关于完善我国参政议政权制度的思考，本文主要内容关键词为：参政议政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1002-0519(2002)01-0013-06
社会主义民主政治的本质是人民真正成为国家和社会的主人。我国是人民民主专政的社会主义国家，因而我国公民应享有广泛而丰富的参政议政权。建国以来，我国通过宪法和法律不断丰富和保障公民的参政议政权，并形成了具有中国特色的参政议政制度。然而，由于受中国传统政治、经济和文化的影响，当代中国的参政议政制度在取得辉煌成就的同时，尚存在一些不足。因此，认真分析和总结当代中国参政议政体制的现状，研究并提出进一步加强和完善我国参政议政权制度的思路，对推进我国的民主政治建设，无疑具有重大的理论意义和现实意义。
一、当代中国参政议政体制的现状
当代中国已建立起一系列人民行使国家权力和管理国家事务与社会事务的体制，这些体制为公民参政议政提供了制度上的保证，它主要包括以下几个方面：
(一)民意代表体制
民意代表体制在中国集中体现为人民代表大会制度。人民代表大会制度与人民民主专政制度互为表里，共同构成国家政权的形式和内容，是当代中国的根本政治制度。目前，中国已有99.97%的18岁以上的公民享有选举权与被选举权。从参加选举的情况看，全国的参选率一直都在90%以上。在各级人民代表大会中，各地区、各民族及各阶层、各种团体都有自己一定比例的代表。如1998年初选举出的九届全国人大代表共2979名，其中，工人农民占18.9%，知识分子占21.08%，干部占33.17%，民主党派和无党派爱国人士占15.44%，解放军占9%，香港特别行政区代表占1.17%，归国华侨1.24%。代表总数中，妇女占21.81%，少数民族占14.36%，全国55个少数民族都有自己的代表。[1]实践证明，人民代表大会是人民当家作主和参政议政的最好形式，是符合中国国情的民主制度。
(二)政治协调体制
政治协调体制在中国主要体现为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。经过50年的发展，这一制度已成为中国政治体制中的一个重要组成部分。我国《宪法》规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。”在政治实践中，政协承担着聚集社会各个方面的利益与要求，并对之加以协调、表达的功能。政治协商会议虽不是国家机关的组成部分，它不行使国家职能，但政协会议中所形成的各种意见和建议，对国家政治决策过程产生重大影响。以九届全国政协为例，全国政协委员共有2196名，分别来自34个界别，其中非中共党员1319人，占总数的60.1%；八个民主党派委员共653人，占总数的29.7%。其中有妇女委员341人，占总数的15.5%；少数民族委员257人，占总数的11.7%；55个少数民族均有自己的委员。自1993年-1998年，参加政协的各民主党派、人民团体和各民族各界代表就国家大政方针、国家领导人人选以及各项重大决策、法律、法规，同中共中央举行各种形式的协商活动六十多次。政协委员的提案对中央决策起了重要作用。[2]上述情况表明，政协会议是公民参政议政的重要体制。
(三)社会监督体制
公民参政议政的一项重要功能，就是对政府机关的政治行为进行监督。当代中国社会监督体制主要由党纪监督、人大监督、行政机关的行政监督、司法监督、群众团体和公民个人的监督、政协及民主党派的民主监督、新闻出版部门的舆论监督等七个方面构成的监督体制。前四种监督主要体现为公民通过来信来访、揭发举报等行为而实现的间接性参政议政，后三种则是以公民的直接行为而实现的参政议政。
(四)民意表达体制
中国的民意表达体制主要有三类：一是政府性民意表达体制，体现为政府为吸纳公民意见和要求而建立的各种机构和规章制度，如信访制度、调研制度等。二是舆论性民意表达体制，如大众传播媒体对民意的反应和报道。三是咨询性民意表达体制，这是由各种专家组成的为政府的重大决策出谋策划而建立的参政议政体制。
上述四个方面体制的建立与实践，体现了建国50年来中国民主政治、特别是参政议政发展的主要成就。然而，在取得成绩的同时，也不可否认上述体制中也存在许多问题和缺陷。这主要表现在两个方面：一是制度尚不完善、不配套。以政治协商制度为例，虽然全国政协会议在建国前就成立了，但对政协的地位、职能以及活动程序、规则迄今缺乏正式的法律规定。政协活动所依据的仅仅是《政治协商会议章程》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》以及《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等不具有法律效力的团体章程和政策性文件。在社会监督和民意表达方面，制度化程度更低。中国的参政议政体制虽种类比较齐全，但落实到每一具体制度中往往只有原则性规定，缺乏切实有效的具体措施。以我国现有的监督制度为例，看似已形成了比较全面的监督体系，但实际上这一体系缺乏内在的联系，缺乏有效的制约监控机制；二是参政议政体制分化程度不高、自立性较低；中国每一种政治参与体制，都不单纯是为公民参政议政的需求而建立的，它同时也是贯彻党和政府意志的体制。如人民代表大会和政治协商会议在担负着集中和表达民意以及广泛吸纳公民参政议政功能的同时，也担负着将党和政府领导层的决策和工作任务层层下达和贯彻的功能。这种情况在不同程度上也会影响到公民的参政议政。
总之，适应当今中国民主政治的需要以及经济和文化快速发展的要求，必须通过政治体制改革进一步加强和完善我国的参政议政权制度，这在建设有中国特色的社会主义事业进程中显得十分迫切和重要。
二、关于完善我国参政议政权制度的思考
(一)进一步加强和完善人民代表大会制度
加强和完善人民代表大会制度，具体可以从以下几个方面着眼：
1、理顺中共党组织与人大的关系
党与人大的关系实质上就是党与人民的关系；如何正确认识和处理好中共党组织和人大的关系是中国政治体制改革的重大课题。正确处理这两种关系的基本准则是，既要坚持党的领导，又要保证各级人大及其常委会依法独立行使职权。中国共产党提出并不断重申“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，中共十三大提出了“党政职能分开”的改革方案，党的十五大报告又进一步明确提出“依法治国，建立社会主义法治国家”的基本方略。这些原则和治国方略为理顺共产党组织与人民代表大会之间的关系，使两者之间做到各司其职，逐步走向法制化指明了方向。具体来说，理顺共产党组织与人大的关系应遵循四项原则：一是共产党组织必须对人大实行政治领导；二是共产党组织不包办人大工作；三是共产党组织必须带头遵守人大制定的宪法和法律；四是共产党组织应接受人大的监督。
2、强化人大对其他国家机关的监督
改革开放20年来，人大的立法工作成绩显著，而监督工作却相对薄弱，人大的监督职能主要包括法律监督和工作监督两个方面。前者是指对国家行政、审判、检察等机关以及下一级国家权力机关实施宪法、法律和法规情况的监督，后者是对国家行政、审判、检察等机关的工作中执行国家权力机关决议、决定的情况的监督。行使监督职能实质是对权力的制约，其目的是确保国家机关依法行使职权，能始终如一地代表人民，防止腐败变质。人大的法律监督除了要对宪法和法律实施情况进行监督外，还必须对国家机关违反宪法和法律的行为及时作出纠正或撤销处理。人大的工作监督包括全面性或专题性工作监督、计划和预算监督以及人事监督等。加强人大的工作监督可以从多方面予以改进。一是切实加大对“一府两院”的全面报告和专题报告监督审查的力度。人大对“一府两院”所作的与社会实际不相符合的报告，应行使否决权，并责令其限期改正。二是对计划和预算工作加强人大的事先、事中和事后监督环节。如人大财经委员会在人代会之前就应介入政府编制计划预算的活动，每年的人大例会应在财政年度之前召开；对国计民生有重大影响的事项应进行有针对性的重点审查等。三是建立和规范对“一府两院”人事工作的“代表评议制度”或“述职评议制度”，即由人大组织听取由其选举和任命的国家工作人员的述职报告，并对报告人进行评议的制度。四是切实保障人大的质询权、否决权、罢免权以及组织特定问题调查委员会等法定权的行使和运用。
3、密切人大与人民群众的关系
人民代表大会制度的核心、灵魂、基石就是“一切权力属于人民”。只有切实遵循这一根本原则，才能保障人民代表大会制度真正代表人民的意志和利益。因此，人大及其常委会在监督其他国家机关的同时，还必须接受人民的监督，密切人大与人民群众的关系。为此人大应做到：明确人大代表的角色，自觉履行宪法和法律规定的义务，密切联系本选区选民或原单位所属地区的人民群众，注意倾听和反映他们的意见。各级人大代表应加强代表人民参政议政的自觉性，及时将人民的愿望和要求转达到国家权力机关并努力形成国家意志。人大代表应采用座谈、调研、访问、视察、定期接待选民以及通过现代科技手段，密切与人民群众的联系。要建立“代表向选民报告工作”以及“选民评议代表”的制度。此外，可以考虑建立代表“专职化”制度。实行代表专职化不会导致代表脱离人民，相反，只会有利于代表集中精力广泛深入地联系选民。应进一步加大人大工作的透明度，通过新闻媒体等手段，及时、全面报道重要事项的决议过程和结果。
4、加强人大的自身建设
人民代表大会制度是否健全，很大程度上取决于各级人大及其常委会的自身建设。加强人大的自身建设应主要从人大的组成人员、组织机构以及工作制度等方面着手。人大组成人员必须有良好的政治素质、参政能力、道德素质、文化素质、身体素质等，不能过份强调其比例性和先进性。这就需要把好选举的质量关，使人大代表能真正代表人民参政议政。由于我国人大实行一院制的组织体系，人大体制内部尚缺少监督制约机制，因此，完善现有人大组织法，加快监督法立法步伐，在人大体制内部设立必要的监督制度和法律责任制度，也是十分必要的。应进一步完善人大的专门委员会制度，适时建立专门的“宪法监督委员会”、“人事委员会”和“廉政委员会”等，健全各级人大的办事机构和研究机构，制定人大工作程序法，健全工作程序制度。
(二)进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度
《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》强调指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项政治制度。”“坚持和完善这项制度，是我国政治体制改革的一项重要内容。”建国50年来，特别是党的十一届三中全会以来，共产党领导的多党合作制度和政治协商制度有了前所未有的发展。但是，还存在许多问题值得重视。如多党合作制度与政治协商制度尚缺乏专门的法律予以保障；民主党派的性质、地位、作用以及民主监督、参政议政尚待进一步制度化、规范化；各民主党派以及政协内部的许多制度建设尚待完善。这表明，多党合作与政治协商仍需进一步完善。主要应从以下几方面着手：
1、加强与完善执政党对民主党派和政协的领导
规范共产党与各民主党派的关系，这是发展和完善多党合作制度的关键。必须明确的是，共产党对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。这种领导主要通过民主协商、宣传教育来实现的。坚持共产党的领导与切实新生民主党派独立自主开展工作这两方面是辩证统一的。没有共产党的领导，民主党派不可能走上社会主义道路，也不可能为社会主义建设作出贡献；不切实尊重民主党派独立开展工作，就不可能把他们的积极性、主动性充分调动起来，也就不能达到合作共事的目的。参加政协的各民主党派、各人民团体及各界人士，在任何条件下都不是西方多党制下的那种反对党或反对派，不论建言献策还是批评监督，都有助于加强和完善共产党的领导，各级政协中的中共党组织都要坚持党的“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，善于同民主党派成员、无党派人士合作共事。从执政的共产党来看，也必须做到善于领导，这就要求党必须制定出正确的方针和政策，要求共产党员必须发挥先锋模范作用，要求共产党组织要采取“说服教育”的民主态度和方法。
2、加强民主党派和政协的自身建设
要充分发挥各民主党派和政协的政治协商、参政议政和民主监督的作用，最关键还在于加强民主党派和政协的自身建设，提高其自身素质和工作质量。如组织建设、领导班子建设、机关建设、理论建设等都有待加强和改进。政协工作要加强与人民群众的联系，加强同有关部门的沟通和衔接，要建立各民主党派的社会调研制度、征集民主党派成员建议的制度等。要选好题目，做好协商准备工作，改进协商方式，不断提高协商质量，提高对国家决策的影响。
3、增强民主监督、参政议政的实效
民主监督、参政议政是我国民主党派和政协的重要职能。民主监督既包括统一战线内部中国共产党和各民主党派之间的互相监督，也包括各界代表人士对国家机关工作的监督。各民主党派和人民政协应加大民主监督的力度，完善监督方式。特别对一些重大监督事项，应认真研究，及时促使有关方面予以重视和解决。民主监督应同共产党的纪检监督、国家机关的监督以及人民群众的监督密切联系，加强协作，使民主监督切实落在实处。国家要依法保护各民主党派成员和政协委员的监督权利，任何打击报复履行监督职责的行为，均应受到法律的追究。
民主党派和政协要突出各自的特点，积极参与各种政治、经济、文化、社会以及国际交流活动，对法律法规的执行情况以及社会普遍关心的热点问题及时进行讨论和评议，并促进有关职能部门解决问题。要组织力量开展专题调研，为决策系统提供高质量、可操作的建设性意见。要重视社情民意的反映，建立健全反映社情民意的机构，充分利用会议、视察、调查、座谈、走访等方式以及提案、简报、发言、信函等形式反映社情民意。
(三)进一步加强和完善公民的直接参政议政制度
所谓直接参政议政，是指公民不通过国家代表机关或政治协商组织，而依法直接参加国家事务、经济和文化事业以及社会事务的管理。有关公民直接参与国家和社会事务管理的法律和制度规定，构成了公民直接参政议政的制度，它是国家不可缺少的重要政治制度。
建国以来，特别是改革开放以来，我国已初步建立起公民直接参政议政的制度，如职工代表大会制度、信访制度、基层群众自治制度等。公民直接参政议政的条件明显得到改善。这主要表现在以下几方面：一是人民的温饱问题已基本解决，经济的发展为民主政治建设提供了前提；二是参政议政的物质设施初具规模，交通、通讯和广电事业日趋发展，为公民直接参政议政创造了条件；三是有关直接参政议政的法律规范逐步确立，四是公民参政议政的意识和能力有所增强。上述诸项条件初步构成了建立和健全公民直接参政议政制度的基础。
1、进一步完善职工代表大会制度
职工代表大会制度，是全民所有制工业企业实现民主管理的基本形式，是职工通过民主选举组成职工代表大会，在企业内部行使民主管理权的一种制度。1986年国务院颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，明确规定了全民所有制工业企业在实行厂长负责制的同时，必须建立和健全职工代表大会制度和其他民主管理制度，保障与发挥工会组织和职工代表大会在审议企业重大决策、监督行政领导、维护职工合法权益等方面的权力和作用；并就职代会的性质、地位、职权、组成、组织制度及其与工会的关系作了明确规定。1988年全国人大通过的《全民所有制工业企业法》又以法律形式确定了职代会的性质和职权。
然而，随着市场经济的发展要求，作为现代企业制度组织形式的股东大会、董事会、监事会等已在中国应运而生，职工代表大会要进一步发挥其在企业中的民主参与作用就必然会遇到与它们之间的关系协调问题。当前完善职代会制度所面临的一个突出问题，就是在制度上如何理顺职代会与股东大会、董事会、总经理和监事会的关系。有一点应当肯定，股份制企业虽然设立了股东大会，但它与职代会在主体、性质、权力、作用和组织原则等方面有许多不同。股东是变化不定的，他们更关心的是股票价格的高低和股利多少，而职工则是稳定的，股份公司的发展与振兴，主要取决于本企业职工。股东大会代表所反映的是股东的意愿和利益，而职代会代表所反映的是职工的意愿和利益。股东大会与职代会可以相互补充，但不能互相取代，另外，职代会与董事会以及总经理的关系应是一种监督与被监督的关系，即职代会对董事会决策实行监督，对总经理的实绩进行考核评价，并提出建议等。职代会与监事会的关系既是一种配合关系，又是一种监督关系，监事会也应受到职代会监督。
完善职代会制度必须与提高职代会的实际功效结合起来。职代会工作质量不高，将严重阻碍其职能的有效发挥。提高职代会的实际功效可以从以下环节入手：一是严格控制代表的组成和比例，维护职工特别是一线职工的权益；二是合理安排会议程序，充分听取职工的讨论和意见，维护职代会的审议和建议权；三是抓好民主评议监督工作，坚持领导干部述职制度，维护职代会的评议监督权；加强职代会日常管理，建立职工代表联系制度、定期巡视制度、检查工作制度等，维护职工当家作主的权利。
2、进一步完善基层群众自治制度
基层群众自治制度，是公民依法在所居住的社会基层区域内，进行自我管理、自我教育和自我服务的一种制度。它具有基层性、群众性和自治性的属性。在中国，基层群众自治制度主要包括两个方面，一是农村的村民自治制度，一是城市居民的自治制度；其自治的组织形式分别为村民委员会和居民委员会。
村民委员会是十一届三中全会以后，随着我国农村改革而出现并逐步发展起来的村民自治组织。1982年我国宪法第一次用根本大法的形式规定了村民委员会的性质、组织机构和基本任务。1987年全国人大又通过了《村民委员会组织法》，进一步规范了村民委员会的组织体制。村民自治是农村基层人民群众直接参与管理的集中体现。随着我国经济和文化的发展以及有关村民自治制度的健全，村民自治在中国日益走向成熟，其对中国民主建设的推动作用是不可低估的。由于农村社区的特殊性，目前中国的村民自治尚有许多困难和问题，这与中国农村的传统文化以及经济发展相对落后的影响是分不开的。当前，可以从以下几方面进一步完善村民自治制度：一是加快农村的法制建设，规范基层政府的行为，理顺基层政府同村委会之间的关系。基层政府要转变职能，减政放权，把本应属于农村社区村民自治的权力归还给村民群众；要加强基层政府的行政指导职能，建立健全社会化服务体系，为农村产业化提供产前、产中和产后服务等等。二是推进现代农村产业化进程，进一步提高农民的生活水平，夯实村民自治的物质基础。三是大力发展农村教育事业，推广和普及科学文化知识，提高农民的整体文化素质，增强农民的知政、参政和议政能力。
城市居民委员会也是伴随着中国城市管理工作的需要而逐步发展起来的城市居民自治组织。早在1954年，我国就制定了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式将居民委员会确定为“群众自治性的居民组织”，规定了居委会的任务、组织机构和工作原则等。此后又先后颁布了《街道办事处组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》、《治安保卫委员会暂行条例》以及《居民委员会组织法》等等。经过50年的建设和发展，城市居民自治制度不断完善，城市基层人民群众直接参政议政的水平也不断提高。中国城市特别是大城市的社区是以第二和第三产业为基础的，人口密集，规模较大，社会结构比较复杂。随着我国现代化城市的建设和发展，加强城市社区建设管理的重要性和迫切性日渐明显，这主要表现在：一是随着计划经济向市场经济的全方位转变，机关和企事业单位开始逐渐摆脱了自己办社会的状况，弱化了职工对单位的依赖，加之政府管理职能的转变，这在客观上就需要城市居委会承担起更多的社会管理与控制职能。二是人口结构的变化以及居民生活水平的提高，要求居委会能满足居民日趋多样化的需求，如社区生活、文化娱乐、社会治安、计划生育等社区服务和管理。三是城市现代化的发展，要求开展和加强以居民参与为主的社区建设活动，如市场管理、城市环保、民政福利、交通安全等管理工作，这些繁重的事务由政府或单位全部包揽是不可能的。四是社会主义法制建设和精神文明建设也特别需要加强居委会职能作用。因此，加强城市居委会建设，进一步完善城市居民自治制度已成为刻不容缓的任务。当前急需解决的问题是，要正确处理好基层政府与居委会以及居委会与街道办事处之间的关系，要改变过去单一的政府与居委会以及居委会与街道办事处之间的“领导与被领导”的关系，强化政府和居委会的行政指导和行政服务职能，不断培育和完善包括居委会在内的基层自治组织的自我管理、自我约束、自我服务的运行机制。
收稿日期：2001-09-16
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