摘要：新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。推进新型城镇化建设，要总结推广各地区多年来城镇化建设中行之有效的经验，在此基础上，认真贯彻落实国家宏观政策，深入推进新型城镇化建设，正视新型城镇化进程中的国土资源管理问题，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。
关键词：土地利用；耕地保护；对策建议
1 新型城镇化进程中土地利用所面对的问题
1.1征地不科学合理，导致大量耕地被占用
目前，我国土地管理法规定，国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而，公共利益的界定过于宽泛，反而成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽，规模过大，导致大量的耕地被占用的现象。另外，由于我国法律体系的不健全，对于农民是否拥有的土地的收益权、继承权、支配权等问题在法律上仍没有给出明确的解释和说明，并且种粮的经济效益低，许多农民淡化对土地的依赖。当他们听见政府要将耕地作为城市扩展建设，且给予他们相当的补偿和“农转非” 等待遇的条件，一些农村集体在短期利益的驱动下，更倾向于耕地被征收。对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用。
1.2 城市土地利用粗放浪费严重
城市土地利用受利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响，土地资源粗放浪费的现象很突出：一些地方片面追求经济增长指标，为要政绩，以牺牲耕地资源为代价，盲目招商引资上项目、扩大城市规模，无视土地规划，违规设立各类开发区、经济园区、大学城，大量的无序占地造成大量的耕地闲置浪费。目前，这种低效粗放扩张现象在各个地区都十分普遍。
1.3 城市土地利用效率低，结构不合理
由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因，我国城市土地利用结构不合理，土地利用效率低，党政军机关、大专院校、工业等一些土地利用效益较低的单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地级差地租得不到体现，以致城市土地产出率低。另外，我国城市内部用地结构不合理还体现在工业用地比重偏大，城市绿地和交通用地比重偏小的现象。由于城市工业用地比重大，许多工业企业占据了市区重要地段，造成土地资产的严重浪费：城市交通用地、绿化用地偏紧，造成我国城市存在交通拥挤，环境质量差等现象。土地利用结构的不合理，直接关系到土地的集约利用效果。
2 新型城镇化进程中耕地保护所面临的困境
2.1 城市化水平的提高与耕地保护的矛盾尖锐
不管是城市化发展的那个时期，城市的扩张都以占用大量的耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径，其直接的后果就是耕地总量的减少。我国城市建设和发展占用耕地的比例较大。据统计，城市扩张占用耕地的比例一般在50%--80%，平均在70%，部分城市在90%。城市化进程是我国实现现代化的客观表现，是经济发展的必然趋势。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，为此而占用土地，甚至包括耕地，是不可避免的。由于我国耕地少，人口多的特殊国情，导致对耕地保护在我国具有战略地位。因此，无论在城市化进程的那个阶段，耕地保护与城市化水平提高的矛盾都将长期存在。
2.2 地方政府对耕地保护的消极态度
国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中，地方政府占据明显优势，特别是当地方政府和用地单位因为经济利益而紧密联系时，地方政府就占据了绝对优势。土地用于农业虽然具有重要的地位，单对经济的发展的带动作用却很微弱，在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下，显然是很难通过对农用土地的使用达到目标；地方政府为了实现领导任期间的目标，不顾环境资源承载力和经济条件，说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化，盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极的态度的矛盾，与严格执法的矛盾目前十分突出，地方政府在发展地方经济，上项目上往往只强调自身情况的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在资源利用上是急功近利的，甚至不惜违法。
2.3 在保持耕地动态平衡上困难重重
我国现行的耕地保护制度，采取耕地占用动态平衡的制度，来确保我国的耕地总量不变，以对耕地实行特殊保护。《土地管理法》规定：非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。应该说，我国实行耕地占补平衡制度，主要目的就是实现我国耕地总量动态平衡。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆然而，在现实中，由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好，土壤条件肥沃，单产较高的良田，而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远，生产条件差，土地贫瘠的地区。因此，目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补，占优补差，补偿耕地基金不到位等现象，导致我国耕地数量逐年减少，趋势有增无减。这充分表明：我国各级地方政府真正做到保持耕地总量动态平衡的任务将十分艰巨。
3 新型城镇化进程中充分发挥国土资源作用的对策建议
在今后大力推进新型城镇化进程中，创新体制机制、解决好国土资源管理问题，是我们面临的紧迫任务和必须解决好的重要课题。促进城镇化健康发展，要实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。
3.1 合理安排土地利用计划
以大中小城市和小城镇协调发展为目标，新增建设用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。除生活用地及公共基础设施用地外，对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，坚持以人定地、地随人走原则，会同有关部门，依据上一年度进城落户人口数量和新增用地标准，合理确定城镇建设用地增加规模，保障农村转移进城落户人员的用地需求，促进土地城镇化与人口城镇化相协调。统筹各业各类用地，优先保障进城人员住房、教育、医疗等民生项目和城镇基础设施、新产业新业态和大众创业万众创新发展用地。
3.2 强化政府对耕地保护的责任，规范政府行为
现实中耕地随意被占用、建设无序等行为的发生，既有政府管理不力的原因，又有政府行为不规范的因素，同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低，如果完全由市场机制进行配置，那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全，就必须强化政府的农地保护作用，由政府严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两个口规范政府行为，改变目前一些地方政府从本地区利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为，就要严格规定各级政府的征地权，杜绝各级政府以公共利益为口号滥用征用权，同时提高征地成本，保障被征地农民的合法权益；规范政府的供地行为要求各级政府要严把土地的供应阀门，完善土地的有偿使用制度，严格执行招，拍，挂，增强土地出让的透明度，减少土地出让中的出租，寻租行为。
3.3 抓紧完成各级土地利用总体规划调整完善
合理调整耕地保有量和基本农田保护面积，适当调整建设用地规模，统筹安排生产、生活和生态用地，优化区域、城乡用地结构和布局，保障新型城镇化必要用地。要加快划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界，引导城市建设向资源环境承载力较高区域集聚，促进串联式、组团式、卫星城式发展。要将城市周边永久基本农田划定作为规划调整完善的重要内容和前提，优先划定。要以土地利用总体规划为“底盘”，强化规划的协调衔接，推进市县“多规合一”。
3.4 建立土地开发整理新机制，积极推进城镇低效用地再开发
建立包括经济发展与耕地占用数量的关系，耕地质量评价，耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系，推动土地开发整理产业化。严格土地开发复垦整理的的项目管理，探索建立
从事土地开发整理的专门机构，采取公开招标的方法推行企业化经营管理。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励机制，鼓励土地权利人、集体经济组织和社会资本，采取灵活的处置方式，促进城中村、棚户区、老工业区改造，推动城市更新、产业升级和功能提升。在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联合、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，原划拨土地使用权改造开发需办理有偿用地手续的，可依法采取协议方式。鼓励低效用地成片改造开发，允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发集约利用。
3.5 进一步充分发挥市场作用，破解城镇化制约因素
要深入推进农村土地制度改革试点，加快推进宅基地、集体建设用地使用权确权工作，完善宅基地用益物权的权能及实现形式，进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权不变。新型城镇化综合试点地区可以先行先试，根据有关法律授权，探索退出宅基地统筹利用方式，稳步开展农民住房财产权和宅基地使用权抵押、担保、转让，支持引导进城落户农民宅基地使用权依法自愿有偿退出。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，充分尊重农民意愿，完善收益形成与返还机制，将增减挂钩收益全额返还农村，推动美丽宜居乡村建设。
参考文献：
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[2]孔祥利.失地农民城市角色的定位与思考[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2012，（5）.
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论文作者:程东风
论文发表刊物:《基层建设》2018年第26期
论文发表时间:2018/9/18
标签：耕地论文; 土地论文; 城市论文; 城镇化论文; 土地利用论文; 建设用地论文; 地方政府论文; 《基层建设》2018年第26期论文;