公共财政与积极财政政策间的关系分析与问题探讨，本文主要内容关键词为：财政政策论文,公共财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年我国财政界发生了两件大事：一是实施了以增发千亿国债扩大公共基础设施投资为主要内容的积极财政政策；二是提出了逐步建立我国公共财政基本框架的改革目标。这两项重大决策的出台与实施，从根本上看是我国经济市场化改革的必然要求。因此，遵循市场化改革的基本方向，从服从于和服务于市场化改革和国民经济发展的大局出发来探讨公共财政与积极财政政策间的相互关系，确立财政各项政策和改革措施设计及运作的总体思路，无疑是具有积极意义的。
一、公共财政与积极财政政策间的关系分析
（一）基本制度框架与特定政策选择
市场经济的发展要求有与之相适应的制度安排，而公共财政理论及其在西方的实践都表明，公共财政就是与市场经济相适应的财政制度安排。因此，构建我国的公共财政，就是要构建与我国市场经济发展相适应的财政基本制度框架，笔者之所以称之为基本制度框架，就在于公共财政以其独有的内涵为经济市场化下的财政运作提供了总体思路和指导原则：
1.它合理界定了市场经济下政府及财政的职能范围。公共财政是弥补市场失效的国家财政。“市场失效原则”规定了政府及其财政的各项活动应限定在市场机制无法合理配置资源或无法正常发挥作用的非盈利性公共领域，并以弥补和矫正市场失效为职责。这种职能界定避免了财政活动对市场不应有的干预和破坏，充分尊重了市场机制在资源配置中的基础地位并保证了市场效率的正常发挥。
2.它明确规定了市场经济下政府及财政活动的“公共性原则”。公共财政是为市场提供公共服务的国家财政。公共性要求政府活动不能偏重于为某些经济成分、社会集团或成员服务，而应基于维护公平竞争的市场秩序，对所有独立市场主体一视同仁地平等对待。从财政角度看，就是财政支出的共同消费性和税收负担的公平性原则。
3.它确定了市场经济下财政及其预算的“法治性原则”。公共财政是公众为之规范、决定和制约的国家财政。政府和财政活动要符合市场要求，真正反映公众的意愿和偏好，市场和作为市场主体的社会公众必须对政府行为进行有效的监督和制约。因此，这种公共选择制度的建立和实施需要相应完善的政治程序和法律制度来保证，其直接体现就是财政及其预算的法治性。
积极的财政政策，人们也多称之为扩张性的财政政策，它是针对经济处于低谷、社会总需求不足的特定宏观经济背景而采取的财政政策选择。如30年代美国著名的“罗斯福政策”就是如此。1998年我国积极财政政策的实施更是鲜明地体现了特定历史时期特殊政策的“特”点，它是基于1998年以来我国出现的需求不足、经济增长乏力、亚洲金融危机影响加剧、扩张性货币政策效力不明显而出台的以扩大政府支出来扩张总需求的阶段性财政政策。积极财政政策适合于该种特定宏观环境，一旦环境发生变化，财政政策就需作出另行选择和安排。
需要特别指出的是，特定的政策选择并不能脱离我国经济基础环境和背景。20年来的改革开放已使我国经济市场化有了很大发展，市场作为资源配置的基础手段已开始发挥作用并日益发展壮大。延用计划经济下财政的直接调节和行政干预已缺乏基础，其实施不会有大的积极效果，甚至会违逆市场化方向而造成较大的负效应。这就是说，启动经济的财政政策必须从市场基本要求出发，在构建公共财政基本制度框架下作出设计和安排。政策的着眼点应在于通过财政非市场的政策手段来引导各经济主体行为，弥补市场之不足，而不是去替代和包办市场，从而将政策效果建立在市场自身需求创造上。要做到这点，就要让财政政策措施按照公共财政市场失效、公共性和法治性原则的基本要求来运作。
（二）中长期财政模式变革与短期财政政策调控
财政的公共化过程是伴随经济市场化并受其进程制约的渐进过程。目前，尽管市场机制作为资源配置基础手段开始初步发挥作用，但体制转轨任务尚未完成，市场经济的真正建立和完善还有相当长的路要走，加之公共财政建立和完善所需要的政治体制改革和民主法制化进程还远远滞后，这些都决定了一个成熟完善的公共财政理想模式不会在短时间内脱离整体体制转轨进程和相关配套改革而“单兵突进”地建立起来，而会有一个中长期模式变革过程。所以我们目前只是也只能是“按公共财政的原则精神来逐步构建其基本框架”。积极财政政策作为特殊时期的特定政策，其政策的时效性和阶段性要求是相当高的，宏观环境的紧迫需要要求财政政策要针对当期现实状况作出迅速、灵活的反应，用反周期操作手段促使经济回升，在短期内取得扩大内需的效果。
然而，积极财政政策的阶段性、短期性特点和时效性需要并不意味着它可以根本背离财政模式变革的中长期目标而独立设计和操作。扩张性财政政策由于作用直接、中间环节少、时滞短，在短期内总是能起到暂时性需求扩张成效的，然而其真正目的是要能通过短期扩张带动经济中长期增长，使市场能在财政政策带动下在中长期内持续创造并扩张其需求。这就要求做好积极财政政策设计实施和中长期财政模式变革目标的衔接协调，把体制转换和需求扩张有机地结合起来，按构建公共财政要求来规范财政政策运作，并做好相关改革措施的配套。因为只有这样，才能做到逐步理顺政府与市场关系、优化社会资源配置、化解体制障碍，从而避免短期调控政策效应的弱化。
以上是对公共财政与积极财政政策关系的简要分析。在现代公共财政中，维护宏观经济稳定是政府及其财政弥补市场失效、为市场提供公共服务的最重要内容之一。因此公共财政与积极财政政策在市场经济下具有内在的统一性。但具体到我国现实背景下，由于体制转轨尚未完全实现，计划因素的影响和约束仍然存在，政府主导型渐进改革所形成的“路径依赖”、长期计划实践所造成的思维定势及短期调控政策的时效性要求往往使得政府宏观政策容易使用计划方式来设计实施而不是以市场为着力点。因此经济市场化下的财政政策就特别要求消除政策制订和实施中的体制障碍，按公共财政的总体思路和原则精神来运作。
二、从公共财政角度对积极财政政策设计和实施的思考
1998年积极财政政策的实施在短期内还是取得了一定效果的。据测算，该年GDP全年增长7.8个百分点，其中积极财政政策拉动增长1.5 个百分点，然而自1999年4月份起，全社会固定资产投资增幅逐月回落， 由一季度22.7%降至7月份3.8%的低点，同时伴随着消费持续低迷（注：参见国家计委综合司《国民经济运行分析》，载《宏观经济管理》1999年第5～9期。）。积极财政政策在其开始实施不到一年的时间内出现了效应明显弱化的趋势，未能达到以短期启动拉动中长期经济增长的预期目标，其原因是复杂的、多方面的，不能单纯归因于财政自身因素上。但在经济日益市场化的今天，财政政策既然是着眼于引导和激活市场投资和消费，其设计和实施是否符合经济市场化下财政公共化要求，显然是影响其效力不可忽视的因素。分析1998年积极财政政策的具体设计和实施，既有符合构建公共财政基本框架要求、与中长期财政模式变革相衔接的合理因素，又有与之不相符合的不合理因素。其中后者反映了计划体制和计划思维的遗痕，与其他多方面影响因素相关联并共同构成了影响财政政策效力的负面因素。
（一）关于财政投资方向和投资方式
1998年增发的千亿国债资金专项用于六方面的基础设施项目建设。基础设施建设投资额大、回收期长、收益率低于市场一般盈利水平而又为国民经济发展所必需，是具有外溢性、存在“市场失效”的领域，因此以之为财政投资方向在总体上是符合构建公共财政基本框架要求的。加之我国基础设施尤其是农田水利、城市基础设施等方面较为薄弱，这样做有利于在扩张需求的同时优化经济结构。但不能否认的是，由于事前对本次经济回落程度估计不足，因而在具体项目选择上较仓促，规模普遍较小，见效虽快但很短暂。
更主要的问题还在于投资方式上。基础设施属“混合产品”而非纯公共产品，具备盈利能力但又低于社会平均盈利水平，这意味着对其投资是可以引入市场机制的。在国家财力不足、多元化投资主体日益形成的今天，更应注意积极引导并扩大私人资本对基础部门的投资。从1998年千亿国债资金的六大投资领域看，其外溢性和盈利性也是大有差别的，其中交通通讯、经济适用房等还具备相当市场盈利能力。这就要求政府出台相应的政策，赋予社会资本应用的获利机会，同时借鉴西方公共财政运作经验，寻求市场经济下财政投资的制度创新，结合我国国情选择采用诸如财政贴息、财政担保、参股等多种方式引导民间资金参与。显然，1998年的政策设计和运作在这方面是准备不足的，基本上是国债资金加上银行、地方配套资金参与建设，因此其政策效力或乘数效应是有限的。这反映了在突如其来的经济低谷面前，我国财政政策设计和实施还缺乏市场型的调控思路和经验积累。
（二）关于增税问题
1998年我国工商税收增收1003亿元，比1997年增长13.3%；1999年以来税收收入继续高增长，其增幅远高于1998年。在费改税尚未到位情况下，税收增长无疑起了紧缩效应，在一定程度上抵销了政府扩大支出的扩张效应。对此，许多学者主张减税以达到政策效果。笔者认为，在考虑减税及如何减税前首先需对税收超常增长的原因进行具体分析。
税收增长无疑包含着税务部门加强征管、清缴欠税的成绩，尤其是1999年上半年海关打击走私活动使关税和进口环节征收的增值税、消费税大幅增长。这不仅有助于严肃税法，以法律规范处理和约束征纳双方的关系和行为，还有助于形成守法经营、公平竞争的良好市场秩序，符合公共财政法治性原则要求。因此这方面的积极效果应予以充分肯定，而不能因为税收合法增收的紧缩效应而放松征管，也只有如此，才能为实施积极财政政策提供财力保证和回旋空间，也才有可能为考虑减税提供前提条件。但如果进一步分析，也不能排除另一种情况存在的可能，即增税很大程度上是行政计划安排的产物而非既定税法的自然执行结果。从1998年税收计划完成情况和我国税务行政现实看，这种怀疑不是没有依据的。将税收计划置于税法之上的作法显然与公共财政的法治性原则相悖，其实行的结果不仅使税收增长加重了企业负担形成紧缩效应，而且使企业难以对政府宏观经济政策作出应有的合理市场反应，必然弱化政府启动市场需求的政策效力。
至于目前增税造成的紧缩效应，笔者倾向于如下主张：①针对宏观税负低而税外费多的现实，应进一步加快税外收费清理进程，降低企业整体负担水平；②在不实行全面减税的同时采取选择性局部减税措施，首先可考虑的是将增值税由生产型改为消费型，以刺激投资、鼓励技术进步，启动经济增长。
（三）关于银行配套资金问题
1998年在积极财政政策设计和实施中特地安排了1000亿银行配套贷款，这体现了较强的计划管理思维，模糊了非盈利性的财政投资与盈利性的银行信贷间的区别。配套贷款并非银行从市场需求和自身资产状况出发基于收益性、流动性和风险性约束下的经营决策，而是被动迎合非市场性财政投资的行政安排，加上财政投资项目的公共性特点，无疑使银行配套贷款具有了准财政投资的性质，其可能的结果就是大规模增加银行不良资产，从而制约国有银行商业化进程。笔者认为，以这种配套贷款方式解决银行“惜贷”问题无异于否定了银行的自主经营，沿袭了计划体制下银行信贷财政安排的操作思路，对市场以及政策本身市场效应的负面影响是不容忽视的。正如有的学者所认为的，政策的乘数效应被“配套效应”所抵销（注：曾康霖《财政货币政策的作用不能高估，也不要低估》，载《金融研究》1999年第7期。）。
（四）政策具体实施中的问题
积极财政政策不是乱花钱，而是要确保工程质量，提高资金使用效益，这是中央和财政部领导多次强调的。但令人遗憾的是，在政策具体实施中，挤占、挪用、截留财政资金以及由此造成的损失浪费不仅发生了，而且问题还相当严重。据财政监察专员办事处对涉及138 亿元国债专项资金的72个重点项目检查发现，有20个项目存在资金挪用；有10个项目边设计、边勘探、边施工，纯属“三边工程”；有15个项目配套资金不落实，形成“胡子工程”；财务管理混乱，不能保证专款专用（注：参见《中国财经报》1999年4月10日《千亿国债在流血》。）。 以上种种问题的存在造成了不应有的损失和浪费，严重弱化了积极财政政策的实际执行效果。
这种现状固然反映了财政监督管理不力，即中央政府及其财政难以有效约束与监督地方政府和部门，地方财政难以有效约束与监督财政资金使用部门与建设单位。但财政资金说到底是社会公众的钱，该问题突出反映的是作为最终约束主体的公众无力通过预算和相关的立法执法程序来有效约束和监督各级政府及其所属部门、单位。市场化的改革与发展，使企业与个人日益成为独立的市场主体，但财政作为公共理财与公共决策机制，其公共化、民主化与法治化却远远滞后于经济市场化，显示出了深层的经济体制乃至政治体制矛盾。由此可见，在构建公共财政基本框架中，强调其法治性原则是何等重要。
三、针对积极财政政策效应制约因素，在公共财政框架下寻求化解对策
（一）针对基础设施投资的产业关联度制约，按公共财政市场失效原则选择若干基础产业部门列为投资重点。
基础设施产业关联度较小、产业链条短，偏向于带动一次性需求，由此制约了扩张政策的带动关联效应。因此有些学者主张在财政投资方向上对一些产业关联度大的加工工业项目增加投入（注：参见《经济日报》1999年6月21日《加大财政政策拉动经济增长的力度》。）。 笔者认为这种主张是欠妥的，不符合体制转轨和构建公共财政框架和要求。一般加工业处于市场有效运行领域，有限财政资金涉足其中容易扭曲资源配置效率并在低效中造成消耗损失。此外，即便政府想以此改善盈利性领域加工业的结构布局和技术水平，客观上也难以保证做到这一点，反而容易进一步强化结构失衡和体制障碍。因此，在对这次经济低谷期限有足够估计情况下，下一步应该考虑选择若干基础产业列为财政投资重点。基础产业投资大、盈利率低、外溢性明显且处于市场失效领域，据测算每百元固定资产创造的利税，基础工业为9.14元，远低于非基础工业14.55元的盈利水平（注：王家诚、 李奇峰《我国基础产业现状与发展对策》，载《中国工业经济》1999年第8期。）。 目前我国基础工业滞后，技术水平普遍偏低，但重化、能源、原材料等基础工业具有产业链条长、带动面广的特点，通过技改投资提升其技术档次，提高竞争力后，可以带动其下游大批产业发展。同时，对基础工业投资引入市场机制进行财政投资方式的创新，容易吸收、引导社会资金参与。
（二）针对总量扩张的财力制约，按公共财政市场失效原则积极进行财政支出的结构调整和存量活化。
目前赤字和中央债务规模的双膨胀加大了财政运行风险，从财力上限制了总量扩张政策的运作空间，因而势必要求财政支出结构的调整。积极财政政策的实施需要加大对基础部门、社会保障的投入，而这些正是市场失效与财政职能“缺位”之所在，因而遵循公共财政市场失效原则，改变财政职能中的“越位”现象，就可以将当前扩张政策的实施与构建公共财政基本框架的模式变革有机地结合在一起。目前其要点主要有：（1）转变政府职能，从目前仍有较多参与的竞争性盈利性领域退出， 并逐步减少乃至取消企业经营亏损补贴；（2）配合政府机构改革， 压缩行政费用，加强监督，杜绝浪费；（3）顺应科教领域改革， 对包揽过多的应用研究、非义务教育作适当退出，而引入并扩大市场机制。
支出结构的优化不仅限于增量调整上，还应该包括存量活化调整内容。历年来财政支出存量形成了数万亿的处于竞争性领域低效运营的国有资产，可以考虑在国有经济战略重组中通过小企业拍卖以及推动国有股上市等渠道活化一部分国有资产，将其转移到一些急需发展的基础设施项目和若干基础工业上。
（三）针对非国有经济投资增长乏力的现状，按公共财政公共性原则消除其制约因素。
尽管1998年积极财政政策使全社会固定资产投资增长14.1%，但非国有经济投资意愿并非得到有效提升，当年仅增长8 %（注：参见《经济日报》1999年9月20日。）。目前除了宏观经济大环境外， 非国有经济投资增长的制约因素主要是在市场准入和融资渠道上。从市场准入上看，部分管理部门仍有一些限制私营、个体经济进入的行业限制规定，尤其是现在一些已对外资开放的领域，仍未对国内个体私营企业取消限制。从融资渠道上看，国有商业银行80%以上的贷款用于支持国有经济和国有投资的增长，其背后显然是政府及其财政的隐性信用担保和债务责任在起作用，非国有经济由于缺乏有效担保机制，很难得到银行贷款。市场经济要求公平竞争，要求按公共财政的公共性原则一视同仁地提供公共服务，因而就要求建立开放性的行业准入政策和政策性的贷款担保机制。在投资领域上，只要不是涉及国家安全和保密需要的行业，都应当对国有、民营、外资不分所有制、不分企业规模一视同仁地开放，当前尤其应鼓励非国有经济参与公共项目和高技术产业化项目的投资开发。在融资渠道上，可用财政周转金或部分国债收入设立贷款担保基金，为众多中小企业贷款提供担保。
（四）针对消费需求不旺的制约，强化公共财政公平职能，通过收入分配政策提升居民整体消费倾向。
收入分配上的两极分化和社会保障制度的滞后显然是目前制约社会总体消费水平进而制约经济回升的重要因素。公平收入分配是公共财政基本职能之一，是市场天然失效而必须由政府提供的重要公共服务。财政政策必须在公平收入分配和支持社会保障制度建立和完善方面加大力度，以缩小社会群体间收入差距，保障低收入者的基本生活，从而提高居民收入的总体消费倾向，这一点已取得了广泛的共识。1999年9月， 国家出台了居民收入分配政策，主要由财政出资提高了“三条社会保障线”水平并同时增加了收入较低的机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费。这些措施为扩大消费创造了条件，但同时应看到，该收入分配政策是在当年财政收入大幅增长的背景下出台的，财政对社会保障体系的投入尚未建立起可靠的制度保障和资金来源。笔者建议应将社会保障支出单列，并将其占预算总支出的比重与城镇失业率、国企职工下岗率挂钩，使之得到制度上的保证。同时尽快开征社会保障税，以税法强制规范形式确保社会保障财政资金有稳定可靠的来源。
（五）针对制约积极财政政策效应的体制因素，按公共财政法治性原则规范政府收支管理行为。
只有受市场和公众根本规范和约束的财政，其政策运作才能是具有积极效应的，这就要求政府行为及其收支管理活动必须纳入法律的严格约束和规范运作之中。当前，在收入上要强化收入的归一性，加快清理预算外制度外收费步伐，全部政府收入纳入预算，从而将政府收入公开规范地置于立法机关和社会公众的监督之下。同时要强调税法的严肃性，形成对各级政府收入行为的约束机制。税收计划不能作为硬性行政指标执行，而应在依法征收原则下根据实际情况适时调整修订并作为内部指标掌握使用；在支出方面要严肃财经纪律，尤其要对重点建设资金和国债资金投资项目加强监督，在执法检查中要有立法、司法部门的介入和配合。在预算管理上要做好预算科目细化改革，增强其透明度和公开性以便于人大代表审议和社会公众监督。人大常委会要成立专门的预算管理委员会，以加强日常监督，将预算编制、审议、批准、执行、修正、调整、决算全过程中的各个环节纳入规范科学的管理轨道。
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