国有经济战略性改组和布局合理化研究，本文主要内容关键词为：战略性论文,国有经济论文,布局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国经济体制改革取得了巨大成绩。国有企业正在向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。市场机制在资源的配置过程中开始发挥基础性作用，市场体系，特别是商品市场发展迅速，初现规模。宏观调控体制改革成效明显，以市场为基础，经济手段与行政手段相互补充的宏观调控体制初步形成。但是，也要看到，经济生活中一些深层次的矛盾并没有得到根本解决，突出的是经济结构严重不合理，国有经济布局过于分散，相当一部分长期亏损、严重资不抵债的企业不能依法破产。目前，搞好搞活国有企业已同结构调整和国有经济的战略性改组紧密结合起来。在某种意义上，国有企业改革实质上已从一厂一户的搞好搞活阶段，深化到通过有生有死、有进有退，从整体上实现国有经济优化配置的阶段。本文拟就如何实施国有经济的战略性调整和改组谈几点意见。
一、国有经济布局的现状和问题
（一）国有经济布局的现状。
改革开放以来，我国的国有经济有了很大的发展。据1995年清产核资统计，我国拥有的国有资产总量为51,920亿元，其中经营性资产41,320亿元。当前国有企业的资产总额占全社会企业资产总额的65%以上；国有单位安置就业人员占城镇社会就业人员的67%；国家财政收入来自国有企业的比重为60%；国有企业通过与其他经济成分合资、合作、参股，以及扶持发展集体企业，实际调动或支配着约40%～50%的集体、外商资本。国有经济在国民经济中仍居于主导地位。
1.国有经济的产业布局。
1995年末，国有资产在一、二、三次产业中的分布比重为2.4:55.8:41.8。第一产业中国有经济主要分布在农场，其产值占我国农业总产值的2.8%；第二产业中国有工业总产值占全部工业总产值的34.0%；第三产业中除流通服务部门外，国有经济在铁路、邮电通讯、民航、金融保险、城市公用事业等部门占垄断地位。
在工业行业中，1995年末，国有工业资产总额占全部工业的53.7%，其中，重工业中国有资产占全部重工业的68.1%，轻工业中国有资产占全部轻工业的44.7%。从国有工业资产、总产值、销售收入、劳动力占全行业比重四个指标衡量：国有经济比重较高的行业主要分布在能源、原材料工业等基础产业、社会公用事业和个别垄断性行业（参见表1）。
2.国有经济的区域分布。
从国有资产总量的地区分布看，东部地区占有很高的份额。1995年，东部、中部和西部各地带国有资产占国有资产总量的比重分别为50.5%、31.5%和17.9%。1995年，东、中、西各地带的国有资产占当地带资产总量的比重分别为51.4%、75.9%和78.2%；国有工业产值占当地带的工业总产值比重分别为40.2%、64.8%和69.1%。可以看出，中西部地区国有经济无论是资产还是总产值都占有较高份额，仍占主导地位；东部地区非国有经济发展较快，其工业企业资产拥有量几乎与国有经济平分天下，工业总产值比重已超过国有经济近10个百分点。
东部地区国有经济主要分布在第二、三产业，而中西部地区国有经济则集中分布在第二产业。根据原国有资产管理局对全国28.2万户国有企业清产核资的数据计算，各地带一、二、三产业中国有经济分布比例为：东部地区是1.9:50.8:47.3，中部地区是3.1:63.4:33.5，西部地区是3.7:62.5:33.8。
（二）国有经济布局存在的问题。
改革开放前，加快实现工业化的国家目标和高度集中的资源配置体制，使国有经济成为我国工业化过程中的基本形式。国有经济以资本总量大、涉及行业全、地域分布广为特点，构成了中国现代工业体系的主体，在促进这一时期国民经济的发展中发挥了巨大作用。改革开放以来，国有经济又以承担基本的社会责任和主要的改革成本的方式，保证了经济体制改革的稳步进行和国民经济的迅速发展。但随着经济体制改革的进一步深入和社会主义市场经济的建立，国有经济布局中所存在的问题也日益暴露出来。
1.产业布局面面俱到，资源配置重点不突出。
改革开放以来，尽管竞争性行业的非国有经济有了较大发展，但从传统计划经济承接下来的国有经济面面俱到的配置格局并没有实质性的改变。结果应该退出的没有退出，应重点发展的也没有得到集中支持。例如，在37个工业行业中每个行业多多少少都有国有经济的成分（详见表1），其中国有资产所占比重超过50%的行业有16个，占20%～50%的行业有11个，不足20%的行业为5个。而从国有资产的动态变化看，资源配置重点不突出，在国有经济并没有优势的领域，仍然大量配置国有资产，如1985年至1995年间国有资产增长，食品行业为7.6倍、饮料行业为8.3倍，超过国有工业企业总资产增长6.6倍的幅度。而在一些支柱产业、高新技术产业等需要发挥国有经济优势的关键性产业中，国有资产增长速度并不快。如专用设备增长仅为2.3倍，仪器仪表为3.1倍。国有经济这种面面俱到、战线过长的布局是国有经济整体效益偏低、主导优势不突出的重要原因。
2.企业组织结构不合理，规模不经济。
根据第三次工业普查，到1995年底，我国独立核算的国有工业企业总数为87905家，其中大型企业占5.3%，中型占12.5%，小型占82.2%。这些不同规模企业的资产总额为47472亿元，其中大型企业占63.0%，中小企业占37.0%。可见将这样大比重的国有资产配置在为数众多的中小型企业中，显然是不经济的。而即便是上述那些大企业，生产规模也很少能达到当代技术所要求的最小经济规模。不仅如此，国有企业的生产社会化程度低，在行业、地区中自成体系，自我配套，专业化协作水平低，缺乏合理分工，相互过度竞争，资源浪费严重。这样的散沙状态，又如何能在国内市场国际化的今天去与世界强手竞争呢？
3.低水平重复建设严重，地区产业结构趋同。
由于“分灶吃饭”的财政体制及地方所负的发展经济的责任，国有经济同整个国民经济一样存在着严重的结构低层次重复现象。80年代，结构趋同是以彩电、冰箱、洗衣机等家用电器制造业为主体，1981年有18个省、区、市与全国的工业结构相似系数超过0.90以上，而到1989年相似系数超过0.90的省、区、市达到22个。上一轮区域结构趋同的浪潮未退，新一轮的趋同浪潮又起。进入90年代各地又纷纷比照国家的支柱产业发展规划来选择自己的支柱产业，显出明显的雷同性。而且，各地选择的重点行业和产品也极为相似，主要集中在通信设备、计算机及外部设备、电子音像等，而急需大力发展的大规模集成电路、新型元器件等投资类电子产品则没有得到应有的重视。及时从整体上对国有经济的布局进行战略性调整，刻不容缓。
4.资产质量差，总体经济效益低。
国有经济从总体上看效益偏低。一是国有资产质量差。1995年清产核资的数据表明，6.87万户国有企业中，负债率在100%以上的企业有1.3万户，损失挂账大于所有者权益的空壳企业有1.8万户，两者合计占全部国有工业企业的45%。不仅如此，国有企业的设备相对陈旧，新度不高，在几乎所有的工业行业中，国有企业的固定资产新度系数均低于平均水平。二是国有企业效益下滑。国有独立核算工业企业固定资产净值利润率1980年为23.2%，1985年为18.5%，1990年为4.8%，1995年为3.8%，下降幅度十分惊人。与其他所有制成分相比，1995年各种所有制独立核算工业企业资金利润率，国有企业1.9%，集体企业3.2%，股份制企业6.3%，外商投资企业5.1%。国有资产质量和整体效益水平得不到提高必将拖住国民经济整体持续、稳定、健康发展的后腿。
5.资产固化严重，流动重组障碍重重。
国有经济产业布局分散，规模偏低，地区布局趋同，更深层的原因是国有资产的固化、僵化，不能根据国有经济的功能要求和效益标准在部门间、行业间、地区间和企业间流动、优化和重组。如南京地区的金陵石化公司、扬子石化公司、南化公司、仪征化纤公司等四大化工企业，本是一个相互依赖紧密联系的工业生产体系，在生产上应相互衔接，彼此供应原料、半成品、成品。但由于这四大企业分属于中石化、纺织总会及江苏省等行业部门和地区管理，隶属关系错综复杂，致使彼此间的经济联系一定程度上被割裂，协作难以正常进行，资产无法实现合理流动，资源得不到充分利用。虽然这一问题已得到初步解决，但类似现象在其他地方仍较普遍。
二、国有经济战略改组与合理化布局的原则
国有经济战线过长、布局过散，不利于战略产业的发展，不利于发挥国有经济的主导作用，不利于从整体上搞好、搞活国有经济。因此，对国有经济进行战略性调整与改组势在必行。调整与改组的基本出发点，是通过国有资本的流动和重组，使国有资产向重点行业集中，向大企业集中，以更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进国民经济持续、快速、健康发展。在国有经济的战略性调整与改组过程中应遵循以下基本原则。
（一）整体原则，即有利于从整体上搞好、搞活国有经济。
对国有经济实施战略性调整与改组的目标，就是要收缩战线、集中精力、保证重点，从整体上搞好、搞活国有经济，而不是要搞活每一个国有企业。实践证明，在市场经济条件下，搞活每一个国有企业是不可能的，也是不必要的。因此，国有经济调整与改组途径的选择、政策措施的制定与实施，都要体现整体的原则。要以市场和产业政策为导向，立足存量资产的调整，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来；在国有经济必须进入的领域，依托新的体制和机制，以更大力度发展国有经济，在国有经济不必进入的领域，坚决地退出来；加大改革力度，推动企业经营机制的转换，促进国有企业优胜劣汰机制的建立和整体素质的提高。
（二）主导原则，即有利于发挥国有经济的主导作用。
对国有经济进行战略性调整和改组，不是不要国有经济，而是要去其枝节，壮其主干；不是削减国有资本的绝对量，而是把有限的国有资本集中到那些急需发展的领域，集中到那些关系到国家战略利益和公共利益的行业，以更好地发挥国有经济在整个国民经济中的主导作用及其特定功能。在社会主义市场经济条件下，国有经济的主导作用主要体现在：对关系国民经济命脉、国家经济安全的重要产业的控制和发展；对竞争性产业中非国有经济力量的控制和引导；对整个国民经济持续稳定发展创造良好物质环境所产生的带动作用。此外，国有经济还承担着一些体现制度特征和国家利益的特定功能，这包括：保证国家宏观调控政策的贯彻实施；在那些关系国家竞争力的高风险领域进行投资，提高国家的国际竞争能力；促进地区经济的协调发展和全体人民的共同富裕等。对国有经济的战略性调整与改组，应有利于上述国有经济主导作用的发挥和特定功能的实现。
（三）规模原则，即有利于提高国有经济的规模水平。
大型企业和企业集团的实力，是一国经济实力的体现和象征。对国有经济进行战略性调整与改组，就是要在放开放活国有小企业的同时，收缩战线，扶持重点，培育出一批具有国际竞争力的大企业和企业集团，改善国家对国有经济的管理，提高我国经济的国际竞争力。因而在实施国有经济的战略性调整与改组过程中，要坚持规模原则，要有利于国有经济规模水平的提高。
（四）流动原则，即有利于促进国有经济存量资产的流动和重组。
资本的生命在于流动。但由于国有经济存量资产在归属方面的部门化、地区化和管理方面的实物化，致使国有资产难变现、难流动、难重组。国有经济不能随市场和经济发展阶段的变化而调整，国有资产存量难以通过流动和重组得到优化，这既影响国有经济的效益，也影响国有经济功能的发挥。而国有经济战略性调整成功与否的关键，就在于其资产能否顺利地流动。因此，对国有经济的战略性调整和改组，必须遵循流动的原则，要有利于打破条块分割，实现国有资产的价值化管理，促进存量国有资产能够随市场环境和经济发展阶段的变化而不断流动和重组。
（五）创新原则，即有利于建立一个促进国有经济调整与改组的新机制。
国有经济布局不合理，是多方面矛盾长期积累的结果。对其进行调整与改组，不能仅着眼于改变现有的不合理状态，而应在这一过程中，用市场经济的办法建立一个促进国有经济不断调整和优化的新机制。通过新机制的建立，推动企业的优胜劣汰，使优势企业能够迅速扩张，劣势企业能够及时被兼并和破产；通过新机制的建立，使国有经济能够及时进入必须进入的领域，及时退出不必进入的领域。因此，存量国有资产的调整与改组，必须遵循创新的原则，着眼于新机制的建立，使增量国有资产的进入，一开始就依托新的机制。
（六）有序原则，即有利于保持经济和社会的稳定。
国有经济的战略性调整与改组，包括对国有经济行业结构的调整、地区结构的调整、企业组织结构的调整，涉及到数万亿国有资产的重组、上千万劳动力的脱岗与再就业和税收、信贷关系的调整，是一项复杂的系统工程。在调整与改组过程中，必然要牵涉到国家、地方、有关部门、企业及职工之间的利益。经济和社会的稳定，是调整和改组得以顺利进行的前提。如果缺乏统筹考虑和周密安排，则不仅会影响调整与改组的成效，而且会影响国民经济的发展和社会的稳定。因此，国有经济的战略性调整与改组，既要积极推进，又必须按照渐进、有序、稳定的原则进行。
三、国有经济战略改组与合理化布局的主要目标和基本内容
从我国目前的经济发展阶段和经济结构调整的要求出发，国有经济要在经济和社会发展中有效地发挥主导作用，必须集中力量、发挥优势、保证重点、提高效率，其改组与布局的目标和基本内容应是：
（一）在涉及国家安全和社会安定的领域，国有经济要保持垄断地位。
这些领域的产品和服务是国民经济和社会顺利发展的必备条件，担负着为国家政治、军事、经济调控等职能服务的特殊职能，国有经济在这些领域要保持垄断地位，实现国家的战略控制。这类领域主要包括重要国防军事工业、造币工业、航空航天工业、新闻和广播影视业、金融业、物资储备部门及农业中的某些特殊部门。
（二）在基础设施和重要基础产业，国有经济要保持优势地位。
基础设施和基础产业是国民经济发展的重要基础，在这些领域中，投资规模一般较大、建设周期较长，非国有经济无力或不愿投资于这些领域，应主要由国有经济来承担该领域的投资，并保持优势地位，为国民经济持续、稳定、发展创造条件，并据以控制国家经济命脉。在此前提下，要鼓励非国有经济逐步进入。这些领域包括石油和天然气开采业、矿业、电力业、邮电通讯业、铁路运输业、航空业和港口等。
（三）在国民经济支柱产业支持发展一些大型企业和企业集团。
我国将来的支柱产业大多是资金、技术密集，对技术能力要求高，规模经济效益显著，在国际市场上属于竞争激烈的产业部门。在现阶段，只有靠国有资本的参与，充分发挥国有经济在资金、技术、人才等方面的优势，才能在这些产业中培育出一批有实力参与国际市场竞争的大公司、大集团，进而从总体上提高我国经济的国际竞争力。在这些产业中，国有经济应从中小企业中逐步退出。这些产业主要指机械、电子、汽车制造、石油化工和建筑业。
（四）在高新技术产业，要加大国有资本的投资力度，推动其快速发展。
高新技术产业早期投资大、风险大，目前我国非国有经济成分难以全面促进其发展，但这些产业却是代表着产业结构升级方向的新兴产业部门，在政治和经济方面都有重要的意义，它们的发展能直接带动其他产业的发展，对国民经济持续、快速、健康发展具有明显的推动作用。国有资本要立足于社会整体利益和国民经济的长远发展，以国家实力为后盾在该领域投资，引导和带动其他社会资本投向该领域。这些行业主要是指新材料、新能源、电子信息、海洋工程、生物工程产业。
（五）对一般竞争性行业，国有经济应遵循市场经济的规则与其他所有制经济进行平等竞争。
对这些行业中规模经济效益比较明显、技术水平较高的产业，国有经济要从中小企业中退出，集中支持国有大企业，使这些大企业实现规模经济。由于目前我国集体和私营经济实力还不强，在规模经济效益明显的领域还难以发挥作用，因此这些产业在当前和今后一段时间还是国有经济的优势所在。这些产业主要包括，在国民经济发展中不占据主导地位的部分机械、电子、化工和原材料加工业。对规模经济效益不明显、资金投入较少、技术水平要求相对较低、适合于分散经营的产业，国有经济的经营效率一般相对较低，应从中逐步退出。这些产业包括食品、纺织、家具、造纸、文教体育用品等制造业以及中小规模的商业和服务业等。
（六）国有经济区域布局主要目标是发展各具特色的区域经济。
要建立有利于从总体上搞活国有经济的国有资产跨地区流动与重组机制，促使资源向优势产业和优势企业集中，扶持一批能够充分体现地区比较优势的大企业，建立起合理的地域分工体系。在经济较发达的东部沿海地区，国有经济配置要向高新技术产业和骨干企业集中。在中西部，国有经济要主要安排在能源、矿产业资源开发、交通、通信等基础设施以及原材料加工和资金密集型产业，引导和促进其他经济成分向中西部转移，进一步支持中西部地区的经济发展。通过国有经济区域布局和战略性改组，达到充分发挥地区优势，消除地区产业趋同化的目的。
（七）在国有企业资产结构中，要实现股权多元化。
企业中国有资产所有者缺位，是造成国有企业经营效率低下的主要原因之一。通过建立多元化的股权结构，引入其他法人或经济成分的产权所有者，明晰国有资产的产权，不仅有利于国有资产的流动，还可以弥补国有资产所有者缺位这一缺陷，有利于从整体上提高国有经济的运行效率。
四、国有经济战略性改组与合理化布局的途径和主要措施
国有经济战略性改组和调整的根本途径，是立足市场，通过国有资本跨行业、跨地区、跨所有制的流动和有进有退、重点突出、开创优势的重组，优化国有资本配置结构，进而优化国民经济结构。为此，必须大力推进以下几方面的工作。
（一）进一步解放思想，更新观念，统一认识。
对国有经济进行战略性改组和调整，推进国有经济布局合理化，是一项崭新的事业，它与若干传统的认识互不相容，要做好这项工作，至关重要的是必须更新观念、统一认识。一是要把看问题的视野从国有经济扩展到整个国民经济和社会发展的全局上来，要看到国有经济和非国有经济都是国民经济有机组成部分，其发展都对经济增长和增加就业做出贡献。二是要把判断标准从数量和比例上转移到质量上，低质低效的数量对于发挥国有经济的主导作用没有真实意义。要从提高质量和效益的角度发展和加强国有经济。三是对国有经济进行战略性调整，是有计划、有步骤、主动退出一些不必要的领域，出售、变现一部分国有资产，从集中力量加强那些重要的领域，提高其竞争和发展能力，从整体上搞好整个国民经济。并不意味着国有经济的萎缩，更不是私有化。四是对国有经济战略性改组和调整，要敢于“靓女先嫁”。在国有经济不必要控制的行业，优先出售好企业，更有利于用变现资本加强战略产业国有企业的发展。
（二）积极稳妥地推进国有企业股份制改造。
国有资本的股份化是国有资本流动的重要条件，也是通过资本市场实现“进入”和“退出”的前提。要加快企业改革、建立以股份制为主要形式的现代企业制度，使多数大中型国有企业实现公司制改造，为企业扩股融资、售股变现、收购兼并创造条件。同时，要加快全国性产权交易市场的建设，为国有资本的跨部门、跨地区、跨所有制流动和优化重组构造相应的市场基础。
（三）把“抓大放小”与国有经济的战略性改组结合起来，着力培育一批大型国有企业集团。
“抓大”要与国有经济的产业选择结合起来。对于那些适合和需要国有经济的行业，要集中力量抓好一批关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有企业，并充分发挥其关联带动作用。培育和发展大型企业集团，必须强调建立现代企业制度，完善法人治理结构，以资本为纽带，以名牌为龙头，以经济合理性为原则，避免行政性“拉郎配”。“抓大”要有一些必要的扶持政策，但更重要的是使这些大企业获得在市场上平等竞争、独立发展的条件和环境。为此，要尽快分离这些企业办社会的职能，彻底实现政企分开，赋予企业充分的投融资决策权。同时，要加快改革现行财税体制和宏观经济管理体制中不适应资本流动要求的内容，特别是要打破条块利益对企业间经济联系的分割，为企业集团的组建和发展壮大创造条件。对于那些量大面广的竞争性行业，特别是那些国有经济的只需部分参与甚至退出的行业，要进一步加大“放小”的力度，允许通过各种形式实现国有资产的流动和由此而来的产权组织形式与经营形式的变革。鼓励放开的中小企业与大企业之间形成平等互利基础上的专业化协作关系。
（四）把国有经济战略性改组和调整与推进企业破产工作结合起来。
劣势企业的破产和被兼并是企业退出的基本形式，优势企业的合并与联合是形成大企业大集团的重要途径。所以，在规范的基础上，加大破产、兼并、合并、联合的力度，既是资产存量合理化调整，也是国有经济战略性改组的重要内容。要在实践中不断总结经验，完善有关政策法规，稳步推进国有企业的依法破产，切实做好破产企业职工的安置和再就业工作。同时，顺应世界经济一体化所引致的国际竞争日益加剧的要求，消除妨害企业合并与联合的体制障碍。
（五）加快投融资体制改革，加大增量调整力度。
国有经济战略性改组和调整必须存量与增量相结合，以增量带动存量。为此，在下决心缩减政府投资的领域，使企业成为投资决策主体并承担风险和责任，以及赋于银行对投资贷款更大的决策权的同时，要从国家财政每年新增的投资中，划出一定比例设立“产业调整基金”，用于资助地方政府建立再就业服务机构、补充社会保障基金和解困资金的不足，援助衰退产业和资源衰竭地区企业退出和转产行为，支持地方政府举办公共工程和开发项目以增加就业机会。地方政府也应筹集和设立类似的基金以支持本地的结构调整。
（六）大力发展非国有经济。
国有经济战略性调整的顺利进行，离不开非国有经济的支持。国有经济退出的行业，需要非国有经济补充；国有经济战略性调整所分离出来的富余职工需要非国有经济吸收。所以，从某种意义上看，发展非国有经济是国有经济战略性调整与改组的重要条件。目前，特别要大力发展各种形式的集体经济和其他形式的非国有经济。
（七）齐心协力、共担成本，加快国有经济结构调整步伐。
国有经济的战略性调整的直接成本主要有两个方面：一是消化国有经济的债务负担和解决资本金注入不足问题；二是下岗职工的再就业和分离企业办社会的费用，以及离退休人员社会保障不足部分。这两个问题的解决需要一定的资金。可考虑通过发行特种国家公债、吸收国外资金、出售部分国有资产等多种方式予以筹集。
政府要通过以下政策减少国有经济结构调整的失业压力：设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用特定行业、特定企业失业职工的企业，可以享受政府补贴；雇佣特定行业失业职工达到一定比例的企业，可以享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额；采用提前退休制；政府出资和支持的公共工程的建设招标与雇佣退出企业职工相结合等。
（本报告参加者：马建堂 朱明春 刘源 张铭 刘海泉 张晓红 万质贵）
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