美国、加拿大高校学生贷款研究，本文主要内容关键词为：加拿大论文,美国论文,高校学生论文,贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文作者于2003年11月底到12月初参加了教育部有关部门组织的一个学生贷款考察团，对美国和加拿大两个国家的学生贷款工作进行考察，并在调查的基础上进行了研究。（注：考察团由全国学生贷款管理中心组团，人民银行货币政策司、财政部金融司、教育部财务司、四川省教育厅的有关工作人员和本文作者参加了考察工作。）调查的单位包括：美国新泽西州罗德格斯大学、新泽西高等教育学生资助授权机构、华盛顿普鲁贝尔咨询公司；加拿大联邦政府人力资源部学生贷款局、不列颠哥伦比亚省高等教育部和维多利亚大学。本次调查对美国和加拿大高校学生贷款的发展历史、政府作用、贷款类型、贷款资格、运作程序和机制等问题有了较为深入的了解。
一、美国高校学生贷款情况
（一）主要贷款类型
美国联邦政府有两种主要的学生贷款：联邦珀肯斯贷款(Perkins Loan)和联邦斯太佛德贷款(Stafford Loan)。珀肯斯贷款面向大学生和研究生，每年贷款的最高限额大学生是4,000美元，研究生和攻读专业学位（如MBA、法律硕士等）的学生是6,000美元。斯太佛德贷款也是面向大学生和研究生，其每年贷款的最高限额为一年级大学生2,625美元，二年级大学生3,500美元，三、四年级大学生5,500美元，研究生和专业学位学生8,500美元。表1（见下表）是珀肯斯和斯太佛德贷款在贷款利率和还款等问题上的一个简单比较。
表1.珀肯斯(Perkins)贷款和斯太佛德(Stafford)贷款的比较
斯太佛德贷款是美国联邦政府推出的最主要的一项学生贷款项目。斯太佛德贷款按资金来源可分为两种：一种是联邦家庭教育贷款计划，贷款资金来自银行或其他非银行借贷机构；另一种是联邦直接贷款计划，贷款资金直接来自联邦政府，通过学校直接发放给学生。学生需要为贷款支付管理费，联邦家庭教育贷款计划是1%的保险费和3%的启动费，联邦直接贷款计划是4%的贷款启动费。
另外，在美国教育贷款计划中，有一种贷款叫做PLUS贷款，全称本专科学生的父母贷款(Parents Loan for Undergraduate Students)。PLUS贷款仅面向经济上不独立的本专科学生，由其父母作为贷款人。每年的贷款限额为学生求学直接成本减去其他资助。浮动利率，最高不超过9%。一笔贷款完全发放完60天后进入还款期。如果申请延迟还款，在延迟还款期间需要计算利息。
（二）联邦家庭教育贷款的运作机制
斯太佛德联邦教育贷款中的联邦家庭教育贷款计划充分地调动了银行和社会资金，是美国最大的，也是运用市场手段最成功的贷款项目。可以说，美国学生贷款主要得益于联邦家庭教育贷款计划，而联邦家庭教育贷款计划的成功发展主要得益于学生贷款二级市场的蓬勃发展。下面对联邦家庭教育贷款计划的二级市场的形成和运作机制进行说明。（注：作者曾多次与原萨利美公司的高级管理人员、现普鲁贝尔咨询公司董事长兼总经理安玛莉(Ann Marie)女士就美国学生贷款二级市场问题进行交流和讨论。关于美国学生贷款二级市场的资料主要得益于与安玛莉女士的讨论以及安玛莉女士提供的资料。）[1]
1965年美国联邦政府为高等教育助学贷款工程立法，启动了联邦家庭教育贷款项目。1970年，许多从事助学贷款的银行开始抵制这项计划。政府为了鼓励银行对学生发放贷款，除为学生贷款提供担保外，又进一步加强了对施贷银行的补助措施，主要方式有利率补贴和特殊津贴。利率补贴指政府为经济困难学生支付在学期间和还款宽限期内的利息。美国政府每3个月向银行和其它贷款机构支付“特别津贴”。这笔津贴使发放助学贷款的银行和其它贷款机构至少能够得到最低的市场回报，从而激励银行发放贷款。特别津贴是根据美国91天的国库券或3个月的商业票据的利率浮动的。2001年的特别津贴约为贷款的1.74～2.34%。
此外，政府还资助设立了一家公开上市的萨利美(Salie Mae)股份公司，该公司是美国经营学生贷款业务最大的三家企业之一。萨利美以前是政府资助的企业，10年前割断了与政府的关系，变成了私营公司。银行可以将学生贷款出售给萨利美或者其他更大的银行以获取资金或其他流动性较强的资产，降低银行承受的风险。（注：据2003年7月19日的《华盛顿邮报》报道，美国专营教育市场的金融企业萨利美(Sallie Mae)盈利颇丰，目前该公司管理着830亿美元的学生贷款,2002年就增加了10%，约700万个借款人。Sallie Mae不仅自己直接向学生发放贷款，而且还购买从其他贷款机构发放的学生贷款打包成资产组合，并证券化向投资者出售。）这样银行就会愿意为更多的学生提供贷款。
在美国的金融市场上，可以将银行和公司所持有的贷款以证券和票据的形式出售给投资者。这就是通常所说的“资产证券化”。用在高校学生贷款上，被称为学生贷款的“资产证券化”或学生贷款的二级市场。
在学生贷款的二级市场中，银行将学生贷款出售给经营学生贷款的金融企业。经营学生贷款的金融企业通过出售股票和债券进行融资。由于联邦政府为联邦家庭教育助学贷款提供担保，投资者就愿意购买经营学生贷款的金融企业的股票和债券。这就为助学贷款吸引了更多的资金，也增加了流动性，从而增加了用于助学贷款的资金。风险也由政府、银行、经营学生贷款的金融公司、投资者和贷款学生本人共同分担，从而分散了违约的风险。没有一个单一的实体例如政府、投资者或银行持有所有的风险。后来，贷款服务机构或回收代理机构逐渐兴起。他们主要负责在学生毕业之后回收贷款。私营担保机构也逐渐发展起来，以防止违约的发生。
图1显示了美国联邦家庭教育贷款的运行机制和现金流向，从中我们可以清晰地看到政府和市场相互作用下的美国联邦家庭教育贷款的网络结构。在图1中，教育部代表了政府方，贷款机构、服务机构和担保机构代表了市场方。贷款机构可以是银行也可以是其他发放学生贷款的非银行金融机构，如经营学生贷款的金融企业。贷款机构向借款人发放贷款，借款人需支付贷款机构一定比例的贷款管理费，以分担贷款机构的管理成本。教育部为激励贷款机构的积极性，定期向其支付特殊津贴。贷款机构需为此支付给教育部一定比例的行政管理费，以分担教育部用于特殊津贴工作方面的行政成本。担保机构为贷款学生提供担保，是介于贷款机构和借款学生之间的中介组织。当发生拖欠时，担保机构将学生应还的贷款支付给贷款机构。借款学生需向担保机构支付担保管理费，以分担担保机构向学生提供担保的管理成本。担保机构向教育部申请支付给贷款机构的拖欠贷款的回补。如果担保工作程序无误，担保机构就可以获得教育部回补的贷款拖欠资金。服务机构是介于贷款机构和借款学生之间的另一种中介组织。服务机构负责向借款人追还贷款。这样的一个网络结构，有效地“缓冲”了资金提供者（教育部和贷款机构）与借贷者（学生）之间的直接作用，形成了共同参与、共同获益和风险共担的关系。
图1 联邦家庭教育贷款运行机制和现金流向图
（三）政府在联邦家庭教育贷款中的作用和职责
在美国的联邦学生贷款中，具体业务由政府委托给其授权的资助机构完成，联邦政府的主要职责为：
1.建立贷款计划的基本概念和法律文件；
2.提供政府补贴、担保和保险；
3.向国会申请贷款运行经费；
4.与担保机构和资助机构签订委托代理合约；
5.建立贷款学生数据库，提供信息服务；
6.监督担保和资助机构（即贷款的中介机构）的工作流程。
具体而言，联邦政府需要向借贷机构提供学生在校期间、还款宽限期和展期的利息（学生本人负担毕业后的利息）。联邦政府还需向担保机构支付为联邦贷款担保而发生的管理费用以及为处理拖欠发生的费用。联邦政府提供的信息服务的数据库包括公民数据库、社会安全号码数据库、服务（如兵役服务）登记数据库和全国学生贷款数据库。
（四）中介机构在联邦家庭教育贷款中的作用和职责
新泽西州高等教育学生资助局并不是政府单位，而是一家自负盈亏的非营利组织，是联邦政府授权可以为联邦政府助学贷款提供担保的中介组织。在美国，为助学贷款做担保的中介机构一共有36家，其中20家是营利组织，16家是非营利组织。对于联邦家庭教育贷款计划来说，新泽西州高等教育学生资助机构是为贷款者提供担保的担保机构和贷款回收的服务机构，是政府和学生之间的中介组织。除此之外，新泽西州高等教育学生资助机构还进行资本运作，同时用其经营收入向州内的学生发放奖助学金。
新泽西州高等教育学生资助局在联邦家庭教育贷款中的主要职责为；
1.保护联邦的财政利益，为联邦贷款提供担保；
2.提供从贷款申请到贷款回收过程中财政资助的公共信息；
3.签署贷款担保合同；
4.当贷款学生违背合同时为贷款机构提供帮助；
5.当贷款发生拖欠时，将应还贷款支付给贷款机构；
6.追踪贷款拖欠者。
二、加拿大高校学生贷款情况
（一）加拿大对学生贷款和助学金的“打包”管理
在加拿大，联邦、省和地方政府以奖学金、学生贷款和助学金的形式资助学生完成高等教育的学业。加拿大的学生贷款主要由两级构成：联邦政府学生贷款和省政府学生贷款。学生贷款在省级政府管理部门“打包”管理：联邦政府负责贷款额的60%，省政府负责40%。
在贷款之外，加拿大学生资助体系中还有不需偿还的助学金项目。其中，学生贷款和助学金是“打包”管理的。也就是说，只有在贷款不足的条件下，学生才可以申请不需偿还的助学金。不需偿还的助学金是针对特殊需要提供的，目的在于为某些有特殊需要而贷款不足以维持其生活和学业的学生提供帮助。助学金专门提供给以下群体：有终身残疾的学生，有抚养负担的学生，仅读某些专业（如工程、科学类学科）的女博士生，高资助需求的兼职学生，既经济困难又有终身残疾的学生。
（二）加拿大助学贷款的三次变革
加拿大的助学贷款经历了三次改革。1964至1995年，银行提供贷款资金并按期支付给获贷学生，政府提供100%的担保。银行负责学生偿本付息的管理业务。但由于银行追还贷款的工作不积极，拖欠率总在20%以上，呆账率在10%以上。
1995年8月1日，加拿大联邦助学贷款开始推行风险分摊制度。银行负责贷款偿本付息的管理，并承担坏帐的主要负担。当贷款进入还款期时，政府向银行支付相当于贷款账面金额5%的风险补贴金。但由于银行承担了较多的债务，5%不足以弥补其呆坏账损失，不能得到预期的回报，银行没有积极性，方法在2000年终止。
2000年8月1日，政府开始直接贷款业务，银行不再介入其中。政府全面控制政策的制订、方针、监测，并对学生贷款负全面责任。政府与民间的服务机构签订合同，由民间服务机构负责贷款的日常管理工作。
（三）加拿大助学贷款计划简介
1.贷款对象：加拿大助学贷款既提供给全日制学生，也提供给兼职学生。全日制学生在学期间不需支付利息，兼职学生在学期间要支付利息。学生的在学时间不能超过340个星期（如果是念博士或者有终身残疾者可以延长）。申请人必须是加拿大公民或者有永久居留资格。
2.生源地贷款。贷款学生只能向其居留资格所在省提出贷款申请。贷款在省级部门“打包”管理。贷款学生可以在外省甚至是外国就读。就读学校必须具备当地政府的资格认定。
3.还款宽限期：毕业后6个月开始还款
4.还款利率：可以采用固定利率还款，也可以采用浮动利率还款
5.还款期：最长15年
6.减免规定：加拿大助学贷款为符合减免条件的贷款学生提供减息或减债的管理措施
7.贷款流程：见图2（见右图）。从申请到偿还的程序按照ABCDE的顺序进行。特别困难的学生在申请贷款的同时申请助学金。
图2 加拿大联邦政府高校助学贷款管理流程
（四）政府部门和中介服务机构在加拿大助学贷款中的职能分析
省政府学生贷款管理部门与民间的服务机构合作完成贷款从开始到结束的整个流程。省政府负责裁决和确认学生是否应获得贷款，并负责根据具体情况修正某些政策条款。支付贷款、账户管理以及回收贷款的具体操作业务则由省政府委托民间代理机构完成。省政府则负责审查申请学生减免资格和给出豁免的条件等。也就是说，政府部门的主要职能在于：1.提供贷款经费；2.制订和修订法律、政策等文件；3.审查学生贷款资格和学校教育资格；4.建立和管理数据信息库。
服务公司则是介于政府和学生之间的中介机构，对政府管理起到“缓冲”作用，这一方面可以避免政府直接介入管理带来的职能不清，又可以避免“腐败”现象的发生。政府在具体事务中以立法者、监督者、协调者和服务者的身份出现，正是市场经济条件下政府间接管理的具体体现。
三、对美国和加拿大高校助学贷款的总结和分析
（一）高校学生贷款中政府与市场的关系
通过以上对美国和加拿大学生贷款的介绍和分析，我们可以清晰地看到两套有相同点也有不同点却都运作良好、条理清晰的贷款机制。一套机制是助学贷款的政府和市场互动机制，以美国斯太佛德联邦家庭教育贷款计划为代表；（注：美国联邦珀肯斯贷款和斯太佛德直接贷款计划是完全的政府行政机制，没有引入二级市场的运作机制。）另一类是助学贷款的政府机制，以加拿大在2000年8月1日后实行的联邦高等教育助学贷款计划为案例。
政府和市场互动机制的核心在于学生贷款通过二级市场实现资产证券化，政府提供财政补贴和担保，中介组织介入担保和贷款回收的日常管理和服务工作。这种体制涉及的部门和机构较多，但每个机构都能获得相应的收益，是一个多赢的局面。这种模式比较适合在市场经济比较完善的体制下运行。
政府机制的核心在于政府出资，中介的服务机构介入日常管理。这种模式简洁明快，比较适合在财政收入高、财政能力强的体制下运行。
这两种机制的共同点在于包括：1.为经济困难学生提供有财政补贴的贷款的本质责任都在政府；2.在具体管理过程中，政府职能均为间接管理、宏观调控；3.贷款日常管理和回收的服务机构作为中介组织进入贷款流程。中介机构不仅包括贷款管理和回收的服务组织，还有在政府和学生间的担保机构；4.无论政府和市场互动机制还是政府机制，都需要信用体制支撑。
（二）中介组织介入学生贷款明晰了政府和市场的职能
无论是政府和市场互动机制，还是政府机制，中介组织均介入了高校学生贷款的管理流程。中介组织的介入对明确政府和市场的职能起到了重要的作用。政府不直接进行业务流程的管理。政府的间接管理和宏观调控职能对提高工作效率、促进有政府补贴的学生贷款的公平性起到了很大的作用。政府职能在高校学生贷款中主要体现在以下方面：
1.立法 如在美国和加拿大，教育是地方政府的责任，地方政府可以根据本地区的发展制定有关的教育法律。但联邦政府认为教育是关系到国计民生的大事，联邦政府也应该提供财政资助。在联邦政府有关的高等教育法律中，通过学生贷款资助接受高等教育的学生的有关条款写入了相关的法律中。
2.财政资助 对有资助需求的学生提供有财政补贴的贷款是政府资助高等教育的财政政策工具。如加拿大高教助学贷款的资金全部来自政府财政。联邦政府负担了60%的学生贷款资金，省政府负责40%的资金。
3.信息服务 如在美国和加拿大，为完成学生贷款在不同机构的充分信息流通，联邦政府建立了大型的网络数据信息库。若有一个数据发生变化，有关机构包括政府部门、高校资助办公室、贷款机构、担保机构和追债机构均会同时自动更新数据。这样充分的信息为各部门各机构做出合理的决策奠定了坚实的事实基础。
4.监督 如在美国，担保机构是中介组织，有的是营利性质的，有的是非营利性质的。如发生贷款拖欠，担保机构就需要把学生应该偿还的贷款还给贷款机构如银行。贷款拖欠有可能是由于获贷学生发生了某些无法控制的事件如死亡、失业等造成的。这类贷款拖欠并不是担保机构的过错造成的。政府通过监督担保机构的工作流程，如果发现不是担保机构的过错，就会把这笔拖欠的款项回补给担保机构。如果政府在监督考察担保机构的业务时，发现有些拖欠是担保机构的工作过失造成的，如为不符合贷款资格的人提供了担保，政府就不会把这样的贷款拖欠回补给担保机构。
5.维持社会公平 政府之所以为经济困难的学生提供有补贴性质的助学贷款，一个重要的目的就是保证学生不因经济困难而失学。
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