可持续发展视野中的公共政策：调整与创新，本文主要内容关键词为：公共政策论文,可持续发展论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
人口、资源、环境问题与经济、社会发展密切相关。从20世纪60年代开始，人口增长过快、粮食短缺、贫富差距扩大、能源和资源逐渐匮乏、生态环境污染严重等问题日益突出，人与自然、人与人之间的矛盾不断加深。正是在这种背景下，可持续发展作为“解决环境与发展问题的惟一出路”被提出，并逐步成为世界各国的共识。按照国际上通行的解释，可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害的发展”。[1]（10）它是一个内涵丰富的范畴，既包括经济的协调增长，也包括人类自身的全面发展，以及人与环境的和谐。与传统的发展观相比，可持续发展观有以下特征[2]（38—42）：
公平性原则。可持续发展中的公平是指人类要公平地享受利用资源的机会和经济发展的成果。它包括两个方面的内容：一是代内公平，即全球范围内同代人之间的公平。代内公平要求经济发展必须满足全球所有人民的基本需要并给予他们提高福利水平的机会，消除不同阶层之间、不同地域之间和不同国家之间在机会选择和成果占有上的差别悬殊和两极分化的现象，尤其是要把消除贫困作为经济发展最优先考虑的问题。二是代际公平，即经济发展在保证当代人福利增加的同时又不使后代人的福利减少。代际公平原则强调，人类赖以生存的自然资源是有限的，当代人不能因为谋求自身福利的改善而掠夺式地使用资源，从而降低后代人的生存环境和条件，必须改善至少要保持自然环境以维护整个人类生存和发展的能力。
可持续性原则。可持续性是指生态系统受到某种干扰时能保持其生产率的能力。可持续性原则的核心是指人类的经济社会发展不能超越资源与环境的承载能力。资源的永续利用和生态系统可持续性的保持是人类持续发展的首要条件。可持续发展要求人们根据可持续性的条件调整自己的生活方式，在生态可能的范围内确定自己的消耗标准。
共同性原则。可持续发展是全球发展的总目标。对每一个国家而言，它所体现的公平性和可持续性原则是共同的。并且，实现这一总目标，必须采取全球共同的联合行动。
需求性原则。传统发展模式以传统经济学为支柱，所追求的目标是经济的增长（主要是通过国民生产总值GNP来反映）。它忽视了资源的代际配置，只是根据市场信息，来刺激当代人的生产活动。这种发展模式不仅使世界资源环境因前所未有的压力而不断恶化，而且人类的一些基本物质需要仍然不能得到满足。而可持续发展则坚持公平性和长期的可持续性，要满足所有人的基本需求，向所有的人提供实现美好生活愿望的机会。
作为对传统发展方式的反思和否定，可持续发展观是人类对自身走过的发展道路的怀疑和否定，它包含了当代与后代的需要、国家主权、国际公平、自然资源、生态承载力、环境与发展的结合等重要内容。发展是人类永恒的主题。可持续发展的目的是发展，关键是可持续。对每一个国家来说，社会经济发展由传统模式转向可持续发展模式，是一件非同小可的重大决策。自20世纪80年代以来，许多国家和政府已经日益认识到可持续发展问题的重要性，并开始反思旨在促进社会发展的各项公共政策。如何保障可持续发展战略的顺利实施，政策系统起着至关重要的作用。
二
以可持续发展观为指导，审视人类社会的发展，我们可以看到，在目前的制度框架下，人类史无前例的技术创造和高速的经济增长，一方面带来了物质财富的增加和物质文明的进步，但另一方面，也使人类陷入了由市场缺陷、政府缺陷及道德失范等因素所造成的新的发展困境[3]（327—330），并且这些因素已成为影响人类进一步发展的制约力量。现实发展的困境，在很大程度上源于公共政策的局限。在政府运用公共政策手段主导经济社会发展的现有模式下，这些局限性是对可持续发展形成制约的不可忽视的重要方面。
1.公共政策以物为中心的问题取向
美国学者詹姆斯·安德森认为，公共政策分析离不开对问题的分析，问题的性质决定了相关政策形成过程的性质。[4]（65）现实公共政策分析中以物为中心的问题取向，必然决定了公共政策形成过程，也即政府决策以物为中心、“见物不见人”、追求单纯经济或物的增长的特征。这一倾向严重地误导人们片面地、静止地把生产力决定论理解为经济增长决定论，以惟经济增长指标来评判政府的得失、分析政策优劣，从而造成了公共政策问题太多地倾向于经济增长问题的偏颇。这种做法直接导致“经济增长已经成为发展中工业化社会的世俗宗教”和“政治溶剂”，成为“个人动机的源泉，政治团结的基础，动员社会以实现一个共同目标的根据”。[5]（295—296）公共政策以物为中心的问题取向对发展中国家影响甚大，使得它们对“进步”或“发展”概念的理解产生严重扭曲，以西方国家为坐标，认为现代化即“全盘西化”；重视货币资本而不是人力资本；重视商品价值而不是人的价值；重视物质财富的增加而不是人的素质的发展。因此，公共政策以物为中心的问题取向，是制约人类社会实现可持续发展的重要原因。
2.公共政策之“公共”原则的缺失
公共政策问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素，公共政策的本质特征之一是其“公共性”。但是，在传统的发展观支配下，对公共资源“各取所需”式的无节制利用，常常使发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系失调，符合可持续发展需要的公共物品供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。美国著名经济学家如萨缪尔森、马斯格雷夫等都认为，在公共物品的协调与生产方面存在着“市场失灵”，须由政府来弥补。[3]（339）然而，实际上，政府的公共政策在决策理念、决策过程等环节上均有现实局限，常常偏离甚至违背“公共”原则，难以公正而有效地促进可持续发展。
3.功利主义的目标取向
功利主义思想家边沁认为，评价任何一种行为的标准，就是看它增进还是减少了当事者的幸福。一种行为或政府的措施，其增多社会幸福的趋向要大于其减少社会幸福的趋向。但是，功利主义者忽视了幸福的增进与其所要耗费的成本资源之间的关系。受功利主义思想的影响，在传统发展观中，公共政策在目标取向上陷入了误区。
首先，把效率标准作为决策的主要甚至是惟一的依据。效率是指效益与投入成本之间的比率，它的确是评价公共政策的重要目标之一，也是政府进行决策的主要依据。但是，从可持续发展的视野来看，公共政策的效率标准存在着很大的局限性。其一，在实际的政策实践中，以效率为目标的政策价值取向潜伏着浪费成本的现实可能；其二，效率标准“所关注的核心内容是一项是否以最小的投入得到最有效的产出，而不是关心如何有效地执行政策，完成政策目标”，“一个有效率的政策执行途径，不一定就能获得更高成就的政策效益；反之，一个效益很高的政策，也未必能达到效率的高水准”。[6]（349）
其次，现有公平目标的局限。公平是代内和代际公平的统一，公共政策的公平目标应该体现这种统一，以实现公共政策的持续性。但功利主义的价值取向，使公共政策的公平目标存在着严重局限，难以克服代内公平的目标偏好。公平既是一种客观状态，又是一种主观判断。现代功利主义者总是自觉或不自觉地夸大后者，以某些主观“选定的价值”被“扩大到最大限度”，即最大多数人能够获得这种主观“选定的价值”为公平。而能够“主观选定价值”的，是现实的人，而非未来人。现实的功利主义的人，很难理性、自觉地使得公共政策在其公平目标的选择上，更多地指向未来人而不是当代人。因此，在功利主义的驱使下，当政府面对着解决代内公平的政策问题的现实压力的情况下，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”[7]（41）。因为这将意味着在一定效率基础上人们可能获得的效益下降。显然，公众要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人中的得益面与得益程度。这种做法的直接后果是，忽视代际公平，偏于代内公平，偏离了“人类对自然资源的耗竭速率应考虑资源的临界性”的原则。政府的政策如果不能对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人效益的要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，也不可能实现发展的持续性。
公共政策在促进可持续发展方面存在着的上述局限性，造成了“公共政策失效”。即：政府对经济社会生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。与市场决策相比，公共决策是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。这非但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来更大的资源浪费，甚至引发社会灾难。这是非市场缺陷及政府失败的一个基本表现[8]（200）。
三
实施可持续发展战略是人类社会健康发展的必由之路。政府是将可持续发展由思想变为现实，推进可持续发展的首要社会力量。而政府的作用主要是通过制定和实施有效的公共政策来发挥的。公共政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。[6]（59）它通过“对社会公共利益作权威性分配”，[9]（4）对经济社会发展产生导向性、制约性、管理性和象征性等多方面的功能。
从1992年联合国环境与发展大会制定和通过《21世纪议程》以来，世界各国政府都相继制定、颁布和实施了一系列适合本国国情的推进可持续发展的公共政策。对发展中国家来说，可持续发展意味着首先通过教育、开发和医疗服务解决贫困和疾病，限制人口增长、鼓励自然保护、提高资源能源的利用率。因此，发展中国家的政府制定公共政策的主要目标是发展经济、消除贫困、解决温饱和人口的健康、教育和安全等社会问题，提高保护环境和生态的能力；对于发达国家来说，可持续发展战略和目标更侧重于环境的保护和生态效应，通过技术创新提高增长的质量，改变消费模式，减少单位产值中资源的消耗以及污染物的排放量，并通过关心气候变暖等全球环境问题，企图遏制发展中国家的发展，为其进一步掠夺发展中国家的丰富自然资源而作各种尝试。发达国家推进可持续发展的公共政策形式主要包括水污染收费、垃圾收费、大气污染收费、噪音污染收费、征收污染税，以及探索资源的永续利用、推进清洁生产、推行环境标志等。从总体上看，在世界各国推进可持续发展的过程中，政府要成为有为政府，就必须制定和执行比过去质量更高的公共政策，要对在传统发展模式下制定和实施的公共政策进行调整、修正乃至创新。
1.公共政策的问题取向要以人为本
可持续发展应该以经济发展为基础和核心，促进“作为目的本身的人类能力的发展”[10]（927）。在关注经济发展的同时，更加关注人的发展，以人为本，克服在旧的发展观下的经济一元论的问题取向，正确把握人与资源、生态、环境之间的关系，促进经济社会的可持续发展。
2.公共政策要体现“公共性”之本质
公共政策，是为“公共”而制定的“政策”。体现公共原则，是对政府政策，也是对政府自身内在的、必然的要求。这种“公共性”原则的指向，既包括人类社会，又包括自然界和作为人类社会与自然界发生作用的主要方式的经济活动过程。“公共性”原则的进一步明确，将有利于使公共政策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己，在秩序化的活动过程中增进公共利益。对政府而言，要解决可持续发展这一公共问题，必须通过公共原则下强制性的政策规范，立足于自然、经济、社会之间的互惠互利，力求现实发展系统内各因素之间的协调，使资源、生态、环境利益得到持续实现与尊重，以确保对发展需要的持续满足。
为保证公共政策的“公共性”，首先，决策理念必须体现公共性原则。政府在其政策决策中，要彻底改变对自然界的传统态度，不再把自然界看做是被人类随意盘剥和利用的对象，而看成是人类生命和价值的源泉。在公共政策的价值原则，特别是目标的确认上，体现以协调和保护为主要内容的可持续发展观的要求。其次，决策主体必须遵循“公共”原则。在公共政策过程中，受到主观利益及其他利益团体、精英人物或文化价值观的影响，政府作为决策主体，常常不免自觉或被迫背离“公共性”原则。因此，政府能否满足政策制定过程中所涉及的经济社会发展系统内的各因素、各环境的利益要求，遵循“公共性”原则，不仅会影响到其自身的合法性，而且由于资源配置效率的降低，造成人们对资源的种种不合理占用，从而影响到协调发展所需要的人与自然关系的协调。因此，政府应该不徇私利，力戒价值偏好，不因各种干扰而背离公共原则。同时，要建立、健全政策评估、监控体系，充分发挥各社会主体参与政策过程的作用，促进决策科学化、民主化和法制化。第三，决策内容必须落实“公共性”原则，要通过解决贫困问题，解决忽视资源、生态、环境利益的问题，来落实公共性原则，实现公共利益。
3.公共政策要以绩效为主要的评估目标
可持续发展的“发展”，既是一个客观状态，又是一个主观判断。“二战”以来，经济社会的长足发展，消费水平的巨大提高，已使发展的边际效用进入某种意义上的递减时代。一方面，现代政府很难在可持续发展所必需的资源利用的合理限度内，继续以经济社会效率或效益的量的“令人满意的”增长，来兑现其对社会所做的关于“发展”的承诺；另一方面，可持续发展系统内众多因素（如宗教、伦理、心理、智力潜力、满意度、文化传统、制度资源等）很难量化或量化为统一指标。在这种情况下，作为现有公共政策目标取向之一的效率，已经不能满足以现实的发展促进未来发展的需要，必须以新的目标——绩效标准加以替代。
绩效标准，是指依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与环境所造成的实际影响，既包括政策推动的结果，也包含有民众心目中认定的满意程度。绩效标准的主要内容有：第一、经济绩效。经济绩效表现为经济的持续发展，不仅仅有量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。第二、社会绩效。即经济发展基础上的社会全面进步。包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐协调，没有明显的对抗和尖锐的冲突。第三、政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。
绩效目标重视政策结果而不拘泥于对政策过程的评估，重视对政策结果的“满意程度”的主观定性判断，而不苛求定量分析，这充分体现了以人为本的政策要求。同时，绩效目标也体现了对政策结果判断的相对性而不企求绝对化。可见，绩效目标在很大程度上弥补了效率目标的局限，并可以取而代之为公共政策的目标取向之一。
4.以立体公平目标促进持续发展
公平是现代社会一切规范的灵魂，是极其重要的公共政策目标。弥补市场机制的缺陷，是公共政策形成的逻辑起点[9]（23）。政府可以在很多方面弥补市场机制的不足，但在制定公平的竞争规则、营造公平的市场环境、建立公平的分配机制等三个方面发挥的作用最为重要和显著[9]（44）。因此，政府在利用公共政策促进可持续发展的过程中就要在其目标取向上，以横向的代内公平，促进经济社会现实的发展；以纵向的代际公平，保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标，促进和保障经济社会持续发展。
以代内公平为目标的公共政策有利于促进现实的发展。代内公平，有助于扩大政府合法性基础，进而提高政府的公信力，使政府的政策作为“看得见的手”而更具有权威性，并反过来进一步提高代内公平的程度。这种代内公平的提高，一是可以强化公共政策对当代各社会主体以同等机会，开发、利用、消费环境和自然资源的权威性导向与约束。二是可以实现公共政策对经济社会的现实发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。因此，代内公平目标下的公共政策，有助于促进人与人之间或各社会主体之间现实、普遍、平等的发展。同时，由于随之而实现的资源利用的节省，将有利于未来的发展。
以代际公平为目标的公共政策，有利于保障未来不间断的发展。实现可持续发展战略的关键是可持续。代内公平固然有利于未来的发展，但其着眼点是现实的发展，只具有未来不间断发展的起点意义，因而有其局限性，而凡属代际问题，政府都应视之为重要的公共政策问题，并以代际公平为原则和目标，制定出相应的政策加以解决。以代际公平为目标的公共政策，是使未来得以不间断发展的不可替代的力量。
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