亚洲开放大学内部治理结构比较研究，本文主要内容关键词为：亚洲论文,治理结构论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G642.0[文献标识码]A[文章编号]1009-458x(2012)12-0021-07
我国广播电视大学系统经过30多年的发展，已经成为一个超级规模的开放远程教育系统，包括1所中央电大、44所省级电大、929所地市级电大、1，852所县级电大工作站、3,082个教学点和6万多个教学班，在校学生超过320万人，累计培养高等学历教育毕业生750多万人。[1]这样的规模，“世界第一”无可争辩。但是，亚洲乃至世界开放大学都有着自己的独立办学权和立法保障。中国电大资格最老、规模最大，办学层次却最低[2]。2012年7月，在教育部的积极推动下，电大人终于获得期盼已久的本科办学权，教育部同意在中央广播电视大学的基础上建立国家开放大学。国家开放大学是教育部直属高校，定位为“以现代信息技术为支撑，主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校”，首批设置本科专业19个。同时，教育部批复同意上海电视大学、北京广播电视大学更名为开放大学。但在电大系统更名的喜悦背后，留给电大人的是更多的责任与挑战。长期以来广播电视大学系统体制制度的缺失，束缚了开放大学的发展与建设，开放大学制度层面的建构显得更为迫切。
开放大学是一种“巨型的有机体”，“有机体”通常是鲜活生命实体，具有大学专有的组织结构和治理结构[3]。因此，完善开放大学治理结构是实现开放大学的有效治理和开放大学制度建设的关键。由于我国开放大学仍处在从广播电视大学到开放大学的转型阶段，在治理方面，与国外开放大学存在差距。笔者试图从治理结构理论视角对亚洲七所开放大学进行比较研究，以期为完善我国开放大学内部治理提供借鉴和参考。
一、亚洲开放大学内部治理结构
(一)开放大学内部治理结构的内涵
“治理”(governance)是指大学内部的决策过程，通过广泛参与形成大学发展目标、实施目标和政策的运作机制。大学内部治理是大学利益相关者与大学重大事务决策的结构和过程，是各种决策权力在各个主体(利益相关者)之间的配置与行使，它包括权力分配结构和权力行使过程两个相互匹配的方面。[4]
在开放大学目标和理念的指引下，开放大学的治理结构除了和普通高校一样强调大学自治、尊重大学的学术自由外，更加注重提高国民素质，开发人力资本，为本国民众提供高等教育、终身教育的机会。约翰·丹尼尔曾借助规模(Access)、成本(Cost)和质量(Quality)这三个矢量构成铁三角来说明各国开放大学所面临的共同问题。2004年，约翰·丹尼尔又增加了两个新的矢量：相关性(Relevance)和领导(Governance)。[5]领导是指领导机构、执行机构和监督机构相互的制衡并达到平衡运行，即内部治理。
基于已有文献对大学治理的认识以及开放大学的特有属性，本文认为开放大学治理结构包括内部治理和外部治理两个方面。其中，开放大学内部治理结构就是联系开放大学内部各利益关系人的正式和非正式关系的制度安排，它能使各利益相关者在权力、责任和利益上相互制衡，从而实现开放大学的有效治理和可持续发展。开放大学内部治理结构框架是由开放大学内部组织结构和开放大学内部组织结构运行的规范组成，开放大学内部机构包括权力机构、决策机构、执行机构、监察机构。因而，开放大学组织结构运行的规范是指四大机构以及外部监督机构之间形成权责明确、相互制约的体制。框架图如图1所示。
图1
开放大学内部治理结构框架
(二)亚洲开放大学内部组织结构分析
亚洲多个国家曾是英联邦成员国，英联邦成员国之间的共同历史背景和文化传统，使得英国开放大学的理念和办学模式在亚洲开放大学有所体现。由于各国管理体制、文化传统各不相同，各国开放大学治理结构既存在共性，也存在差别。本研究以亚洲七所典型的开放大学为研究对象：日本开放大学(OUJ)、韩国开放大学(KNOU)、中国香港公开大学(OUHK)、印度英迪拉·甘地国立开放大学(IGNOU)、泰国素可泰开放大学(STOU)、马来西亚开放大学(OUM)、伊朗培亚米·莫努尔大学(PNOU)。通过对七所开放大学的组织架构进行比较分析，可以发现亚洲七所开放大学的管理层次分为二级或三级。
第一级，系部(Department)学术机构，绝大多数系都设学术委员会，由全体的教学人员组成。系的权利比较分散，有明显的集体管理的特征。[6]所选择的七所开放大学中，只有伊朗培亚米·莫努尔大学、日本开放大学和韩国国立开放大学这三所大学内部治理结构具有第一级层次，其他四所大学没有第一级层次。
第二级，学部(Faculty)或称为学院(College或School)。学部由相关的系部构成。决策机构是学院委员会或部务委员会，成员包括全体教授、系主任和普通教师。[7]
第三级，大学。开放大学的这一级组织是复杂的，基本包括以下几个决策机构：最高行政官(校长或副校长)、管理委员会、理事会、评议会或者教授会、董事会。[8]管理委员会属于权力机构，主要职责是与社会各界保持畅通联系，为学校的发展和规划提供政策上的指导和审核。理事会的职责是筹划经费、制订计划和学校日常管理等。董事会的职责是确定学校的方针政策，选聘校长，根据校长举荐选举教授和行政官员，审批长期规划，处理学校的财产及社会关系等事情。校长的职责主要是在行政事务方面，向理事会提出行政管理人员的任命意见，提出学校预算并监督实施，以及在学术事务上，提出学术政策，协调和推动学术事务发展。评议会主要职责是确定校历、决定课程编制、审定教学计划、确定各种学位标准、确定教师和研究人员聘任与晋升等人事政策。[9]
二、亚洲开放大学内部治理结构模式
亚洲七所开放大学均采取了适应本国国情的内部治理模式。由于各国管理体制、文化传统、思想意识等的不同，这些开放大学的治理结构也存在差别。本研究所选择的亚洲七所开放大学有着不同的内部治理结构模式，可归为以下三类模式。
(一)理事会领导下的校长治校模式
这种模式是指大学实行理事会领导下的校长负责制。其特点是学术和行政两权分开、各司其职、权力制衡的内部治理模式。理事会是形式上的最高管理机关。理事会的主要职责是制定大学的章程和理念，批准年度收入和支出报告，保证学校资源的有效使用等。校长作为行政长官贯彻理事会的意志，副校长对校长负责，并在校长领导下协调大学的行政、学术工作。行政、学术两种权利在自身的作用范围发挥作用，是一种高效的内部治理模式。伊朗培亚米·莫努尔大学、我国香港公开大学、泰国素可泰开放大学、日本开放大学这四所开放大学主要采用这种模式。
1.伊朗培亚米·莫努尔大学内部治理结构
伊朗培亚米·莫努尔大学第一层级是系，第二层级是学院，共有7个学院：人文学院(9个系)、基础科学学院(6个系)、经济与社会学院(12个系)、农学院(8个系)、工程学院(3个系)、人文传播学院(4个系)、技术与伊斯兰科学院(1个系)。第三级是大学，主要由理事会(council)、校长(president)、审计局(audit unit)、大学委员会(committee)、副校长(vice president)、校长办公室等构成，如图2所示。最高权力机构是理事会，理事会任命校长，校长由伊朗教育部或科技部的部长兼任。校长聘任6名副校长，分别负责财务和行政、科学研究、学术和继续教育、文化和社会、计划和发展、技术。副校长聘任时间可长可短，有的2—3年，有的3—5年，聘期满后，由校长决定去留[10]。
图2
伊朗培亚米·莫努尔大学组织机构图[11]
2.泰国素可泰开放大学内部治理结构
泰国素可泰开放大学没有设置第一层级(系)。第二层级学院(School)是根据所设专业的类型，分为12个学院，提供40余种专业的学士教育，包括教育研究院、人文科学学院、科学技术学院、管理科学学院、经济学院、人文交流学院、政治科学学院、人类生态学院、护理学院、农学院、卫生保健学院、法学院。学院的总负责人是院长，具体执行教学和学生管理工作。第三层级是大学。泰国素可泰开放大学是以理事会为主要权力机构的治理结构模式，主要有理事会(council)、学术委员会(评议会)(academic senate)、校长(president)、副校长(vice president)、审计局(Auditing Unit)、质量保障中心(educational quality assurance center)、校长助理(assistants to the president)，如图3所示。领导集体主要由校长和几名副校长组成，其职责是学校管理的总策划、总决策和对各下属部门的指挥和监督，并受到理事会、学术委员会和审计局的监督。素可泰开放大学的大学理事会由皇家指定的外聘专家组成，成员是各领域的卓越的人士，任期两年。校长、副校长以及各学院、协会、办公室的一把手负责学校全面的管理。[12]副校长主要负责校长办公室、继续教育、印刷培训、发展研究、注册评估管理、毕业生指导、电脑中心、信息资料、教学服务、教育技术、教务处、区域远程教育、出版社。
图3
泰国素可泰开放大学组织架构图[13]
3.中国香港公开大学内部治理结构
我国香港公开大学没有设置第一级(系)，第二级是学院。香港公开大学在学科设置上沿用学院制，下设5个学院：人文社会科学学院、教育及汉语学院、李嘉诚专业进修学院、李兆基商业管理学院、科技学院。第三级是大学，主要由理事会(council)、校长(president)、副校长(vice president)构成。最高权力机构是理事会，下设多个委员会，包括顾问委员会、教务委员会、教学质量委员会，如图4所示。理事会由香港公开大学高层领导和社会各界名流组成，管理学校的所有事务。香港公开大学教务委员会主要负责审核、监察学院的学术事务和课程；顾问委员会由社会各界代表组成，为学校的发展、管理进言献策。委员会大部分由外部人员构成，对教学质量的提升发挥着重要作用。校长主要负责财务部、行政物业部、人力资源部、公共事务部、远距离成人教育研究中心。两位副校长分别负责技术与发展及学术。
图4
中国香港公开大学组织架构图[14]
4.日本开放大学内部治理结构
日本开放大学第一层次的决策中心在系(department)，是最基本的组织单位。第二层次是学部(faculty)，即若干个系的联合体。学部是一个独立的、自主的教育和行政单位，由一个学部主任和学部理事会管理。学部所有的决策都是通过学部理事会集体商议共同解决，定期对教学及教学管理存在的问题进行研究，并制定相应的改进措施。日本开放大学下设研究生学部和文科学部两个学部。研究生学部下设1个系、6个专业：人类发展与教育、社会教育、自然与环境、人类生活与健康、心理学、人文与信息。文科学部下设1个文学系、5个专业：社会与产业、生活与福利、人文与文化、心理与教育、自然与环境。学部是一级行政组织，向上接受学校的领导与管理，向下对学院拥有全部的管理权，包括学术管理权和行政管理权。日本开放大学第三层次由理事会(council)、主席(chairperson)、咨询委员会、董事会(trustee)、校长(president)、审计局(audit)、总长(director-general)组成，体现了民主议事和集中管理的理念(图5)。日本开放大学是半私立半公立大学。大学理事会由主席、六位董事(trustee)和两位审计员(auditor)构成。同时设立咨询委员会，吸纳普通大学校长、教授和基金会、媒体、企业行业人士参与大学的决策和发展规划研究。[15]校长在主席和理事会领导下工作，由学部委员选举产生，是开放大学学术最高负责人，主要负责研究生学部、文科学部、50个学习中心和研究中心。教授会负责学校的学术工作，由各学部的教授组成。董事会负责行政工作，主要审议学校财政预算，制定大政方针、规章制度，讨论学部设置、教学科研和对外交流等学校重大办学事务。董事会帮助主席实施行政管理，总长是日本开放大学行政最高负责人，主要负责办公事务部、财务、学术、广播、媒体产品等行政工作。
图5 日本开放大学组织架构图[10]
(二)校长领导下的理事会、董事会治校模式
这种模式是指开放大学实行校长领导下的董事会、理事会监管和负责的管理模式。其特点是学术行政两权分离，行政权力为主导。大学一级形成了以校长为核心的理事会等委员会的组织系统。校长主持理事会等委员会，执行校务方面的决策。校长掌握了教育管理的顶层权利，教授和教授会掌握基层权利。如，韩国国立开放大学、马来西亚开放大学主要采用这种模式。马来西亚开放大学的内部治理的一个发展趋势就是商业化管理，从内部治理结构中可以看到总经理被引入到马来西亚开放大学的管理岗位。
1.韩国国立开放大学内部治理结构
韩国国立开放大学第一层次是系部(department)，第二层次是学院(college)，共有5个学院、39个系：文学艺术学院、社会科学学院、自然科学学院、教育科学学院、研究生院。从组织结构上看，决策机构是学院委员会，通常包括全体教授、系主任，也包括全体副教授和高级讲师。学院委员会主任由委员会选举产生，是执行委员兼主席，任期为2—3年。第三层次是大学。大学一级的组织比较复杂，三个主要决策机构由校长(president)、理事会(council)组成。理事会包括控制委员会(steering committee)、学术委员会(committee of academic affairs)、学院委员会(committee of colleges)、研究生委员会(committee of graduate school)，如图6所示。教授会相当于评议会，由各学院的教授、副教授、讲师组成，教务委员会和教授委员会参与和制定重大政策。校长由教授会选举产生，报教育部批准，最后由总统任命。校长及行政人员负责管理，但必须接受各委员会的指导。
图6
韩国国立开放大学组织架构图[17]
2.马来西亚开放大学内部治理结构
马来西亚开放大学没有设置第一级(系)，第二个层级直接是学部，共有6个学部：经济管理学部、教育语言学部、信息通信学部、科学技术学部、应用社会学部、护理健康科学学部。第三级是大学，由校长(president)领导下的评议会(senate)、理事会(council)、合法公司秘书处(group legal & company secretarial)(相当于董事会)、副校长构成，如图7所示。评议会由教授和副教授组成。理事会由各管理委员会组成。至于合法公司秘书处，公司的运作模式相当于董事会。副校长对校长负责，共有三个副校长，分别负责学院、学习者管理和校园发展、商业发展与人力资源等。三个总经理对校长和董事会负责，分别负责金融和规划、学术管理和注册、技术等。从股东到理事会再到招生、课程开发、就业等经理责任人各负其责，开展日常教学、课程开发、评价等环节的工作。马来西亚开放大学采用公司运作模式，在管理中引入商业化的运作模式，把市场概念引入到大学中，经理的主要职责是观察市场需求，不断设计新的教学项目，从而吸引更多的学生、开发更大的市场。权力分配上属于以行政权力为主导的管理模式。
图7
马来西亚开放大学组织架构图[18]
(三)视察员领导下，校长、管理委员会共同治校模式
这种模式是指大学实行视察员领导下，校长和管理委员会共同治理的管理模式。其特点是学术行政两权分离，学术占主导。大学设置了众多的委员会，充分体现了大学的自治，但是这些咨询机关、辅助机关缺乏明确的组织结构。学院之间的沟通和大学内部管理的统一协调成为重要任务，例如，印度英迪拉·甘地国立开放大学。
该大学没有设置第一层级(系)，第二层级是学院(school)，共有11个学院：计算机与信息科学学院、继续教育学院、教育学院、工程与技术学院、法学院、卫生保健学院、人文科学学院、管理研究学院、理学院、社会科学学院、农学院。每个学院都设有很多专业方向。学院设有专门的学院委员会，成员由学院所在的教师和教授组成。第三级是大学，主要由视察员(visitor)、管理委员会(board of management)、校长(vice chancellor)、学术理事会(academic council)、研究理事会(research council)、财务委员会(finance committee)、远程教育理事会(distance education council)、规划管委会(planning board)、代理副校长(pro-vice chancellors)构成，如图8所示。视察员一般由总统担任，参与审议学校的重大决策和校长、副校长的任命等事务，不参与大学的直接管理。管理委员会由14人组成，其中5人来自本校，大学的校长和第一副校长是校务委员会的委员，另外3人是推荐成员，包括一位学院主任、一位分校主任和一位教师。管理委员会另外9名成员来自校外，大部分是大学的校长、政府推荐人员，或者是在各自机构中有行政权力的人。规划管委会由16人组成，5人来自本校，11人来自校外。学术理事会由26人组成，16人来自本校，10人来自校外。财务委员会规模较小，有7名成员，其中3人来自校外[19]。
图8
印度英迪拉·甘地国立开放大学内部组织结构图[20]
三、亚洲七所开放大学内部治理结构模式比较
(一)亚洲七所开放大学内部治理的共性
完善的治理结构是亚洲七所开放大学发展的内在动力。七所开放大学都具备完善的内部治理结构，虽然在管理和发展上有着制度上的本质差异，但是都崇尚学术权力，形成学术权力、行政权力两权相互制约、共同促进的良性发展的合力。纵观以上七所开放大学的内部治理结构和权力模式，可以看出他们有如下共性。
1.权利制衡层面，七所开放大学在权利配置上都属于学术权力与行政权力并存的二元结构。行政事务由行政管理者负责，学术事务由学术人员负责管理。
2.教学学术层面，七所开放大学共同把院系作为大学学术管理的重心，是教学和科研的基地。院系的自主权较大，学院是相对独立的实体，在教学、科研、教师管理等方面有着一定的决定权。
3.教授治校层面，七所开放大学都注重教授在学校管理中的作用。教授在学术方面享有自主权，同时作为学术权利代表在学校的管理中有一定话语权。
4.权力构成层面，七所开放大学校外权利在内部治理中都起了决定性作用。在理事会、董事会、校务委员会等最高权力机构的构成上充分考虑校外人士参与，与校内人士共同负责大学的方针政策、选举校长、任命教授和行政人员、制定规划等重大事宜。
(二)亚洲七所开放大学内部治理不同点分析
克拉克·科尔用“多元化巨型大学”一词描述现代大学，认为其是由纵向多个层级和横向多个部门交织组合在一起，因此其运行离不开行政权力，也同样离不开学术权力。开放大学同样具有行政权力和学术权力两种基本权力形式。学术权力追求学术自由和学术自治，保证组织目标的实现，保障学术人员的权益；行政权力追求行政效率和管理绩效，保障大学组织目标、教育方针和办学理念的实现。学术权力和行政权力在每所开放大学的系统里相互博弈，若两种权力失衡，大学的管理系统就会出现问题。因此，各所开放大学在达成共识利益的基础上，寻求着学术权力和行政权力的平衡点，构建以学术权力为基础的、多元分散化的权力结构。每所开放大学在各自治理结构的基础上形成了各自的治理文化，根据保罗对开放大学的类型和文化的划分，开放大学可以分出四种类型的治理文化：公司文化、企业文化、官僚主义文化、学院文化。[21]表1根据前面所归纳的七所开放大学的三种模式，尝试从权力分配、权力运行方式、制衡机制、治理文化、组织气氛、组织结构6个方面进行比较。
理事会领导下的校长治校模式的治理特点是学术权力和行政权力两权分离又有渗透，各司其职，形成以校长为首的行政权力系统和以评议会为代表的学术权力系统，权力界限清楚。在这种模式的基础上形成了企业治理文化，营造了“家长式”和“伙伴式”相结合的组织氛围，大学拥有灵活的人事管理制度，权力重心下移。这种模式的问题是政府派出人员参加大学理事会，作为一个重要的利益相关者通过理事会实现政府的目标和意图，从而影响开放大学的行为。
校长领导下的理事会(董事会)治校模式的治理特点是学术权力和行政权力两权渗透，适当的分离，行政权力起主导作用，教授群体对校长的制约能力有限。这种模式下形成了官僚主义文化和公司文化，营造了“家长式”的组织氛围，管理重心偏上。校长不仅是行政权力的最高代表，也是学术权力的核心。校长在行政团体和学术团体之间发挥着桥梁作用。这种模式的问题是学术权力在大学中往往难以起到实际作用，抑制了学术人员的积极性和创造性。
视察员领导下校长、管理委员会共同治校模式的治理特点是学术权力和行政权力两权渗透，适当分离，学术权力起主导作用，形成了学院的治理文化，营造了“伙伴式”的组织氛围，权力重心偏下。教授在评议会中占有重要席位和表决权，对学术事务和行政事务拥有审议决策权。这种模式的问题是如学术权力过渡泛化将会导致“自由主义”和“无政府主义”，影响行政效率。
四、中国特色开放大学内部治理结构的构建
(一)完善开放大学党委领导下的理事会治校模式
完善开放大学的内部治理结构是今后开放大学转型和发展的重要内容。亚洲七所开放大学或是理事会领导下的校长治校模式，或采用校长领导下的理事会、董事会治校模式。理事会作为开放大学的权力机构已得到普遍认可，因此，可建立“党委性质的理事会”，将理事会的职责作为党委会的职责，吸纳社会各界人士广泛参与，特别吸纳教育部、政府要员参加，理事会权责和定位要明确，定期召开会议并向外界公布。
(二)建立开放大学校长负责的责任机制
亚洲开放大学普遍把校长作为大学行政领导，校长对外代表大学，对内主持学校的日常行政工作。我国开放大学的内部治理结构需要遵循“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”原则，建立校长负责的责任机制。开放大学的监督和反馈机制建设要充分保证教职工参与民主管理和监督，充分调动教师参与教代会的意识和积极性，使以教师为主体的教职工代表大会成为学校民主管理和监督的重要机构。[22]
(三)构建学术和行政权力并行的制衡机制
对学术权力和行政权力关系的把握相当程度上体现了教师一方与代表学校管理一方的行政权力的实质关系。在这种特定情况下，学术力量远较传统高校更为弱势的开放大学更加迫切需要通过组织架构和治理结构合理安排，奠定系统内学术治理和学术发展的长效机制。具体而言，要合理划分两种权利的边界，建立各自发挥效能的保障机制。[23]开放大学应规范行政权力与学术权力的关系，明确各自的权限，形成两种权力分工合作的相对制衡关系。
(四)调整开放大学与政府的关系
一直以来，政府对中央广播电视大学系统的管理基本上是行政命令的方式，一定程度上抑制了广播电视大学功能的有效发挥。亚洲七所开放大学的政府将权力下放，开放大学在办学过程中享有决策权和行政权，政府的角色由管理者转换为监督者。在中国开放大学的建设中，政府可以充分放权给开放大学，政府成为真正意义上的监督者。
(五)健全相关利益主体参与开放大学的治理
根据“构建一种相关利益主体共同参与管理的治理结构”治理理论，开放大学的各项决策应该考虑相关主体的利益。在建设开放大学的校务委员会时，适当吸收社会人士、教授和学生代表为校务委员，加强社会各界对开放大学的关注和支持，同时拓宽教授和学生参与学校决策和管理的途径。
(六)构建中国特色的开放大学治理文化
中央广播电视大学系统多年来的官僚科层制所滋生的治理文化和组织氛围同样需要变革，可借鉴七所开放大学的治理文化，适度增加企业文化、公司文化及学院文化。开放大学下设的各种机构根据不同情况采用不同治理文化，或不同治理文化的结合体。在组织氛围上尽力营造“家长式”和“伙伴式”相结合的工作氛围。通过比较七所开放大学内部治理模式的组织结构、治理文化和组织氛围，不难发现，中央广播电视大学系统官僚科层管理体制造就了官僚的组织文化以及家长式的组织氛围，中国开放大学需要适度改变，才能在治理文化、组织氛围上有所创新和突破。
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