欧盟制宪与欧洲一体化：国际关系的解读，本文主要内容关键词为：欧洲论文,国际关系论文,欧盟论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过短短两个月的筹备，“欧洲未来大会”(The Convention on the Future ofEurope)2月28日在布鲁塞尔开幕。引用大会主席德斯坦的话讲，大会召开的目的就是要为一体化的欧洲提供一个宪法性条约(a constitutional treaty)。我们这里先不去管这次会议的结果会是如何，单就这次会议的召开和进行的形式本身，就对我们传统意义的国际关系理解提出了巨大挑战：为什么有关国家愿意去制订一部宪法，并让它来约束自己的行为?这种实践活动对国际关系理论提出了什么样的新挑战?它预示着国际关系一个什么样的新的发展方向?
本文将从国际关系理论对欧洲一体化的阐述出发，指出传统国际关系理论在欧洲一体化解释上存在的不足，并进而讨论它所面临的挑战与酝酿的变革，最后指出建立某种国际关系治理的可能性。
欧洲一体化的国际关系阐述
欧洲一体化的理论解释在起初主要有以厄恩斯特·哈斯(Ernst Haas)为代表的新功能主义(neofunctionalism)和以斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)为代表的政府间主义(intergovernmentalism)两派。新功能主义认为一体化是出于满足人们需要更好地实现和促进共同利益的要求，要实现这种需要就必须建立具有一体化功能的国际组织，这种组织具有协调利益的差异性、提升利益的共同性的能力。当人们的需要越来越多地通过这种组织来实现后，人们对民族国家的效忠就会慢慢转移到这种超国家权威。(注：Ernst B.Haas,The Uniting of Europe:political,social,and economic forces 1950—1957,Stanford University Press,1958；Beyond the Nation-State-Functionalism and International Organization,Stanford University Press,1964.)政府间主义认为，一体化其实和一般的国际组织建立没太大区别，一体化只是有关国家为了追求共同利益而建立的一种政府间合作。这种合作之所以能够深入，是因为它们只集中在经济这样的低级政治领域，这些领域国家间的争议本来就很少，也即很容易找到共同利益，而在外交、安全等高级政治领域，要进行一体化就几乎是不可能的。(注：StanleyHoffmann,“The European Process at Atlantic Crosspurposes”,Journal ofCommon Market Studies,3,1964;“Obstinate or Obsolete?The Fate of the Nation State and the Case of Western Europe”,Daedalus,95,1966.)
这两者奠定了后来国际关系理论对欧洲一体化解释的基础，作为自由主义和现实主义的一体化理论的代表，哈斯和霍夫曼的著述成了各自流派内进一步讨论的起点。不过当初这两者都主要是针对欧洲一体化的，因而它们对一般的国际关系理论并没有产生多大影响。(注：Mark A.Pollack,“International Relations Theory and EuropeanIntegration”,Journal of Common Market Studies,Vol.39,No.2,June 2001,p.222.)而且，这两者在接下来的发展中都遭到了毁灭性的打击。
首先遭受打击的是新功能主义。1965年法国戴高乐政府向联邦主义的发展倾向发起挑战，爆发了欧洲一体化历史上惟一一次“空椅危机”，致使哈斯在1968年《欧洲的联合：政治、社会和经济力量(1950—1957)》一书的再版序言中不得不感叹民族主义的顽固性。(注：参见陈玉刚：《国家与超国家——欧洲一体化理论比较研究》，上海人民出版社2001年，第48—50页。)换言之，新功能主义所阐述的一体化进程中最重要的一个环节——效忠转移失败了，而这似乎证明了政府间主义关于高级政治几乎不可能一体化，或者说当一体化进程触及高级政治时就会受挫的论断。不过政府间主义的好景也不长，1970年欧洲政治合作的启动，尽管没有被纳入共同体范围，但至少在一定程度上突破了霍夫曼对高级政治的设防。这样，到1960年代末1970年代初，欧洲一体化专门的国际关系理论解释都陷入了困境，新的理论探讨朝两个不同方向分叉：一是不再认为欧洲一体化需要专门的国际关系理论，一体化成员国之间的关系没能逃脱一般国家间关系的基本性质，因此一般的国际关系理论研究的成果同样也适用于对欧洲一体化的分析；二是不再纠缠于一体化怎样启动，会对国际关系造成怎样的影响这样难解的问题，而是把一体化作为一个既成事实，在这基础上来讨论其机制的运转和政策的输出，即一体化活动。前一种研究碰到了各种各样的问题，这些问题在很大程度上是由后一种研究提出的。因此，如果能找到一种解释框架，把这两种研究的努力结合在一起，那么许多问题就将迎刃而解。
自由主义对欧洲一体化在1960年代的进展缓慢，甚至某种程度的倒退感到非常气馁，哈斯本人甚至在1975年宣布放弃构建专门的一体化国际关系理论的努力。(注：ErnstB.Haas,The Obsolescence of Regional Integration Theory,Research Series,No.25,Institute of International Studies,University of California,Berkeley,1975.)不过他的学生在新功能主义肥沃的思想土壤上茁壮成长，发展出了许多富有特色的国际关系理论，其中主要包括三个方面：(1)罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈的相互依赖理论(interdependence)，哈斯本人也倾向于此；(2)约翰·鲁吉(John Ger-ard Ruggie)的体制理论(regime theory)；(3)菲利普·施米特(Philippe Schmitter)的新法团主义(neocorporatism)，(注：Robert O.Keohane,Joseph J.Nye,Power andInterdependence:World Politics in Transition,Little Brown,1977.中文版见罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖——转变中的世界政治》，中国人民公安大学出版社1992年版。G.Ruggie,“International Responses to Technology:Concepts and Trends”,International Organization,Vol.29,No.4,1975.PhilippeC.Schmitter,“Still the Century of Corporatism?”Review of Politics,Vol.36,No.1,1974,See Markus Jachtenfuchs,“The Governance Approach to EuropeanIntegration”,Journal of Common Market Studies,Vol.39,No.2,June 2001,p.247.)其中要数体制理论和基欧汉后来发展出的国际制度(international institution)理论对欧洲一体化研究的影响最大。无论是国际制度理论还是体制理论，都放弃了新功能主义对效忠转移的预测，但他们在承认国际社会无政府特性的基础上，仍坚持国际制度或体制会促进国际合作，约束国家行为，改变国际关系的性质。(注：罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖——转变中的世界政治》，第21—24、291—292页。)
现实主义在1970年代的发展主要是肯尼思·华尔兹(Kenneth Waltz)的新现实主义，它进一步解释了欧洲一体化为什么在20世纪60、70年代没有大的发展，认为一体化就意味着专业分工，对于国际体系的基本单元即国家特别是小国来说，专业分工只能增加其对他国的依赖，这对于处于无政府的国际社会中，把生存、安全和自主作为首要目标的国家来说是不可取的。因此一体化只存在于一国内部，国家间关系的相应状态最多只能说是相互依赖。无政府的国际社会至少有两个方面制约了国家间合作：一是国家间对合作利益分配的担忧，担忧别国从合作中获得更多利益，并反过来损害自身的利益；二是国家对合作造成的对外依赖的担忧。(注：Kenneth N.Waltz,Theory of InternationalPolitics,Addison-Wesley Publishing Company,1979.中文版见肯尼思·沃尔兹：《国际政治理论》，中国人民公安大学出版社1992年，第122—127页。)
1980年代，自由主义对欧洲一体化的解释继续在国际制度上做文章。在这十多年的发展中，国际制度理论演化出了三个分支：(1)理性选择的制度主义(rationalchoiceinstitutionalism)，认为制度会影响国家对成本收益的判断，使得它们更容易看到共同利益，更倾向于合作；(2)历史制度主义(historical institutionalism)，认为国际制度建立之初可能如现实主义所认为的只是有关国家追求共同利益的工具，但随着时间的推移，制度会越来越脱离成员国的控制，获得越来越大的独立性，成员国控制和国际制度独立间的裂沟会越来越大。路径依赖是历史制度主义的主要理论假设；(注：Paul Pierson,“The Path to European Integration:A Historical InstitutionalistAnalysis”,Comparative Political Studies,Vol.29,No.2,April 1996.Robert O.
Keohane,“International Institutions:Two Approaches”,in his InternationalInstitutions and State Power:Essays in International Relations Theory,Westview Press,1989.P.A.Hall,R.Taylor,“Political Science and the Three New Institutionalisms”,Political Studies,Vol.44,No.5,1996,Ronald L.Jepperson,
“The Development and Application of Sociological Neoinstitutionalism”,EUI working paper 2001/5,Robert Schuman Centre,European University Institute(Florence,Italy).)(3)社会学的制度主义(sociological institutionalism)，对制度的界定更宽泛，包括正式的规则，也包括非正式的规范，它和构建主义(constructivism)靠得更近，它们都认为规则、规范塑造行为体，影响行为体在国内和国际政治中的行为方式。
对于现实主义来说，它所需要作出解释的是欧洲一体化在1980年代中期为什么又向前 大大推进了，而没有象华尔兹所断定的那样为国际社会无政府状态所制约。因此当时的现实主义实际上只能转向一种均势理论和区域化理论相结合的解释，指出欧洲统一大市场建设在1986年的启动只是反映了欧洲应付美、日两大经济集团挑战的需要。(注：这方面的著述有David Greenaway,Thomas Hyclak,Robert J.Thornton eds.,EconomicAspects of Regional Trading Arrangements,New York:Harvester Wheatsheaf,1989.Iver Neumann ed.,Regional Great Powers in International Politics,Macmillan,1992.Jeffrey A.Hart,Rival Capitalists:International Competitiveness in theUnited States,Japan,and Western Europe,Cornell University Press,1992.)
可是，欧洲一体化在1990年代的发展更让现实主义的解释显得力不从心，约瑟夫·格里科(Joseph M.Grieco)一方面在华尔兹关于合作利益分配讨论的基础上发展出绝对收益(absolute gain)和相对收益(relative gain)的概念区分，指出由于国家不仅仅象制度主义所宣称的那样只关心从合作中获取绝对收益，而且更关心分配结果所产生的相对收益，因此要建立国际合作不仅要解决国家间的信任问题，而且要排除有关国家对相对收益的担忧；(注：Joseph M.Grieco,“Anarchy and the Limits of Cooperation:aRealist Critique of the Newest Liberal Institutionalism”,InternationalOrganization,42,3,Summer 1988.)另一方面他在解释欧洲一体化为什么会继续发展的问题上，只能提出新的假设——新现实主义的发言机会假设(neorealist voiceopportunities hypothesis)，即当谈判新的国际制度时，那些相对弱小但必不可少的成员国，会设法确保它们在要构建的制度中的发言机会。如果丧失这样的机会，成员国就会要求重新谈判制度安排的条款。如果这样的努力不成功，它们就会减少或者撤回它们对组织的承诺。他举例说，法国和意大利在欧盟建设中特别热衷于经济和货币联盟，其原因不是像新功能主义所宣称的所有成员国都把货币稳定作为共同目标，而是它们想通过在欧洲中央银行的代表而获得发言机会。(注：Joseph.M.Grieco,“StateInterests and Institutional Rule Trajectories:A Neorealist Reinterpretation of the Maastricht Treaty and European Economic and Monetary Union”,in B.Frankel ed.,Realism:Restatements and Renewal,London:Frank Cass,1996.)
杰弗里·加勒特(Geoffrey Garrett)在研究欧洲法院时提出委托人—代理人
(principal-agent)的概念，认为欧洲法院这些超国家机构只是成员国特别是大成员国的代理人，它们建立这些超国家机构只是为了解决契约的不完全性和对规定义务的遵守问题，为了欧盟法律执行的长远利益考虑，即使眼下的规定违背它们的利益，它们也会理性地接受。(注：Geoffrey Garrett,“International cooperation andinstitutional choice:the European Community's internal market”,International Organization 46,2,Spring 1992;“The politics of legalintegration in the European Union”,International Organization,49,1,Winter1995.)后来人们又把委托人—代理人的关系用到分析成员国在什么情况下会把权力委托给委员会这样的超国家机构，如果代理人偏离了委托人指定的方向，那又该怎么办等问题上。(注：Mark A.Pollack,“Delegation,Agency and Agenda Setting in theEuropean Community”,International Organization,Vol.51,No.1,1997.)
与格里科相比，安德鲁·穆拉维斯基(Andrew Moravcsik)更大程度上吸收了自由主义的许多内容，认为一体化是国内利益选择的结果，各成员国政府带着国内形成的利益偏好到国际上谈判，而之所以要把谈判结果形成某种国际制度，是为了使得成员国对谈判结果的承诺更可信。他的这一理论被称为自由政府间主义(liberalintergovernmentalism)。(注：参见陈玉刚：《国家与超国家——欧洲一体化理论比较研究》，第63—70页。)我们这里只所以认定他仍然是现实主义，主要是因为他仍坚持不给国际制度以独立的地位。所以，穆拉维斯基在这里表现出的自由主义实际上是一种国家的理性主义，他之所以给人以自由主义的印象，是因为他对国内偏好的形成持自由主义的解释，以及在国际谈判中不把实力强权作为解释谈判结果的主要原因。(注：马克·波拉克就依据这两点认定穆拉维斯基是自由主义者，见Mark A.Pollack,“International Relations Theory and European Integration”,p.225.)而事实上，我们说欧洲一体化理论的自由主义和现实主义之分应该在于它对一体化机制的作用和地位的看法，自由主义认为一体化机制具有某种对成员国政府的独立性，而现实主义对此则加以否定。穆拉维斯基的两阶段理论，在国内偏好形成阶段他是自由主义，而在国际谈判和制度安排上他又回到了现实主义，是国内的自由主义和国际的现实主义。
以国际制度为核心的自由主义对一体化的研究，在1990年代以来出现了和比较政治研究相融合的趋势，而其中近来尤为流行的是治理理论，关注欧洲法院、议会、委员会等超国家机制的运作。(注：Mark A.Pollack,“The New Institutionalism and EUGovernance:The Promise and Limits of Institutionalist Analysis”,Governance,Vol.9,No.2,1996.J.Jupille,J.A.Caporaso,“Institutionalism and the EuropeanUnion:Beyond International Relationsand Comparative Politics”,Annual Review of Political Science,Vol.2,1999.K.Dowding,“Institutionalist Research onthe European Union:A Critical Review”,European Union Politics,Vol.1,No.1,2000.)至于没有向比较政治倾斜的自由主义，则出现了和现实主义融合的趋势，大家都可统一在理性主义(rationalism)的旗号下，共同把近些年来兴起的构建主义作为主要竞争对手。
构建主义关注的对象和现实主义、自由主义等主流学派一样，都是国际关系中的制度，但它们对制度作用的认识有很大不同。制度主义认为制度的作用主要在于对理性行为
体提供动因(incentive)，诱使它们采取某种特定战略来追求它们的偏好，这里的偏好和制度一样，对于国家行为体来说都是外生的。构建主义不仅把制度界定为正式或非正式的规则、规范，而且包括行为体之间互为主体的相互理解，在这里制度的作用更重要，它不仅形成行为体的动因，还赋予行为体以合法性，也形成它们的偏好和认同。构建主义的一体化研究认为欧盟就体现了制度的这些作用。(注：W.Sandholtz,“Membership Matters:Limits of the Functional Approach to EuropeanInstitutions”,Journal of Common Market Studies,Vol.34,No.3,1996.J.Checkel,“Norms,Institutions,and National Identity in Comtemporary Europe”,International Studies Quarterly,Vol.43,No.1,1999.Thomas Christiansen,KnudErik J
rgensen,Antje Wiener,“The Social Construction of Europe”,Journal of European Public Policy,Vol.6,No.4,1999.Knud Erik Jrgensen ed.,Reflective Approaches to European Governance,St.Martin's Press,1997.)
国际关系的困境与国际社会的治理
从上一部分关于一体化的国际关系研究的论述来看，无论是作为主流的现实主义与自由主义，还是原属非主流的、新近才兴起的构建主义，都面临着自身进一步发展的困境。对于现实主义者来说，整个一体化研究的历史都在为回答一个问题而苦苦支撑，即有关国家为什么要建立对自身的行动自由形成制约的一体化机制，而且这种限制还越来越多，越来越强。每一种新的现实主义解释的提出，都是向自由主义的进一步妥协，对自己原先立场的进一步退缩。可是，不管怎么退，为了保持自己的基本颜色不变，它还是不会承认一体化机制的独立性。因此即使它退得再多，它的解释仍无法从根本上说明欧洲一体化为什么在一步步地向前发展。
相比之下，自由主义一体化研究的处境较好，它所有的努力都在论证一体化制度独立存在和运作的合理性和真实性，而它所面临的问题是：第一，一体化机制的独立性似乎时灵时不灵；第二，种种迹象表明一体化的最终结果似乎不会是形成一个国家，而如果说这不是一体化的终极目标，那么又会是什么?如何在性质上界定具有一定独立性的一体化机制?这种机制发展的逻辑是什么?
构建主义主要在1990年代对国际关系的主流理论形成挑战，在它那里，行为体和结构、行为体相互之间、实践和观念都互为因果，互相影响。主体和客体的对立消除了，但理论构建的清晰性也似乎大大降低了，给人的印象是解构的力量大于建构的力量。在欧洲一体化的研究上，它能使人们看到那些容易被主流理论所忽视的因素，但整体的解释建构方面与主流理论相比还有很大差距。
这三者各有各的问题，同时它们还有一个共同的问题，即使它们解释了一体化为什么会产生，一体化机制的性质是什么这样的问题，它们也解释不了一体化日常是如何运作的，而这样的问题对于已经生活在一体化当中的国家和人民来说，比讨论一体化为什么会产生这样已属过去时的问题更为重要。
为了综合解决上述这些问题，人们开始努力给一体化作出一个整体的判断，其中比较主要的提法有以下三种(注：Markus Jachtenfuchs,“The Governance Approach toEuropean Integration”,Journal of Common Market Studies,Vol.39,No.2,June 2001,pp.250—255.)：
(1)欧洲一体化实际上是一个欧洲化(Europeanization)的过程。这方面的研究和统一大市场的建设有非常密切的关系，因为所谓市场统一不但是贸易壁垒的拆除，而且还要相关政策的统一。这方面的研究一方面是对不同时期和部门的公共政策的欧洲化程度作经验评估，另一方面是对政策实质的研究。政策的欧洲化程度大致可以依据三个层次来判断，即看这个政策是由共同体排他地来制定和执行的，还是由共同体和成员国共同或
者成员国单独制定和执行。研究发现，不同政策部门欧洲化程度的差别很大，而且大部分决策实际上是由成员国和共同体双方共同作出的，而且共同决策并不是向完全欧洲化过渡的一个中间阶段，它本身就是一种普遍且相当稳定的决策模式。对政策实质的研究发现多数决策只体现了最小公分母，或者说最不发达成员国的利益。因而这些研究担忧在环境、社会或消费者保护等方面已达到较高程度的国家，会因欧洲一体化而遭到破坏，迁就低水平国家的利益。不过也有研究指出情况并不完全如此，不同欧洲政策具有不 同的解决问题的能力和效果，在有些领域，共同体甚至能采取超过最发达国家已达到的水平的政策。
(2)欧洲一体化是一种管制政治(regulatory politics)。这方面研究的开创性人物是贾恩多梅尼戈·马琼(Giandomenico Majone)，他在1990年代早期把欧盟称为“管制国家”(regulatory state)，和一般的国家相比，欧盟在分配或再分配方面的能力很弱，但管制性政策的制定对它来说很合适，理由有三：第一，欧盟预算很小，而管制性政策 不需要强大的财力支持，因为管制的财政负担可以转移到管制对象，特别是私人企业头上。这虽然也会激起私人企业的反对，但和分配再分配问题相比，这方面的冲突少多了；第二，创建一个欧洲市场的政治目标的实现需要给欧盟配以实质性的管制能力；第三，欧洲市场所需的政策高度技术化、专门化，这就需要政策以效率为主要导向。这些政策可以由专家来制定，他们不受政治影响。鉴于此，马琼认为欧盟最好专注于效率优先的管制政策，而把分配和再分配的社会政策留给成员国去制定执行。
(3)欧洲一体化是要建立一种治理网络(network governance)。治理网络这个概念比政治体这样的概念更强调结构的非正式和松散性，以及对等级结构的跨越并超越，欧盟的结构在几个方面都呈现出治理网络的这些特征，譬如其机制结构的分裂及多变，缺乏强大的权力中心等，这些特征使得大量的各种参与者都能通过各种渠道介入决策进程，特别是把它拿来和国家的等级制统治相比，情形更显如此。
这三者中间，欧洲化主要以一体化政策和政治过程为分析对象，管制政治强调的是一体化的活动性质，它们都只揭示了欧洲一体化属性中的一个方面，而只有治理理论才具有整合各种解释、发展出完备理论框架的空间。
李斯贝特·胡奇(Liesbet Hooghe)和加里·马克斯(Gary Marks)提出，人们对治理理论的讨论有很多名词，例如多层次治理(multi-level governance)、多层面治理(multi-tired governance)、多中心治理(polycentric governance)、多角度治理(multi-perspectival governance)以及有效、重叠和竞争的管辖(FOCJ:functional,overlapping,competing jurisdictions)等。(注：Liesbet Hooghe,Gary Marks,“Types of Multilevel Governance”,European Integration online Papers(EioP),Vol.5(2001),No.Ⅱ,http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-01la.htm.)尽管名称各异，但它们都讨论了权威从中央政府向上即向超国家(supranational)层面、向下即向次国家(subanational)层面、向侧面即向公共和私人的网络分散的现象和趋势，认为这种权力分散比一切权力都被集中控制在中央政府会更有效，而且都认为这种权力分散应该是多层面的，因为需要解决的问题和相关政策至少在领土意义上也是多层面的，有全球层面的，也有各级地方层面的。
治理理论的兴起显示了人们对欧洲一体化的动态性、复杂性认识的加深，它反映了时代发展几方面的特征：第一，欧洲许多国家事实上从1980年代早期就出现了向地方分权的发展趋势，这种趋势在世界其他许多国家也可观察到，权威和权力的分散和转移成了一个共同的时代特征；第二，政治和社会发展呈现出某些后现代性的特征，这体现在利益的高度分散多元，利益组合的变化增多及变化速度加快，以及利益实现的跨国化，这些新趋势是传统的僵硬的官僚体制所无法很好解决的；第三，国际体制正在汲取它们的合法性，这在某种程度上和新功能主义有着密切关系。新功能主义关于效忠转移的预言虽然没有实现，但国际体制依靠它们特定的目标和所能完成的任务而获得越来越多的支持却是一个客观事实，而治理理论正好为它们获取这种合法性资源提供了最好的理论武器。
治理理论能解释欧洲一体化的活动是怎样进行的，但它们在弥补了国际关系研究的不足的同时，却将其长处放弃了，大部分治理的讨论都没有涉及一体化这样的治理为什么要建立，以及它是怎样在起初的基础上逐步发展扩大的。因此本文认为应该对已有的治理理论作出某些发展，特别是在解释一体化的起源和发展进程方面，只有这样，我们才能依此去完整地理解和解释一体化。
我们认为，一体化起源于外部性问题的存在。在经济学上，外部性(externality)指生产或消费者在自己的活动中产生了一种有利或不利的影响，这种影响带来的收益或者损失不是消费者和生产者本人所能获得或承担的。譬如，一个大剧院的建立给周围的饮食行业带来了生意，一个化工厂的排污使得周围的农田大大减产，这种收益或损失不是由受益人或被损人自己的活动造成的，是一种外部性。带来收益的外部性被称为积极的外部性，造成损失的外部性被称为消极外部性。积极外部性不太需要花大力气去解决，而消极外部性如果不解决，则对有关各方最后都会造成损失。经济学家指出了大致这样三种解决外部性的方法：(1)政府干预，对产生消极外部性的企业征税或罚款，对产生积极外部性的企业进行补贴；(2)内部化，把互相影响的双方合并成一个整体，则无论是成本还是收益都变成了自己的成本和收益；(3)明确产权，谈判解决，化工厂污染了农地，只要双方产权明晰，就可以由农民和工厂谈判或诉诸法律程序，解决化工厂污染给农民造成的经济损失。
这种外部性在国际关系当中也存在，特别是当一个国家的目标无法由它自己来确保有效实现的时候，外部性就产生了。这里的情况大致有两种：一是某个国家自己没有能力来完成某种任务，譬如有些国家石油完全依赖进口；二是它有能力完成任务，但由于受其他国家类似行动的影响，在完成任务的效率和效果上被打了折扣，譬如一个国家想通过政府补贴来达到刺激出口的目的，可是由于其他国家也采取类似政策，刺激出口的效果就可能很小甚至没有。从历史上看，国家解决外部性的手段不外乎四种：一是合并或征服，其目的就是将外部性内部化；二是闭关自守，通过完全割断联系或者只保持非常有限的、完全可控制的联系来“消除”外部性的成本；三是政策协调，使有关各方都在一定程度上分享收益或分摊成本；四是一体化，这是一种准内部化，把造成外部性的政策交付给一个共同的机构来制定和执行。第一和第二种已经逐渐退出历史舞台，目前国际流行的主要是第三种，第四种方法很多国家和地区都在实践，而最成功的仍只有欧洲。和第三种相比，第四种外部性解决方法无疑在效果和效率上要好得多，但它需要一些
特殊的条件，这些条件在卡尔·多伊奇(Karl W.Deutsch)1957年出版的书中就作过比较多的探讨，(注：Karl W.Deutsch et al.,Political Community and the NorthAtlantic Area:International Organization in the Light of HistoricalExperience,Princeton University Press,1957.)可惜后来大多数一体化理论的研究者都把这问题给忽视了。
两个有效原则是问题解决的重要标准，即效果和效率。在一体化的讨论里，我们更多的是谈论权力和职能从民族国家向超国家机制的转移，这里有些转移是出于效果的考虑，譬如如果欧盟成员国把对外援助集中在一起使用，那么它所产生的效果无疑比每个成员国单独使用要好得多，但这种转移不一定符合效率原则，15个国家来讨论对外援助怎么使用，在效率上肯定不及一个国家单独决定。有些转移更体现效率的考虑，譬如一体化比政策协调在效率上就要高得多，政策协调是对问题进行谈判、达成共识并执行相关协议，而当新的问题产生时，谈判就得重新进行，而一体化则把这一领域的问题都委托给了一个共同的机构，那么许多谈判的程序在这里就大大简化了。这里之所以要强调效率和效果两个有效原则，是因为它们决定了一体化的必要性。
外部性是普遍存在的，大到国际关系，小到二个人之间的关系，问题只是外部性发展到什么程度会促使一体化产生。这个问题只能是一个经验判断的问题，从欧洲一体化的起源历史看，这里的外部性存在于两个层面：一是当初的共同体六国间，特别是法德两个国家间安全问题的外部性严重到必须拿出一个解决的方案，而无论是北约的方案，还是西欧联盟的方案，都不足以解除法国对德国重新武装的担忧；二是西欧国家对外的共同外部性，特别是美苏的冷战，使得西欧国家感到无法自己掌控自己的命运。
只要有为了某个目的而聚集在一起的一群人的存在，就会有外部性，不管是人群内部相互间的外部性，还是这一群体与外界发生联系时产生的外部性。建立一种正式或非正式的机制来解决外部性，这就是管理。管理可分成两种，一是根据地域范围来划分，把某一地域范围内的管理都划分给一套机制，这是政府的管理，在一体化理论上，即前面所谈到的联邦主义的治理；二是根据具体的任务来组织，这是一种社会的管理，即前面所谈到的多层次治理。在现实生活中，这两种管理都是需要的，政府的管理维护了某种明确的秩序，而社会的管理更好地解决了具体的问题。
现在剩下的问题是，管理又怎样过渡到了治理。我们前面已提及，治理的概念产生于1980年代，比较早地使用这个概念的是世界银行等国际金融机构，因为它们对一些第三世界国家滥用贷款，甚至用国际贷款来中饱私囊非常愤慨，因而提出不能完全依赖政府这套正式的体制，应该发动广泛的社会参与，甚至社会的自我管理。关于治理(governance)和管理或统治(government)两个概念间的详细区别，俞可平教授已有明确阐述，(注：参见俞可平：“引论：治理和善治”，俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年。)我们这里想再次强调的是，治理概念所包含的一些价值取向是权威、服务、灵活、非正式等，而非统治概念所包含的权力、管理、僵化、正式等。
治理所反映的这些价值取向，正好符合了欧洲一体化发展的需要，特别是它非权力的取向。欧共体/欧盟如果在机制运作中非常注重权力，那么它至少会引起两方面的反感和警惕：一是成员国政府，一体化机制权力的扩展意味着成员国政府权力的缩减，或至少是受更多的约束；二是各国公民，他们并不希望欧洲一体化发展的结果是在已有的权力金字塔上再添一个权力等级。
这样，治理产生于解决问题外部性的需要，以使有关各方更好地追求和实现共同利益。由某一个独立于成员国、又受成员国共同控制的超国家机制所实施的治理，我们可称之为超国家治理。对于欧洲一体化来说，超国家治理的方法就是将存在严重外部性的问题的政策制定和实施监督交给共同体来执行，这是一种权力的委托(delegating)，或者放在一起由大家共同来制定，这是一种权力的汇集(pooling)，以使各成员国的政策变成欧洲的政策，即政策的欧洲化。当政策的制定发生这样的转移后，相关的利益团体的活动也会从成员国的层面转移到欧洲的层面来进行。对于欧盟来说，它的治理一方面要依赖于成员国政府，同时因为利益团体活动的转移，这使得欧盟在一定程度上也可依赖这些社会伙伴来获取制定政策和监督政策实施的能力，这就体现了治理的非正式、非权力取向。
欧盟的治理不仅仅只是管制的问题，即制定规则和政策，同时也会涉及分配和再分配，譬如共同农业政策、地区政策就有很大的再分配含义。不过，管制国家理论提出的欧盟如果在再分配领域涉足太多，对它自身的发展并不有利，这个判断是有道理的。而成员国也希望欧盟更多的是在管制方面发挥作用，而把再分配的作用限制在最低的程度，特别是欧盟扩大到东欧国家之后，再分配的问题会更突出和敏感。
最后，治理理论同样要涉及到超国家治理和民族国家的关系问题。如上文所述，超国家治理的必要性来自于两个有效原则，这种必要性决定了超国家治理的机制必须具有一定的独立性，而这种独立性也是区分政策协调和一体化两种解决外部性问题方法的主要标志。但是，一体化又不等于内部化，因此超国家治理机制的独立性最终仍被民族国家所控制，其之所以具有一定的独立性是因为单个成员国无法对它进行完全控制，但成员国的集体则完全能控制它的发展方向，甚至几个重要的成员国也能迫使它改变自己的立场，这在最近欧盟委员会和成员国之间关于政府补贴的冲突一例中就体现得很明显。(注：See“Europe set to defy Brussels over trucker tax”,Financial Times,May 1,2002.“Brussels split over state aid legal challenge”,Financial Times,May 12,2002.“Members defeat Brussels on state aid issue”,Financial Times,May 14,2002.“Brussels report on aid will boot Schrder”,Financial Times,May 20,2002.)
经过这样的发展，我们认为治理理论既能够解释国际关系有优势解决的问题，即一体化为什么会产生，如何认识一体化机制的性质，同时它又能适用于机制运作和政策的研究，即一体化就是建立并实施超国家治理，由此来解决各种外部性问题。
结语：制宪和国际社会的契约化
由上可以看出，治理在大到一般国际关系，小到欧洲一体化研究中的运用，反映了人们根据国内秩序的标准去理解、衡量并要求国际关系的观念转变。人人都知道国际关系和国内政治存在着无政府和有政府的根本区别，但并不是人人都因此而陷入国际关系的悲观主义，国际关系在世界政府创立前还是存在很大的可改进余地，特别是在国际关系相互依赖不断加深、全球化日益发展的今天，国际关系开始具备了发生某种革命性变革的条件。如果说这样的判断在普遍的国际关系中还难以立足的话，那么在欧洲的区域范围内，应该已经可以找到足够的证据来验证了。
国际关系现实主义对欧洲一体化的研究往往不肯承认这一事实，因此欧洲一体化的每一步发展，对它来说都意味着又一次的沉重打击。自由主义者认识到了这一点，但它却想赋予一体化机制以自身的生命，结果往往是当发现一体化每一步发展背后仍是国家利益在交换和平衡时，它就难以接受这一点，就深感挫败。对欧洲政治体和政策的研究撇开了这些烦人的问题，直接把欧洲一体化当成了某种准国内政治来处理，其中有利益表达和平衡、政策制定和输出、权力分立和制衡，但这种表述往往只能反映出时间的一个横断面，作为一种进程的理解，它对欧洲一体化的发展还不具备足够的解释力和预测力。
治理理论能够容纳上述各种论断，同时又能弥补各方面的不足。我们可以说，欧洲一体化事实上反映了这样一个问题，即随着国际交往的深入，国际外部性问题日益突出，因而国际治理的产生也就有了其必要性和现实性。一体化是国际治理的一种高级形式，其标志是超国家治理的建立。
超国家治理是国际关系从无政府走向有政府的中间阶段，它赋予了国际关系以一定的有政府属性，同时又因它对社会参与和自我管理的强调，对官僚体制外的制度运作的强调，而能在国际社会走向有组织化的同时避免政府等级制和管理幅度带来的负面影响。
一体化起先是一种政府行为，但当它越来越影响到人们的日常生活后，它同时也就成了人们关注和诉求的对象。这次欧洲制宪大会如果能够成功，那它的形式(即有关国家通过召开由政府、社会、国际组织三方参加的会议，并制定规则规范来对它们之间的国际关系加以塑造的形式)和内容(即大会制定出来的宪法的条款)都将意味着人们对区域国际秩序的一种承诺，这种承诺虽然不及国内的社会契约那种根本的地位，但已远远超出了一般国际关系的基本属性，代表着国际社会的某种契约化，或者说国际关系的某种准国内化。
因此，在这个意义上，我们可以说这次欧洲制宪大会的召开，其历史意义并不亚于威斯特伐利亚会议。威斯特伐利亚会议开创了一个民族国家体系的历史新时代，奠定了现代国际体系的基础，而这次会议将开创一个民族国家体系和超国家治理并存的新时代，是一种后现代的国际体系。在某种意义上，这次制宪大会比威斯特伐利亚会议更重要，后者只是政府间的会议，而这次制宪大会却是政府和人民共同的大会，其结果既是政府的承诺，也是人民的承诺。虽然这次会议只是一次欧洲的会议，其历史转折意义目前也只体现在欧洲的历史进程中，但就象当初的威斯特伐利亚会议也是一次欧洲会议，其意义却在后来走向了全世界一样，我们或许也有理由相信欧洲此次会议的意义，在若干时间之后也会走向全世界。民族国家的体制从一种欧洲的体制变成一种世界范围的体制，花了三个多世纪，而超国家治理的体制，从现在的欧盟，扩展到世界其他地区，甚至全球的范围，也许并不需要花这么长时间。