农村税费改革：基础教育的问题与对策——江西省四市九县的调查与思考，本文主要内容关键词为：江西省论文,基础教育论文,对策论文,农村税费改革论文,四市九县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
取消农村教育费附加、取消农村教育集资是农村税费改革的主要内容之一，改革农村教育体制、调整农村中小学教育布局、精简优化教师队伍是农村税费改革涉及教育的三大配套措施。在这三大配套措施中，改革农村教育体制，实施教育经费县级统筹是核心，调整农村中小学教育布局是关键，精简和优化教职工队伍是难题。如何搞好实施好教育的三大配套措施，2002年上半年，笔者先后对上饶市的余干县，九江市的武宁县、修水县，宜春市的樟树市、铜鼓县，赣州市的南康市、大余县、信丰县、赣县等9县市进行了调研。
一、教育经费县级统筹是农村税费改革配套的核心
教育经费县级统筹在农村税费改革的教育三大配套措施中，居于核心地位。不实施教育经费的县级统筹，中小学网点布局调整难以进行，精简和优化教职工队伍就会成为一句空话。中共中央国务院在全国第三次教育工作会议上就提出了农村基础教育要实施县统筹的要求。2000年4月，江西省九届人大常委会第十六次会议通过的《江西省人民代表大会关于修改〈江西省义务教育经费筹措和使用管理办法〉的决定》中明确规定了农村义务教育经费的县统筹。自此起，江西省开始了落实教育经费县统筹的工作。2001年，国务院在全国基础教育工作会议上下发了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出农村义务教育管理体制实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。2002年，国务院办公厅又下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，具体划定了县级人民政府的教育统筹责任。然而这几年来，全省教育经费的县统筹工作进展缓慢，1999年前有18个县实施了县级统筹，1999年达到23个，2000年为28个，2001年为37个，这意味着经过三年的努力，全省才仅有37%县市区实施了教育经过的县级统筹。就调查的9个县市来看（由于选择的是2001年教师工资不拖欠的地方），修水、赣县、南康、大余、铜鼓已实施了教育经费的县统筹，信丰虽然没有实施教育经费的县统筹，但多年来坚持了教职工工资的县级统筹发放，武宁、樟树从今年起实施教育经费的县统筹，余干县以前是县级统筹，却在2001年的农村税费改革试点中回归到乡统筹。
新世纪起始，基础教育经费管理体制由乡统筹改为县统筹是如此艰难，与20世纪80年代中期由县统筹改为乡统筹时相比形成巨大反差。究其原因：从主观上说，一是相当部分的地方党政领导在思想上并没有教育优先发展的战略意识，在政绩上存在急功近利的思想；二是从中央到省、市普遍缺乏衡量县级党委和政府是否把教育摆上战略地位的实际和可操作的评估尺度。从客观上说，县域经济薄弱、县级财政拮据制约着乡统筹向县统筹的转变。在37个已实施县统筹的县（市、区）中，有相当部分是非情愿的。据对2000年度江西省80个县市义务教育事业投入情况的分析，80个县市（除去20个区）财政性教育事业支出占地方财政收入和财政支出的平均比例分别为41.69%和22.78%，其中财政性教育事业支出占财政支出的比例在25%以上的有26个县，财政性教育事业支出占地方财政收入的比例在40%以上的有50个县。就这9个县而言，平均的财政性教育事业支出占地方财政收入和财政支出比例：2000年分别为47.6%和26.4%，2001年分别为52.4%和29.2%，2001年比2000年分别提高了4.8和3个百分点，其比例提高的原因是2001年教师增资、调资及增发一个月工资奖所致。如果2002年继续增加工资，财政性教育事业支出占地方财政收入和财政支出的比例还将上升。9个县2001年财政性教育事业支出占财政支出的比例均在25%以上，财政性教育事业支出占地方财政收入的比例除铜鼓外，其余8个县全部超出了40%的比例，最高达98.07%（余干）。虽然这9个县在2001年均保障了教职工工资的发放，但财政性公用经费是微乎其微，财政性工资经费占财政性事业经费的99%之多，即使是拨了一点公用经费，也不过是按小学生年生均0.5元、初中生年生均6元的五十年代标准拨付。因此可以说，一是教育经费的县统筹实质上就是教师工资的县统筹；二是发放教职工的工资要占去县级财政支出的四分之一以上，占去地方财政收入的五分之三左右，这对县级财政来说不能不是个沉重负担。九个县中就有一些县需要贷款发工资，有的至今还拖欠着其他干部职工的工资。县委、县政府不愿背上拖欠教师工资的罪名，自然不愿实施县统筹。不论主观还是客观都是其内在原因，还有一个外在原因，就是各地对省、市的教育经费转移支付及其他经费能够有多少，能给多少，给的是否科学、合理，心中无数。上级经费的拨付多年来一直是“会叫的孩子多吃奶”，跑得勤的地方多得些，或者是遍撒胡椒面。从中央到省、市对教育经费的转移支付及其他经费的下拨缺乏量度比，缺乏科学性，甚至省级财政部门的转移支付（含教育转移支付）直接下拨到乡，县级人民政府对此无法运筹，因此使得大多数县市尤其是老少边穷地区对县统筹处在观望之中，只在万不得已时才为之。即使是为之，也是被动地走一步看一步，缺乏主动性或积极性，所办的学校是在勉强运转，整个教育基本处在一个从贫困性向温饱性的摇摆发展过程之中。
要解决这些问题，其对策有四：
一是要强化县级党政领导对基础教育战略地位的认识，这是落实县级统筹的关键。保障教育事业的优先发展是《教育法》赋予政府的法定职责，江泽民总书记在第三次全国教育工作会议上的重要讲话中将教育提到了国运兴衰的高度，要求“各级党政领导干部，都要抓好教育工作，坚持在制订经济与社会发展规划时保证教育优先的适度超前发展，坚持在安排各级财政预算时实现教育经费的三个增长，宁可其他方面的事情放慢一点，也要提高教育支出在财政支出的比例，为教育优先发展提供物质保证。”县级党政领导对基础教育战略地位认识强化的关键又在于省、市党政领导对基础教育的认识，省、市党政领导对县（市、区）的视察、考察和调查应当将教育纳入其中。
二是修订县级党政领导政绩考核标准并形成制度，这是落实县级统筹的基础。教育是先进生产力、先进文化发展的基础，也是全民素质提高的根本途径。能否把教育真正摆上战略地位，是衡量地方党委和政府是否贯彻落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的尺度之一，而鉴别是否把教育摆上了战略地位，主要是看地方政府对教育的投入。因此要将县级财政性教育支出占财政支出的比例纳入考核内容，规定县级财政性教育支出占财政支出的比率必须在25%以上，低于25%的县（市、区）党政领导要予以通报批评，不得升迁或调换，连续三年达不到的应予以降职、降级处理。之所以要达到25%的标准，就是要保证财政性教师工资的发放，否则教师工资就有出现拖欠的可能，2000年全省80个县市义务教育投入情况已说明这一点，今年对9个县的调查数据更加证实了这一点。实际上财政性教育经费要满足教育有一个较好的发展势头，即建立小康型的教育发展机制，需要财政性教育支出最少要占到县财政支出的30%以上，达到25%的标准叫做温饱型的教育发展标准，低于25%等于我们举办的是贫困型的教育，贫困型的教育显然不符合“三个代表”的重要思想，也无法实现江西省在中部地区的崛起。
三是建立科学的、合理的、规范的、量化的财政性教育经费转移机制，使之成为落实县级统筹的动力。这一财政性教育经费转移机制的建立要有利于促进县统筹的实施，有利于县级政府主动加大对教育的投入，有利于教育步入良性发展轨道。因此，一要从中央、省、市都要建立起财政性教育经费转移支付机制，中央负责国家扶贫重点县的财政性教育经费转移支付，省负责省定贫困乡所在县的财政性教育经费转移支付，设区市负责对其他县的财政性教育经费转移支付。二要建立财政性教育经费转移支付标准。首先没有实施县统筹的县就不能给予财政性教育经费转移支付；财政性教育经费支出占整个县级财政支出比率不到25%的也不能给予财政性教育经费转移支付；财政性教育经费支出占地方财政收入不到40%的，说明其财政有能力支撑起教育的发展，因而也不需要给予财政性教育经费转移支付。其次对财政性教育经费支出占地方财政收入超过40%的县（市、区），对其超出40%之上的部分实施全额的财政性教育经费转移支付。之所以要把财政性教育经费转移支付点定在40%，是由于县级财政对教育需求的支撑度在40%。不论是去年对经济状况较好的宜丰县的调查，还是今年对经济状况较差的国家级扶贫重点县修水的调查，其财政部门不约而同地认为，地方财政收入对财政性教育支出的支撑点是在40%，如超过此点，县级财政的运转将感到困难。2000年，全省共有50个县市达到或超过这一比率，占全省80个县市的62.5%；2001年，预计全省会有80%的县市达到或超过这一比率。因此，省、市应将中央下拨的工资性转移支付捆绑使用，2002年可按2001年国家法定统计数核定下拨，2003年按2002年数核定下拨，以后依此类推。
四是在尽量不增加农民负担的前提下，提高杂费标准。目前国家财政已无法承担学校必要的公用经费，在9个县中，农村学校公用经费标准定的最高的是钢鼓县，小学生年生均3元，初中生年生均12元，并由县里统一下拨，下拨经费的来源并不主要是财政预算内的资金，而是将全县所有学校所收杂费统筹10%，然后按县城学校小学0.5元、初中6元，农村学校小学3元、初中12元标准下拨，实际上是将县城学校杂费移一点给农村学校。目前县级财政对1986年的公用经费标准都不能承受，更不敢指望其财政性公用经费的拨付有大的增长，主要出路一是提高杂费收取标准。在整个收费标准不提高或小幅提高的基础上，对代收费实施压缩，如砍掉各科练习册，除国家规定学科使用的教材外，取消其它教材，省下的金额数作为杂费的增加数，由此来解决公用经费的不足。二是取消中考和会考，减轻初中学生家长的负担，尤其是在中专招生实际上已无分数可言，已无法实施统招，不如将录取初中毕业生的权力下放给县市。三是在国家扶贫重点县暂缓实施“一费制”或大幅提高“一费制”总额标准。
二、加快中小学布局调整是农村税费改革配套的关键
从去年起，全省县（市、区）均已制定出农村学校网点调整规划，全省的中小学网点布局调整均已起步，但步伐较缓。主要表现为：
一是农村学校规模仍然偏低。据对6个县的数据分析，县镇初中学校的规模平均为每校1572人，最低的赣县、铜鼓也超过了1000人；农村初中规模平均为每校777人，其中大余、铜鼓两县农村初中规模平均仅为每校500多人，基本为县镇学校规模的一半。县镇小学的规模平均为每校930人，最高的是赣县，达到3758人，且仅有一所小学；最低的是信丰，为633人，有11所小学；其次是南康，为803人，有17所小学。农村完小规模平均为每校仅为198人，最低为赣县，121人；最高为南康，392人，说明南康县在网点布局调整上下了功夫，但大部分县的网点布局调整是缓慢的，农村完小规模大多未超过210人，不到210人的规模是没有规模效益而言的。而在赣县的405所学校中，200人规模的学校还不到100所。
二是农村学校欠债严重。90年代中期以来“普九”的向前推进，以及进入新世纪以来对安全工作的狠抓，各地在危房改造上下了大的气力，也欠下了一大堆债务。本来这债务是由县、乡两级政府承担的，由于这几年来县乡经济持续疲软，县、乡两级政府财政增收困难，对危房改造的资金来源主要靠上级拨款、农村教育费附加、农民集资及对施工单位的赊账。其中施工单位之所以愿意赊账，是因为有来年的农村教育费附加、农民集资作为偿还基础。农村费税改革，这一基础不复存在，而乡镇、村原许诺承担的建设资金无法兑现，校建落下的债务自然留给学校。每逢开学之日便是施工方讨债之时，还不起债就锁教室，许多新建的教学楼不但不能交付使用，还要承担较高的利息和民房租金。从9个县的调查看，县县都有相当程度的欠债，如余干县1996年到1999年，每年要修建60-100栋教学楼，其中大部分是由承包方带资兴建，计划用农村教育事业费附加和乡、村农民集资偿还，由于1998年特大洪涝、1999年的严重内涝使教学事业费附加和乡村农民集资未能到位，2000年又实施农村税费改革，致使校建资金债务重重，全县学校累积负债6100万元；南康市在校舍建设上已经将2002年的农村教育费附加、农民集资预支，造成债务1600多万元；修水县累计欠债2200多万元，赣县欠债1600多万元，就连仅有13万多人口的铜鼓县也背有500多万元的债务，还不包括其教委本身300多万元的债务。据九个县的反映和对部分农村学校的实地调查，有90%的学校或多或少都有欠债现象，多至二三百万，少的也有二三十万，每到开学及年关，就成为农村中小学校长的难受之日。
三是危房比例依然偏高，校舍不足。由于20世纪80年代中后期群众性危房改造过程中产生的土木结构或砖木结构的校舍，经过十多年的风雨侵蚀，已开始进入危房行列。据资料记载，2001年全省共有中小学校舍3606万平方米，而自1984-1989年间，全省共新建、改建和维修中小学校舍达1542万平方米，占2001年中小学校舍总面积的42.76%。当然，现存实际比例小于此数，但至少也在30%左右，即每年约有6%的新增危房校舍，新增面积约为240万平方米。这几年来随着对安全工作的重视，对一类危房进行了强行拆除，二类危房一律封存，但资金缺乏使得校舍又无力续建，造成了校舍普遍不足。余干的五雷乡有7所小学、江埠乡有6所小学租借民房上课，全县有58所小学靠租借民房上课；修水县大桥乡山口村因校舍属一类危房而封存，有六个班级的学生分别在民房、寺庙中上课，亟待新建校舍。修水县教委负责同志反映，此类甚至更严重的情况还有不少。总的来说，修水县尚有危房5.1万平方米，初中需扩建校舍4.8万平方米，还需投入4000万元；铜鼓县也有1万多平方米的危房改造任务。
四是县级财政囊中羞涩，无法对网点布局调整和危房改造实施投入。从9个县的情况看，网点布局调整和危房改造的资金来源基本上与本级财政性经费无关，大头是靠农村教育费附加和集资、捐资。修水县这几年加大了网点布局调整和危房改造力度，每年新建、改建校舍都在4万平方米左右，其危房改造经费的主要来源是：县政府拨出专项资金150万元，征收基本建设中小学校建附加费70万元，行政事业干部职工按工资总额1%标准集资60万元，“扣押”一部分省市其他部门带帽下拨的校建资金，捆绑一起对“危房改造”单位实施校建补助，补助方式是对完工的校舍组织专门技术人员进行检查验收，合格后按竣工面积实行补助，砖木结构每平方米补助60元，砖混结构每平方米补助100元。但是县政府拨出的专项资金并不来源于县财政，而是来源于城镇教育费附加，实质上县财政并没有给予资金，也无法给出资金，毕竟是吃饭性财政。县政府还为此举债，因为要补给乡、村的金额已超出2003年城镇教育附加和中小学基建附加的征收数，只得暂欠。但这种形式解决了困扰修水教育发展的大问题。
要破解网点布局调整的困难，其对策有四：
一是建议中央适当进行税制调整，将由国税征收的增值税、消费税划转为地税征收。这样调整的目的一是增强县级财政的实力，加大其对义务教育的承受力；二可加大城镇教育费附加的征收额，增强县级政府对网点布局调整和危房改造的配套力。增值税、营业税、消费税教育费附加是国务院开征的，也是法定的。随着农村教育费附加、教育集资的取消，城镇增值税、营业税、消费税教育费附加便成为教育资金多渠道的主要渠道。但在实际征收中，只有地税部门对营业税征收了教育费附加，而由国税部门征收的增值税、消费税并没有征收教育费附加，全省一年为此要漏征二亿元以上的教育费附加。之所以漏征，是由于国税反映其没有为地方征税的义务。既然如此，这三税就不宜分开征收，应当统一交于地税征收。
二是集中基本建设资金，实施地方网点布局建设补贴政策。为加快实施步伐，地方的网点布局调整和危房改造应结合一起实施。建议省、市采用修水模式，将各类基建资金捆绑一起使用，要求地方将为网点布局调整新建、改建的校舍报省、市立项，项目建设完成后，经省、市核实按其合格面积数予以补贴。
三是各地债务，建议由中央财政统筹解决。江西省约有债务20多亿元，靠省、市、县的财力均无法解决，必须依赖中央财政予以解决。建议中央给省里的转移支付至少应有40%作为教育转移支付，或者中央直接设立专门的教育转移支付，一是弥补地方教育事业经费的不足，二是专门用作偿还学校债务，三是补充网点布局调整经费。在网点布局调整后的危房改造资金，建议全省的21个国家级扶贫重点县（市）的教育资金缺口由国家弥补，省级扶贫乡所在的37个县（市）的教育资金缺口由省里解决，其余41个县（市、区）的教育资金缺口由其所在设区市解决，由此来避免今后出现新的债务。
四是对学校规模要有硬性规定，提倡和支持举办寄宿制学校。因为网点布局调整的原则是一要提高办学效益，降低办学成本；二要为教师队伍的调整优化服务；三要不让一个农民孩子辍学。这三条原则是缺一不可的，否则失去了调整的意义。据基层学校反映，按照国家新教师编制标准，学校规模应在210人以上，教师的配备不易产生浪费，学校办学才有效益。达不到210人以上规模的三、四、五、六年级就近并入其他村小，剩下的两个年级改办为教学点，采取复式教学。教学点的规模应控制在25人以上，达不到此规模的就近并入乡、村完小寄宿就读或其他教学点就读。
三、精简优化教师队伍是农村税费改革配套的难题
农村税费改革的实施，首当其冲的要实施两大精简优化，一是乡村干部队伍的精简优化，二是农村教师队伍的精简优化。没有这两大精简优化，农村税费改革就会流于形式。乡村干部队伍的精简优化自2000年起就已起步，为全面实施农村税费改革奠定了一定基础，目前的问题是要进一步深化。农村教师队伍的精简优化尚未开始，而且是一支庞大队伍，远远超过乡村干部队伍。全省农村中小学现共有教职员工27.5万人，按照国家和省定的生师比新标准，只需配备23.89万人，必须精简3.62万名中小学教师，占整个农村中小学教师总数的13.16%。在实际精简优化中，由于是以县区域为单位，只是对有超编的县实施精简优化，因此精简优化掉的教师要超出3.62万名，达到3.8万余名以上。
要实施好中小学教师队伍的精简优化，其对策有七：
1.加快中小学网点布局调整的步伐，是中小学教师队伍的精简优化的前提条件。据对铜鼓、武宁两县所有教师工资的核算，2001年两县中小学教师的月平均工资分别为770元、610元，如取其中间值，全省县级以下中小学教师的月平均工资大概为690元左右，年平均工资（以13个月计算）为8970元，全省教师精简实际数约在3.8万人，从理论上说，一年可应节省财政性经费支出3.4亿元。但要加快网点布局调整，在近两三年内每年至少需要投入5亿元。因此对地方党委和政府来说，又希望尽快精简优化教师队伍，又无钱进行网点布局调整，不希望长痛，又害怕短痛，呈现出对精简优化教师队伍积极，对网点布局调整消极的心态。因此，从省到县都要加强对网点布局调整和精简优化教师队伍重要性的宣传教育，从农民减负、稳定大局来认识两者的关系，长痛不如短痛，加快网点布局的调整，这样教师队伍的精简优化就有有效实施的可能。
2.加快实施教职工队伍人事制度的改革，是精简优化教师队伍的基础。在长期的计划经济中，教师普遍存在铁饭碗的思想，认为教师是受《教师法》保护，教师在不犯错误的情况下下岗是对教师合法权益的侵犯，这实际上是对《教师法》的一种错误理解。在《教师法》中的第十七条就明确规定了要逐步实施教师聘任制，而《教师法》已实施近十年，目前结合教师队伍的精简优化，可以说全面实施学校从领导到职工竞聘的条件已经成熟。
3.加快教师资格认定，全面实行教师资格制度。一方面通过教师的资格认定，淘汰不符合教师资格的人员，净化教师队伍，提高教师素质。另一方面在教师队伍精简优化中出局的具备教师资格的人员能在社会上找到新的教学岗位，即使找不到，也等于将教师储备在社会之中。以后，学校需新增师资一律面向社会招聘。
4.要加快对民办教师的转编工作。民办教师转编本应是在2000年要解决的问题，由于省情的局限和财政薄弱的约束，使得1.7万名民办教师至今仍在等待，而在全国的大部分地区，民办教师已成为了历史名词。现教师队伍的精简优化使得民办教师忧心忡忡，担心成为首当其冲的精简对象，因为他们岗位的丧失就意味着生活陷入困境。这种担心不是没有理由，也不公平，毕竟他们为教育奉献了二三十年，甚至更多。因此，在教师队伍的精简优化之前，应当给予他们一次转编机会，然后让他们与办公教师一道接受精简优化的考验。这样有利于教师队伍精简优化的平稳实施。
5.加快小学五年制向六年制的过渡。小学生源数量将长期持续下降，因此小学布局调整和教职工配备是个动态过程。尽管如此，这次调整应是一个大幅度的调整，要为教育布局取得一个相对稳定期，而今后的调整仅是个小范围的调整了。因此，加快小学五年制向六年制的过渡，可使教师队伍精简优化和网点布局调整基本上一步到位。
6.省里应当制定教师队伍精简优化的具体政策规定。如对未到退休年龄的男五十五岁、女五十岁以上教职工实施提前退养；允许教职工离岗经商；鼓励并允许教师离岗进修，学成归来后由教育部门统筹安排；鼓励并允许教师到民办学校任教；鼓励教师跨地域流动，支持县级教育行政部门和学校面向全省招聘教师；鼓励、支持下岗教师从事教育的第三产业等等。
7.加快实施三级师范向两级师范的并轨，大力发展本科师范。这次精简后，预计小学教师将有一个相对稳定期，在三至五年内，全省小学对师资的需求不旺，师范学校毕业生将出现就业难的问题，这个问题解决不好，必将冲击师范学校的发展。而初中和高中对师资的需求旺盛，并将持续相当长的时期。因此建议尽快将中师向专科师范并轨，发展一批本科类师范院校。（本文为全国教育科学“十五”规划教育部重点课题研究成果）
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