性。我国行政诉讼制度起步较晚，故受案范围相对较窄，如英、法、美等国关于受案范围不仅具体行政行为范围较广，还包括抽象行政行为。随着我国国情、经济条件和政治发展水平的提高，出于对社会公共利益保护的需要，我国行政诉讼原告资格的范围会随着受案范围的扩大而扩大，“与具体行政行为有直接利害关系人”中具体行政行为扩充，部分抽象行政行为跻身其中，则原告资格相应会有新的表述。
第五，无论原告资格的范围随法制发展的扩充趋势如何，设定原告资格的一原则性因素基本不变，即“利害关系”。现代各国行政诉讼原告设定原则都强调了这一点。行政诉讼起因于行政争议，行政争议双方当事人中一方必然是作出行政行为的行政管理机关，另一方不管是什么范围之内（公民、法人或其他组织），必然是受行政行为影响自身权利义务状态的人，进一步说是受行政行为侵害的人。受损害即应有救济，即应有申请救济的权利和资格。因此，从绝对意义讲，原告资格从公民、法人或其他组织受到行政行为侵害时起即已取得，换言之，享有原告资格的人应是与行政行为（法定行政诉讼受案范围所指的）有利害关系的人，无利害关系则不能设定资格。结合行政诉讼受案范围的发展，将原告资格表述为“直接利害关系人”，更适合动态中的原告资格设定，更为准确，也易于司法实践操作。
三、发展中的行政诉讼受案范围
我国行政诉讼的受案范围一直呈不断扩大的发展趋势：1982年行政诉讼制度初见雏形，即以《民事诉讼法（试行）》第3条2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”为核心，具体受案范围由有关单行法规逐个确定，这一时期法院受理行政案件的数量极少；1990年《行政诉讼法》施行，受案范围有所扩大，但诸如计划生育管理纠纷、劳动教养和收容审查的争议等在司法实践中均被排斥在行政案件受理之外；1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》下达后，法院明确将计生、劳教、收审等争议纳入行政案件受理之内，受案范围进一步扩大；根据最高院司法解释，部分省市结合审判工作实践颁行指导地方司法实践的规章，进一步充实了受案范围。如安徽省高院“关于行政诉讼受案范围若干问题意见（试行）”第40条“在行政诉讼法规定的受案范围之外的具体行政行为，如果其他法律法规规定可以提起行政诉讼的，相对人依其他法律提起诉讼，人民法院应当受理”。这可看作是对行政诉讼法受案范围中列举的具体行政行为的延伸（但“意见”中使用的有权提起诉讼的“相对人”一词语义模糊，结合实践应作“直接利害关系人”的理解，即宽于“行政行为直接针对人”也窄于“一切相对人”）。
由上可见，我国行政诉讼的受案范围是在不断扩大的，但现阶段受案范围仍有待拓宽。随着社会主义市场经济的建立，为适应市场经济和现代法制的要求，我国行政诉讼的受案范围面临着两方面的发展：首先是纵向的发展。现阶段我国行政案件审理的对象是行政机关的具体行政行为。但国家行为、内部行为、终局裁决行为除外。由于市场经济条件下政府需要采取多种手段对市场经济进行调控和干预，同时也需要加强政府的社会服务功能；许多新兴的经济部门的出现和发展也要求政府去进行管理和调控，因此，政府行政行为的复杂化和专门化是市场经济发展的必然结果。与之相适应，行政诉讼所指向的可诉性具体行政行为趋于丰富。同时据现代法制要求，现行法律排除的内部行为也应作为可诉性具体行政行为成为可诉对象，因为无论外部行政行为还是内部行政行为，都应当依法行政，也都存在违法的可能，所以都应接受司法监督。除此之外，有人提出，行政诉讼受案范围的纵向发展还体现在原告合法权益的扩充上，即除人身权、财产权外，公民认为政治权利受损害也可提起行政诉讼。（注：张志勇：《试析我国行政诉讼的现状及对策》，载《行政法学研究》1995年第4期。）其次，横向发展。对于行政诉讼案件的审理对象能否逾越具体行政行为而包括抽象行政行为，在理论上尚存争议。随着我国的民主和法制建设发展，法制水平也会越来越高，对行政行为允许司法救济的程度和范围也必将得到拓展，允许对部分抽象行政行为提起行政诉讼是法制现代化的必然趋势。但需注意的是，从具体行政行为到抽象行政行为将如同原告资格范围的扩大一样，要从实际出发，是一个渐进的过程，不能一蹴而就。现阶段，我国行政机关的抽象行政行为由权力机关和上级行政机关直接监督，司法机关只能通过行政审判间接进行司法监督，且无权对其判决无效，这与我国尚不完善的行政法制监督状况相适应，也尚能满足不完善的市场经济需求。行政诉讼受案范围的发展与原告资格范围的扩充相互促进，其限制也制约着原告资格设定。在司法机关对于行政机关的抽象行政行为只能间接监督的情况下，赋予公民、法人或其他组织以原告资格显然既无实际意义，又无法律依据。
四、互动关系所涉及的立法、司法问题及对策
行政诉讼原告资格和受案范围在不断发展，行政案件受案率近年来却呈下降趋势，表明原告资格和受案范围的发展及互动关系在立法和司法上还没有被肯定，从而行政相对一方当事人的诉权还没有得到充分保护，许多应当受理的行政案件还没有受理。究其原因，有立法、司法上的弊端，具体表现为：
（一）立法不协调，体现在立法内容和立法体制上。我国现行行政诉讼法中对于原告资格表述过于原则且无相关的立法解释或司法解释进行补救，对原告资格设定和受案范围间逻辑关系表现不充分，相互印证关系体现不完整，尤其是现行法律中对原告资格和受案范围的限制过多，滞后于时代发展，有悖于法制现代化的要求。多层次的立法体制导致的杂乱的行政法规又使法院审查行政机关行为合法性时困难重重，受案范围往往因此受到影响。
（二）司法独立不到位。司法实践中，有的法院怕得罪行政机关，擅自规定不受理某些行政案件或受理后不能公正裁判，有的地方党委甚至人大违法限制人民法院受案范围，或规定人民法院受理行政案件必须经当地党政领导批准。由于司法独立不到位，致使行政案件干扰大，影响了法院审判信用和具原告资格者的诉讼热情。使原告资格和受案范围不仅没有顺应时代而扩大，反而呈缩小的状况。
针对上述弊端，笔者认为当前可以从以下几点做起，以维护原告资格和受案范围的互动逻辑关系。
（一）加强立法工作。立法是执法和司法的依据，立法的协调统一是确保执法和司法规范化的前提和基础。而加强立法不仅是提高立法速度，更重要的是提高立法质量，在当前主要做好两方面的工作：一是清理现有法律、法规和其他规范性文件，及时进行立、改、废，消除立法中的冲突，对原告资格和受案范围的扩展现状及时反映在立法中；二是强化改善立法监督机制，改变多系统多层次的立法体制造成的行政法规可操作性差的局面。尤其是原告资格和受案范围都面临着逐步扩大的趋势，以立法固定这种动态发展更需强调行政立法的统一性和可操作性，才利于避免对法律原则性规定的曲解。要做好这两方面的工作，立法解释和司法解释无疑是补救立法缺陷的措施之一。但很多学者认为，目前我国更需要一部统一的“行政程序法”（注：参见《促进行政程序的民主化、制度化（笔谈会）》，载《中国法学》1995年第6期。），以适应完善民主政治和建立市场经济体制的需要，使行政机关从实体到程序的依法行政有客观统一的依据，法院对行政行为的监督更为充分和易于把握，对行政诉讼原告资格和受案范围的认识也易于统一、防止随意性。
（二）改革现行司法体制。对行政诉讼来说，改革现行司法体制主要是提高行政审判的法律地位，使司法真正独立并免于行政机关的干扰，这是由行政诉讼作为“民告官”的法律制度的特殊性决定的。提高行政审判法律地位可通过两种方式进行：一是设立独立于普通法院系统的行政法院体系，专门行使对行政案件的审判权，二是在现行体制下，提高对行政案件的级别管理，明确规定受理法院的级别至少与作为被告的行政机关的级别相当。笔者认为从我国现行司法制度出发，可将二者结合，即在专门设立行政法院同时提高审级，设立与中级法院同级的行政法院审理一审案件，在高级法院内设立行政上诉法院，统一由最高人民法院管辖，这样既不必马上修改人民法院组织法，不会增加法院系统的人员编制和财政负担，又为行政案件的独立审判提出了较实际的保障，使法院认定原告资格和受案范围时真正依法办案。
（三）更新法制观念。无论是立法者还是执法司法者，观念上的更新对于行政诉讼原告资格和受案范围的动态认识极为必要。如行政诉讼法施行前，治安管理处罚条例已规定被侵害人不服公安机关对侵害人的治安裁决，可以提起诉讼。这里的被侵害人不是公安机关治安裁决的直接针对人，即我国法律对行政诉讼原告资格设定已打破了行政直接针对人的束缚，但直至行政诉讼法颁布后，主张原告资格限定于行政（管理）直接针对人的观点仍占上风，与立法体制多元化造成过于谨慎的心理有关，摒弃保守思想，更新观念的实践意义在于依法大胆受理行政案件，从而维护原告诉权，拓宽受案范围。当前我国正处政治经济文化体制改革之时，各类新型行政争议在受案范围中不一定都能找到依据。在法律无明显排斥性规定的前提下，是否设定原告资格，是否立案受理，要结合争议性质、法院能力、行政侵害行为和被侵害权益间密切联系程度考虑。从行政效率最大化和行政合法性统一原则出发，只要能充分地维护公民、法人及其他组织合法权益，正确行使司法监督权，即达到行政诉讼目的和宗旨。WW逍遥
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