新时期组团城市中区域性公共服务设施配置新视角——以佛山高明区为例，本文主要内容关键词为：佛山论文,区域性论文,新时期论文,公共服务论文,区为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
伴随着城市化进程的快速推进，我国城市用地规模迅猛增长，“摊大饼”成为城市用地扩张的主要形式。为防止城市化的集聚不经济，避免在区域经济一体化与电子信息、快速交通的叠加影响下因若干单个城市连绵蔓延扩张导致都市区、城市群等巨型城市化地区的连片发展，反映多中心、网络化、有机疏散规划理念的组团式城市内部空间组合模式开始被越来越多的城市规划实践所采纳（注：采用组团式城市空间布局模式的城市越来越多，深圳是其中最为成功的一个；广州早在20世纪60年代编制的第11个城市总体规划中就提出了“三团、两线”的城市规划结构，并在20世纪80年代的城市总体规划方案中进一步延续；新近编制的佛山城市总体发展概念规划中也提出了“簇群模式、多极格局、组团城市”的空间发展目标。）。同时，市场经济的深入发展推动了地方治理的发展，将各地方政府推向发展经济的前台。计划经济时期依靠单中心自上而下行政指令单向分配资源的关系逐渐被多中心竞争资源的关系所取代。各城市（区）为获取更好的发展机遇，纷纷抢夺有限的区域资源，区域性公共服务设施即为其中一种。计划时期公共服务设施的配置方法与各城区普遍存在的“做大做强”的主观诉求已经显得有些生分。由此产生了这样的问题：计划时期公共服务设施的配置方法是否依然有效？如何合理、有效地在组团城市中配置公共服务设施以满足地方城市的发展需求？本文结合佛山高明区概念规划的编制探讨如何在组团城市中配置区域性公共服务设施。
2 公共服务设施配置的传统方法
2.1 传统方法
传统的公共服务设施配置往往按照城市用地结构的等级序列相应地分市级、居住区级、小区级三级配置[1]。在一些大城市的公共服务设施分级配置中，还可能增加行政区级，或城市规划的分区级等的级别而配设相应内容，组团城市即按这种等级结构分级配置。这样，城市内部的公共服务设施就形成了内嵌于城市内部并与城市内部空间等级序列相匹配的等级系统。同时，公共服务设施的空间配置也遵循相对集中的原则，在公共服务设施相对集中而组合有序的地区或地段则形成了城市的公共中心。不同等级序列的公共服务设施相对集中配置，则在城市内部形成了井然有序的城市公共中心等级序列。而对于一些无法按等级进行空间配置的公共服务设施，如博物馆等，则总是在公共服务设施空间等级序列的最高一级集中配置。按等级集中配置是传统公共服务设施配置的重要原则与方法。区域性公共服务设施一般都属于最高等级的大型公共服务设施，往往被集中配置于中心城区（组团）或区域内的中心城市。
2.2 传统配置方法的理论基础
公共服务设施自上而下分等级集中配置的方法主要建立在以下理论基础之上：
2.2.1 公共服务设施的纯公共物品性
在我国很长一段时间内，尤其在计划经济时期，公共服务设施被认为具有强烈的非排他性和非竞争性，而被视为纯公共物品[2]。公共服务设施的非排他性易引起消费者产生搭便车心理，从而约束厂商的投资激励，会导致公共物品供给不足；而公共服务设施的非竞争性则要求按照无价原则提供服务。公共服务设施的这些属性必然要求城市政府包揽公共服务设施供给的规划决策、生产建设、运营管理全部工作。对于区域性公共服务设施而言，往往投资较大，在计划经济时代往往必须集合整个城市或整个区域的财政能力才能承担供给职能，对于这类稀缺的区域性公共服务设施被理所当然地集中布置于中心城区或中心城市。
2.2.2 自上而下城市化背景中的公共服务设施与城市化经济
城市公共服务设施是一种可共享的投入，会产生正的外部性，形成城市化经济，提高企业劳动生产率和城市运转效率。在计划经济时代城市化发展长期滞后的背景下，我国按照自上而下的模式推进城市化，区域中的高等级城市被置于城市化发展序列的前列。利用区域性公共服务设施的城市化经济效应，将其集中配置于中心城市，吸引人口、企业向中心城市集聚，成为区域政府推动城市化进程的重要途径。
2.2.3 公共服务设施的收益/成本最大化原则
基于成本——收益的考虑，城市政府在确定城市公共服务设施选址时，主要考虑如何在最小化设施数目的约束前提下实现享用设施的平均出行时间最小和最大化设施服务人口。由于中心城区或中心城市多接近城市或区域几何中心，而且更重要的是在城镇交通网络体系中中心城区（城市）具有很高的连接度和通达度，在收益/成本最大化的基本原则作用下，必然要求将高等级的公共服务设施集中配置于中心城区或中心城市。
3 新时期传统公共服务设施配置理论基础的动摇
进入新时期，经济体制、生产方式等社会经济背景所表现出的新特点动摇了公共服务设施分等级集中配置的理论基础。
3.1 市场经济条件下的公共服务设施准公共物品化
1978年改革开放后，市场经济体制逐步深入到我国社会经济的各个行业领域，城市公共服务设施相应出现了准公共物品化的趋势。通过市场手段，城市政府可以利用多元化的融资手段、多样化的运营模式，将公共服务设施供给中的生产建设和运营管理环节分离出去，而只承担规划决策职能。公共服务设施供给中“掌舵”与“划桨”职能的分离，弥补了城市政府因资金短缺而无法供给大型公共服务设施的缺陷，扩大了城市政府的供给能力，加快了设施供给速度。这样，城市中可能有多级城市政府具有供给大型公共服务设施的能力，大型公共服务设施可以不再因为供给能力而局限布置于中心城区（市）。
3.2 多元城市化发展模式与范围经济
改革开放以来，我国城市化呈现出自上而下与自下而上两种模式双轨并行的发展格局。在不少地区，尤其是东部沿海地区，自下而上的城市化发展模式甚至超越自上而下的模式成为推动地方城市化发展的主导模式。同时，从1980年代开始，世界生产方式也发生了深刻的变化，以大批量、标准化、少品种为特点的福特制逐渐向小批量、弹性化、多品种的柔性生产方式转化，虽然后者尚未成为主流，但却促进了管理与生产的分离，并衍生出大量中小企业在中心城市以外的地区集聚，形成了通过集聚具有竞争性的同类生产单位于一地而获取集聚效益的范围经济。多元化的城市化发展模式以及新生产方式从根本上促成了“大分散、小集中”的城市化地域景观，加上我国不少中心城市为避免城市蔓延扩张业已开始采用多中心组团城市结构替代单中心城市结构，使得通过在中心城区集中配置大型公共服务设施、借城市化经济推动中心城市化的意义显著下降[3]。
3.3 信息网络与快速交通技术创造了新的时空观
信息网络技术与快速交通技术的迅猛发展及其广泛应用是新时期社会经济发展的一个重要特征。交通运输的技术革命和网络发展导致了花费——空间收敛和时间——空间收敛这两个重要的经济地理现象[4]。依赖于交通运输与网络技术的进步，人们克服“距离阻隔”的能力大大提高。空间收敛的结果扩大了区位决策的范围和选择余地，提高了区位决策的灵活性，“收益/成本”最大化对公共服务设施选址的约束力大大下降，公共服务设施可以摆脱中心集聚的束缚而在更广阔的地域空间范围内选择更适宜的地点布局。
表1 不同时期区域性公共服务设施的配置条件
Tab.1 The Conditions of Distributing Regional Public Facilities in the Different Periods
传统时期新时期
供给能力 局限于中心城市多级城市或组团都具有供给能力
集中配置的充分性 集中配置公共服务设施，产生城市化经济 “大分散、小集中”的城市化发展格局下，通过集中配
是促动中心城市化的重要动力置区域性公共服务设施获取城市化经济的意义下降
享用能力 受时间、距离严重束缚 空间收敛下，克服距离的能力提高
表2 佛山各组团基本职能
Tab.2 The Basic Functions of All Cluster Cities in Foshan
人口（万人） 土地面积(km[2])
国内生产总值（亿元） 基本职能
中心组团 199504 594.01地区性中心，教育与高新产业基地之一，专业市场基地之一，
区域重要的制造业基地之一，花卉种植、博览与交易中心
大良－容桂－伦教 75.8
218.8
277.05市域南部中心；教育与高新产业基地之一、家电类制造业基
组团
地之一、区域性中心和交通枢纽
狮山－小塘组团12.5
141.68 33.6 新兴产业基地，教育科研基地，五金制造业基地和专业市场、
旅游度假基地
西南－河口－金本 25 217.8
33.9 地方性中心，旅游度假基地，西部的交通枢纽，地方性物流
组团
中心，西部的重要制造业中心
西 西樵镇分 20 176.7
53.7 区域旅游城镇，区域专业市场，纺织业、无污染或低污染建
江 组团
材业制造基地
组 高明次中 23.72
21748地方性中心，区域性生态旅游基地，地方性物流中心，新兴
团 心分组团
产业基地。
黄歧－盐步－大沥 50.8115126.3 房地产业、制造业基地之一、旅游业、专业市场之一、制造
－松岗组团 业基地之一
龙江－九江－沙头
33 168.58 75
以家具、五金、制衣业印刷包装、板材等为主的制造业基地
组团
之一，地方性物流基地
资料来源：部分内容根据《佛山城镇体系规划(2003～2020)》整理而得。
4 区域性公共服务设施配置新视角——以佛山高明区为例
传统公共服务设施配置理论基础的动摇表明区域性公共服务设施可以摆脱中心城市的束缚而外溢到其他周边地区。对于组团城市而言，次级组团可以凭借毗邻中心组团的区位优势有选择地配置一些区域性公共服务设施。笔者结合近来参与的《佛山市高明中心城区发展概念规划》进一步阐明如何在组团城市的次级组团中配置服务于整个城市的区域性公共服务设施。
4.1 在次级组团中配置区域性公共服务设施想法的提出
高明城区位于佛山市西部，西江西岸，距佛山市区46公里，是佛山联系粤西及桂、滇等地的战略通道。2002年，高明市与南海市、顺德市、三水市一齐撤市设区，并入佛山。随后，佛山组织编制了《佛山市城市发展概念规划》，提出了“2+5”组团城市的总体发展构想，即两个百万人口以上的佛山中心组团、大良—容桂—伦教组团加五个30～50万人口规模的次级组团（图1），其中高明城区是五个次级组团中西江组团的核心组成部分。目前各组团间基本形成了各有侧重但又不乏交错的职能结构体系（表2）。
附图
图1 佛山组团结构
Fig.1 The Cluster Structure of Foshan
在各组团中，高明次中心分组团由于社会经济及城市化发展速度长期缓慢，导致各项经济指标水平均比较低。2002年高明撤市设区后，开始大规模接纳由珠江三角洲核心地区外迁的工业企业，2003年增长速度达到18%，超出佛山平均水平(16.1%)，自下而上的城市化趋势开始出现。尽管如此，由于底子薄、基础差，高明区在佛山市中的经济地位仍然较弱，是佛山市“低水平、不全面”的小康社会的主要承载区，加快高明发展形势迫切。同时，珠江三角洲核心地区在经过20多年的快速发展后，已经开始面临着越来越多深层次的制约，而其中十分重要的一点就是缺乏战略纵深与发展腹地。“泛珠三角区域经济合作”以及“西江产业带”等新的区域合作构想与框架的提出就是要拓展珠江三角洲的影响腹地，在充分利用腹地资源优势和空间资源优势的同时，实现区域共赢发展。对于佛山而言，“西江产业带”的开发建设则更具有重要意义。高明位于西江流域中、下游转接的重要位置，是佛山参与西江产业合作、扩大在西江流域影响能力与范围的桥头堡，加快高明发展对于佛山意义重大。
由于高明区基础较差，显然光靠高明自身自下而上的城市化动力推进，要缩小与佛山发达地区的差距、承担佛山参与西江产业合作介入点的功能将十分艰难与漫长。因此，自上而下给予高明一定支持十分必要，而通过在高明选择性地配置一些区域性的公共服务设施是一种重要的有效办法。目前，高明城区通过广明公路连接佛山中心组团。而在未来，高明城区的交通条件将进一步改善（图1）。《佛山市城市发展概念规划》中已经确定将在高明城区于佛山中心组团之间添设一条快速路和广明高速公路，并且后者在高明城区附近设有两个出入口。《珠三角城镇群规划》中规划的珠二环高速公路紧贴西江组团东部外围通过，可由此便捷地连接其他组团；而规划中的珠三角外环则由西江组团以西外围经过，将进一步提升高明城区的区域地位。交通条件的改善进一步压缩了高明城区与其他组团之间的时空距离，为在高明配置一些区域性的公共服务设施创造了前提条件。
4.2 配置方法
形成了以上设想后，笔者按照图2所示的流程进一步确定如何在次级组团中配置区域性的公共服务设施。
附图
图2 配置流程
Fig.2 The Flow of Distribution
4.2.1 确定可以由中心组团外溢的公共服务设施
按照国标《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)的规定，城市公共设施可分为：行政办公、商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、大专院校与科研设计、文物古迹及其他设施（如：宗教活动场所、社会福利院）等8大类。尽管在新时期多种因素影响下，区域性公共服务设施出现了外溢的可能，但由于不同公共服务设施的属性不同，外溢的可能性也将有所差异。
表3对公共服务设施的属性进行了界定。使用频度根据公共服务设施使用者的使用频率分为日常性、偶然性和周期性三类。市场化程度则按照政府与市场在公共服务设施供给中合作程度分为非市场化、半市场化和完全市场化三类，其中完全市场化型是指规划决策、生产建设、运营管理三个过程都可由市场自发供给的公共服务设施；半市场化型是指规划决策、生产建设由政府承担，而运营管理则可交由市场供给的公共服务设施；非市场化型则是指必须由政府包干全部供给过程的公共服务设施。
表3 各类区域性公共服务设施的属性匹配
Tab.3 The Attribute Matching of All Kinds of Regional Public Facilities
类别类型使用频度市场化程度
行政办公设施 市属办公设施
偶然性 非市场化
综合百货商店、商场等传统商业设施偶然性 市场化
商商业设施
大型仓储式商业设施 周期性 市场化
业金融保险设施
偶然性 市场化
金贸易咨询
偶然性 市场化
融旅馆设施
高级宾馆偶然性 市场化
设
度假村 偶然性 市场化
施市场设施
专业市场、物流园区 周期性 市场化
文新闻出版设施
报社、通讯社、出版社偶然性 非市场化
化广播电视
电视台、广播电台偶然性 非市场化
娱图书展览
公共图书馆、博物馆、科技馆、展览馆 偶然性 非市场化
乐
、纪念馆等
设影剧院 电影院 偶然性 市场化
施
歌剧院、音乐厅 偶然性 半市场化
游乐场 偶然性 市场化
游乐设施
文化宫、少年宫、老年活动中心偶然性 半市场化
体育设施 体育场馆
体育场馆、游泳场馆、各类球场周期性 半市场化
医院
综合医院、各专科医院偶然性 半市场化
医疗卫生设施 卫生防疫设施
卫生防疫站、检验中心偶然性 非市场化
休疗养设施 修养所、疗养院 周期性 半市场化
教高等学校
大学、学院、高等专科学校周期性 半市场化
育中等专业学校
中等专业学校、技工学校 周期性 半市场化
科科研设计
科学研究、勘测设计、科技信息与咨询 偶然性 半市场化
文物古迹
具有较大保护价值的古遗址、古墓葬、古建筑、革命遗址等 偶然性 非市场化
其他设施宗教设施 周期性 市场化
社会福利院
周期性 半市场化
注：由于日常性设施多为地方性设施，故未列入表中。
顾朝林(2002)等人的研究表明：日常性使用设施多为地方性设施，主要结合工作、居住场所紧密布置；偶然性设施依然主要集中在市中心区布置；而周期性设施则可以分散到城市外围，成为可外溢的设施。同时，表3的分析表明，可外溢周期性公共服务设施的市场化程度皆为市场化和半市场化，次级组团城市可以通过市场化手段获取供给此类设施的能力。
4.2.2 区域性公共服务设施的区域比选
确定了哪些区域性公共服务设施可以外溢，仅表明次级组团可在哪些区域性公共服务设施上获得供给机会，而最终要确定次级组团具体供给哪些设施还必须进行设施供给的区域比选，即通过分析次级组团具有哪些供给外溢设施的优势以及这些优势供给设施的区域供给状况如何，对供给机会进行筛选，在确定不会产生重复建设等区域供给冲突的前提下，将外溢设施布置于次级组团。
(1)确定地方优势供给设施
作为佛山次级组团核心组成部分的高明城区与佛山其他城区相比，突出优势主要体现在环境优美、土地充足上。另外，高明是佛山的重要农业生产基地，是佛山联系粤西地区的前哨，有利于发展农产品集散的职能，这是高明城区的独特之处。而如前所述，未来高明城区的交通条件也将进一步改善。根据这些条件，笔者利用图3描绘了高明可优势供给的外溢设施。
附图
图3 高明发展优势与可外溢区域性公共服务设施匹配关系
Fig.3 The Matching Relationship between Development Advanmtages of Gaoming and Regional Public Facilities
(2)区域性公共服务设施的区域供给状况分析
佛山市区是绝大部分佛山市一级大型公共服务设施（也即区域性公共服务设施）的主要分布地。佛山市域范围内务类可外溢区域性公共服务设施的区域供给状况如表4所示。在行政区划调整之前，77.4平方公里佛山城区辖地范围的高密度开发从用地及城区功能结构重组等方面约束了区域性公共服务设施的供给，导致佛山区域性公共服务设施普遍存在规模偏小、档次偏低、供给滞后的问题。目前已有部分区域性公共设施外溢到佛山市区周边地区，如南海的大学城、顺德的大型区域性商业设施等。佛山行政区划调整后，佛山新中心规划中对体育设施、行政设施、歌剧院等区域性设施供给做了安排。
表4 各类可外溢区域性公共服务设施的区域供给状况
Tab.4 The Provision Status in Foshan of All Kinds of Regional Public Facilities
类型供给状况
在东方广场、家天下等大型Shopping Mall落座佛山禅城中心组团后，顺德中心组团出现了天佑城、
大型商业设施嘉信城市广场等大型商业项目，区域商业消费力进一步分化；同时也表明佛山商业消费行为仍以
集中消费为主，尚未进入分散消费阶段，对可外溢的仓储式商业设施的需求较小。
目前佛山专业市场比较发达，主要分布于南海、禅城和顺德三地，但缺少农产品专业市场；《佛山
专业市场、物流园城市发展概念规划》中提出建设一个国际物流园区、一条物流产业带、三个工业园物流中心的设
想，其中高明城区规划范围内的沧江工业园物流中心属于此列。
综合性体育场馆 佛山中心组团新城区的世纪莲体育中心、游泳馆在建
休疗养设施 无
目前全市共有普通高校2所，成人高校7所、一些大企业如科龙、美的等都建起了职工培训学校；
高中等学校、科教园区南海狮山建有大学城，已经有东北大学南海分院及华南师范大学南海分院。
社会福利院 无
大型游乐场所、主题公园 佛山中心组团的中央公园、江滨公园在建，但区域服务功能有限
4.2.3 确定可供给的外溢区域性公共服务设施
上述分析表明在可外溢的区域性公共服务设施中大型游乐设施、养老福利设施、农产品专业市场等供给滞后，按照避免区域重复建设的原则，高明城区可以考虑配置此类设施。另外，按照《佛山城市发展概念规划》，工业物流园区也是可配置的区域性公共服务设施之一。
4.2.4 布局
在确定高明城区可具体供给哪些区域性公共服务设施之后，便可根据这些设施的特性，选择合适的地点进行布局。考虑到游乐设施、养老福利设施对环境的要求，加上区域性公共服务设施对交通便捷性的要求，分别在高明城区北部城区主干道与广明高速公路交接处布置大型游乐设施、养老福利设施，形成区域性公共服务设施集中分布带；在城区外环路与广明高速公路出口交接处布置农产品专业市场；在城区外环路与广明快速路交接处布置工业物流园区。图4便是高明城区区域性公共服务设施的概念性规划布局示意图。
附图
图4 区域性公共服务设施概念性规划布局图
Fig.4 The Conceptual Layout of Regional Public Facilities in Gaoming Downtown
5 结语与讨论
随着信息、网络与快速交通技术的迅猛发展以及经济体制的转变，原本凭借地缘性关系而紧凑集结的一些城市中心设施与功能，将可能跨越地理空间的约束，分散到环境更为适宜的地点择址，出现所谓“逆中心化”的倾向。规划者可以顺应这种趋势，通过科学、合理的方法将此类设施配置于周边次级城市或组团，带动外围地区的城市化发展[5]。
当然本文仅是从高明区的角度自下而上地阐述了佛山区域性公共服务设施在高明区的选择性配置，最终能否实施仍有待于从佛山全市域层面进行统筹考虑后才能决定。但这与城市规划中所倡导的自下而上与自上而下互动结合的发展趋势是相吻合的，有助于在地方治理日益盛行的时代背景下，通过规划为地方城市政府合理地争取发展所需的要素资源，并且在强调研究且少法定束缚的概念规划中进行此类问题的探讨也无不妥之处，因而本文仍富有积极意义。
不过，本文也仅是从城市行政管辖的范围之内探讨了区域性公共服务设施的配置问题。而实际上区域性公共服务设施的服务范围也可能超出行政界线。从更广阔的区域层面探讨设施配置将使设施配置更为科学。
致谢：项目研究过程中得到了广东省城乡规划设计研究院马向明主任和李永洁所长的帮助与指导，特此致谢。