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中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1007－0672(2012)03－0110－06
中国历史上著名的政治家管仲说过：“地者，政之本也”①，也就是说“地乃民生之本”。古人又云：“民惟邦本，本固则邦宁。”②可见，土地问题一直是各个时代的重要关注焦点，因其关系国计民生，对经济社会发展和国家稳定具有重要影响。
一、研究问题的提出
随着城市化进程的加快，必然导致越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地。失地农民作为一个特殊群体，数量迅速扩大，据预测2020年我国失地农民总数将达1亿人以上[1]。随着土地的被征收，使得失地农民的就业问题、养老问题、医疗问题、住房问题、子女受教育等一系列问题突现出来，以至于失地农民问题成为当今社会的一个热点问题[2]。从某种角度上说，失地农民的增加不仅是社会经济发展的必然，也是时代进步的需要。伴随着失地农民的增加，其可持续生计问题也逐渐成为一个新的社会问题。
1.民族地区失地农民可持续生计问题越来越成为社会关注的一个焦点问题
关于失地农民，本文认为是民族地区在城市化、工业化、生态环境建设用地乃至自然灾害而失去土地的农民。值得注意的是，自然灾害是导致民族地区农民失地人数增加又一个重要因素，例如汶川特大地震使四川省近20万农民失去赖以生存的耕地或宅基地，而这些大部分来自民族地区。可持续生计(sustainable livelihood)指某一个生计由生活所需要的能力、资产(包括物质资产和社会资产)以及活动组成，如果能够应付压力和冲击且恢复，并且在不过度消耗其自然资源基础的同时维持或改善其能力和资产，那么该生计具有持续性[3]。可以这样说，可持续生计概念之所以得到高度关注，是因为它被赋予了以人为本的思想、强调可持续性和自身发展能力；另外一方面，可持续生计也被作为一种减少贫困的新方法，并且1987年第一次正式出现在世界环境和发展委员会的报告里，凡是研究贫困、可持续生计系统和多样性以及参与的重要性，都会采用可持续生计途径[4]。
土地是农民的基本生活保障，失地后大多数农民处于无保障或低保障状态。失去土地的农民，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”[5]。他们大多游走于民族地区城市(镇)和乡村的边界，依靠着十分有限的征地补偿或者社会救助，有的甚至只有靠四处揽活来艰难地生活着，他们的生计难以可持续。可以这样说，民族地区失地农民这一越来越庞大的人口群体，因其生计的不可持续性而逐步成为民族地区出现的最缺乏保障、最弱势、最边缘化的群体，他们很多人的生活已经陷入显著恶化状态。可见，在民族地区失地农民以生计为核心的诸多现实问题成为推动民族地区经济社会发展和构建和谐社会难以绕过的一道坎。而如何解决民族地区失地农民的生存、发展问题，成了影响民族地区社会繁荣与稳定的关键，同时也是促进民族地区科学发展的重要环节。
学界关于失地农民问题研究一方面主要集中于失地农民的生存现状、失地农民的补偿安置措施，估计失地农民的规模等；另一方面主要研究城市发展与失地农民的利益冲突、农村土地制度、土地征收征用制度、失地农民社会保障等[6]。但总体来说，研究缺乏人和社会全面发展的视角，系统性和实证性研究不足，尽管已有研究成果丰富，但关于失地农民可持续生计问题的研究关注不够[7]，缺乏深层次系统研究，尤其对民族地区失地农民可持续生计问题调查研究明显不足。民族地区还涉及民族宗教问题，使失地农民问题更是错综复杂，应该说，民族地区失地农民问题引起了学界和实际部门的高度重视，并把失地农民问题上升到一定的高度加以解决。但是，根据我们在民族地区调查发现，对失地农民问题的关注更多在于权益保护等方面，失地农民生计可持续发展尚未引起足够重视，其解决方案更侧重于眼前问题的解决，而缺乏系统的思维和方式以及有效的推动策略，也缺乏针对问题关键的政策和措施。这些都需要深入调研，故开展此研究具有重要的现实意义。
2.四川民族地区失地农民可持续生计情况
课题组在四川民族地区凉山、甘孜、阿坝州城市和农村生活社区，采取抽样调查与深度访谈相结合的方法，获得了大量关于民族地区失地农民可持续生计问题的第一手材料。
课题组汇总调查问卷有效样本524名，其中男260名、女264名；藏族172名、彝族152名、汉族104名、羌族72名、其他民族24名。
课题组调查发现，四川民族地区失地农民生计问题存在不可持续性。主要表现在以下几个方面：
第一，四川民族地区失地农民在自己原有资本和国家补助的资本基础方面具有不可持续性。
我们在四川民族地区调查发现，失地农民在失去土地前因自然环境、气候、技术等原因，收入不高，存量货币不足，缺乏可持续生计的资本基础。而失地后，我们调查发现，他们得到的一次性补偿费也不理想，而拥有土地的可持续性价值远远大于补偿的存量货币。而民族地区大多数农民本身收入不高，而四川民族地区的藏、彝、羌等少数民族因客观条件、观念等原因，商品经济意识不强，他们的货币存量十分有限。
缓解贫困是人类面临的共同难题，缓解和消除贫困成为人类梦寐以求的理想[8]。而失去土地后，农民住在城镇里很多东西需要购买，而且物价上涨迅速必然导致他们的日常消费大大增加，恩格尔系数不断上升，对他们而言无异雪上加霜，也是一个不容忽视的事实。除了一般的生存需要之外，民族地区失地农民的健康、教育、社会交往都需要不少的开支。调查中发现，藏、彝、羌等少数民族失地农民感觉子女教育费用支出最难以承受，相当于他们家庭的三分之一收入就被花在这方面。此外，我们调查还发现，民族地区失地农民原来家庭平均住房条件较好，满意度较高。但失地后在城市(镇)住房面积令他们难以满意。当他们失去土地后，不管他们怎样节衣缩食，其存量货币肯定会消耗殆尽。故安置补偿费用无法解决他们的可持续生计问题。社会权利的核心首先是人民的生存权，没有生存权，其它一切权利无从谈起[9]。一旦生活无着落，他们必将面临就业和社会保障、子女入学、医疗问题等，处理不好就容易诱发社会问题，影响民族地区社会稳定。
这个方面可以从他们失地前后收入变化反映出来。四川民族地区失地农民在失地前后收入变化方面情况(见表3)，他们感觉失地前后差距较大。
从收入情况来看，四川民族地区被调查的失地农民中，失去土地前家庭年纯收入下降的272人占51.91％，持平的68人占12.97％，上升的184人，占35.12％。这个比例比国家统计局比例高③。另一方面，他们到城市(镇)后，不得不承受比原来所在的农村高出许多倍的日常生活开支，同时还得面对购房、结婚、生育、子女教育费用。这样一来，他们只有从土地补偿款中拿出一部分钱来补贴家用，一旦补偿款告罄，以后的生计问题便难以维系。
第二，四川民族地区失地农民在社会保障方面具有不可持续性。
我们知道，农民失去土地后，他们的身份发生了转变，他们不是农民了。但是，根据我们在四川民族地区调查发现，他们绝大多数承认自己还是农民。他们也得不到城市(镇)居民的认同。可以说，不论是他们本人、城市居民、原来的农民对他的身份认同都难以定位，也就是缺乏可持续生计的社会认同。他们不像农民有土地保障，也不像城市(镇)居民有社会保障，他们的社会保障犹如被搁置在真空地带，具有不可持续性。他们在新环境的城市(镇)里，很多方面他们无法享有，比如教育培训、就业帮助等等。
第三，四川民族地区失地农民在职业保障方面具有不可持续性。
失地农民，尤其是民族地区失地农民，他们一直都在从事生产力水平低下的农业，缺乏专业技能，而且受教育程度普遍偏低。这样他们离开土地后，在城市很难找到适合他们的工作岗位。所以，他们的职业具有不可持续性。
他们这种职业的不可持续性，可以从他们职业变动表现出来。我们课题组调查发现，四川民族地区失地农民失地前后职业状况变化比较大(见表4)。
从上表可以看出，四川民族地区失地农民就业的主渠道是种植和养殖，约占总数的76％；在本地或外地打工的占17％，从事个体经营的占5％；闲居的占2％，而在失地后，上述比例分别约为5％、37％、21％、19％。前后数据对比表明，他们失去土地前土地是其最主要收入来源，他们中部分外出务工也只是为了补贴家用。而他们失去土地(也有少数还有部分土地)后，传统种植和养殖业已不再是失地农民的主业，而根据我们调查发现，国家对他们的补助并不能从整体上对他们进行有效的制度保障。所以，他们迫于生计的压力，只好四处找活干或从事不太稳定的个体经营，这也是失地农民常态下无奈的被动选择。
第四，四川民族地区失地农民在文化生活方面的适应方面具有不可持续性。
我们调查发现，四川民族地区失地农民进入城市(镇)后，由于宗教信仰、生活习惯、文化基础等方面不同，所以在文化生活方面适应比较滞后。跨区域迁移和安置首先面临的是物质层面的差异，物质层面的差异只是非物质文化差异的表面现象。在物质层面下将隐藏着安置移民因地域变迁带来的饮食文化、服饰文化、建筑文化、节日文化、婚丧文化、方言文化等许多非物质文化的差异性[10]。
所以，他们缺乏可持续生计的文明底蕴支撑。民族地区失地农民的文化适应滞后，使他们在维持自身可持续生计方面缺乏动力与信心。我们还发现，四川民族地区失地农民他们原来在家闲暇生活以参与消遣性活动为主，方式较为单一且层次不高，而到了城市以后，对城市生活难以融入。因为中国农民固有的小农意识没有办法在短时间改变。他们因为文化基础差等原因，也不愿意自我学习提高生存技能，更缺乏竞争意识。所以，他们在文化生活方面具有不可持续性。
二、民族地区失地农民可持续生计存在的问题
四川民族地区失地农民在可持续生计方面主要存在以下问题：
1.四川民族地区现行征地补偿农民安置费用存在严重不足，安置办法不合理
四川民族地区现行征地补偿农民安置费用存在严重不足最明显就是体现在补偿标准偏低。我们知道，土地是农民的命根子，而对经济十分落后的民族地区而言，更是如此。土地补偿安置费对他们而言犹如救命稻草，是其生活保障费，关系他们以后生活质量和可持续生计基础。随着西部大开发战略实施和新农村建设的推进，尤其是民族地区城市化、工业化的发展，再加上民族地区频发的自然灾害，越来越越多的农业用地被占用或者无法使用。使民族地区失地农民群体人口越来越多。
根据课题组调查发现，因各种原因所致，民族地区征地补偿标准很低，很多失地农民由此失去了生活来源。这与民族地区农地征收中“公共利益”目的严重扭曲关系密切。国土资源部在2003年的调研报告中明确提出：“我国土地征用的目的已远远超出公共利益范畴，而且国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”[11]在农地征收过程中，政府审批和决定征收与补偿的一切事项，发生争议后还是由政府来裁决，这是一种“自家人”审“自家人”的做法，有悖于现代依法行政的精神[12]。
根据我们在四川民族地区调查发现，失地农民土地被征用过程中，安置方案、办法也不合理、不完善。如我们调查的甘孜一个镇的义教工程占地，按照最高标准1万元/亩左右进行征用。当地农民可能觉得很理想，因为他们很多不会算账，不从可持续生计方面加以考虑，可当他们被征地后补偿费用完后，一家人生活不知道怎么办？这是因为各种条件所限制，他们不会把这笔钱用于投资生财，结果用完后生活无靠。同时，对民族地区而言，由于经济发展滞后，工业化城市化发展慢，就业岗位需求有限，所以，对失地农民就业岗位的安置更是心有余而力不足。再加上民族地区失地农民文化程度偏低，几乎没有受过什么专业技能培训，更难找到合适的就业岗位。
2.四川民族地区失地农民安置费分配混乱，村级留用资金管理失控
课题组调查发现，四川民族地区失地农民的补偿费用的分配过程中缺乏可具体操作的规范。这样后果就造成各地对补偿费的分配自行其是，违背补偿宗旨，严重损害了失地农民的合法权益，往往也容易引发纠纷。
更为严重的是村级留用资金管理失控。通过对四川民族地区失地农民调查发现，他们的土地被征用后所获的补偿费用不是全部到他们手中，村级集体又加以截留，利益再次受损。同时，这部分村级留用补偿费用中很大部分并不是用于发展村里经济和丰富村民文化生活，而是让少数村干部利用职权贪污挥霍，甚至据为己有，这样让失地农民更是怨声载道。根据我们在民族地区调查发现，除了上述现象外，还有就是对民族地区因自然灾害失去土地农民缺乏有力补偿措施，导致他们在失去家园同时也失去了赖以生存的土地，更谈不上可持续生计问题。
3.四川民族地区失地农民生存环境恶化又身份尴尬，就导致他们社会控制差、观念淡薄、心理失衡，容易引发群体性事件
表面看来民族地区地域广阔，人均占有土地面积很高。但是，恶劣的自然环境和气候条件以及自然灾害，使四川民族地区农民可使用的耕地面积十分有限。这让越来越多的人成为失地农民，他们的生存状况每况愈下，严重影响他们的可持续生计问题。
如前所述，民族地区这些失地农民，一方面被征用土地该得到的补偿费用难以真正兑现，另外一方面，因为各种原因，加大他们生存困难，使其未来基本生活保障都难以维系。对他们当中年长者更是雪上加霜。因为他们年龄、体力、技术、文化等方面决定了他们无农活干，但又无法谋取就业岗位。诚如他们自己谈到的“上班没人要，打工没力气，”一旦补偿消费殆尽，拿什么来养家糊口、维持生计？如果民族地区失地农民最低生活标准都得不到保证，势必会影响到民族地区社会稳定和经济发展，对这一问题务必要引起我们各级领导的高度重视。
同时，民族地区农民失去土地后，既不像农民有土地可种，又不像市民有工作和社会保障，其身份尴尬。同时，社区对他们管理也松散，这样他们必然心理失衡，道德和法制观念淡薄，再加上他们对政府中某些干部的不满，他们的血缘关系、宗族关系又较密，容易被鼓动和组织起来，这样，容易诱发群体性事件。可以说这是民族地区失地农民问题中最严重的问题。
三、解决四川民族地区失地农民可持续生计问题路径与对策探讨
民族地区农民的土地具有生产和社会保障的双重功能，土地作为资产，对民族地区失地农民而言，是他们最宝贵的一笔财富。可是因为各种原因失地后，他们的生计途径减少，也使他们社会心理不适，他们还不得不面对生计水平整体下降的残酷事实。民族地区失地农民可持续生计问题关系到民族地区社会稳定和民族团结。解决好失地农民生计问题，才能保证民族地区各项事业科学发展和社会全面进步。
1.路径选择
失地农民问题的解决涉及方方面面，这是一个长期的、复杂的过程。需要全社会的共同关注，而绝不仅仅为失地农民自身或农村的问题。针对当前现状，我们必须承认失地农民问题已经上升成为迫切需要加以解决的社会问题。所以，从前文提到的民族地区失地农民现状、存在问题、原因及其对社会经济发展的影响看，推动失地农民问题解决的路径，必须走合力解决之道。失地农民问题是一个系统工程，它的解决，需要家庭、政府、社会各个方面加以配合，才能得到彻底解决。
2.对策建议
要解决四川民族地区失地农民可持续生计问题，必须设身处地考虑民族地区农村失地农民的现实困难和发展需求，我们认为应该从以下方面解决：
(1)从“治本”角度看，在制度层面上推动民族地区土地及其相关制度改革，是解决失地农民问题最有效途径。同时，把民族地区失地农民问题与其他问题联系起来，加以全面、综合考虑，也是“治本”之举。
失地农民的生计模式问题，实际上已经触及到民族地区以土地产权改革为核心的农村产权制度改革。他们失地补偿的不足和安置存在的问题，从根本上说是民族地区的现行的土地政策问题，处理不好就容易危及民族地区社会安定。
土地及其相关的制度是制约民族地区失地农民问题解决的制度障碍。政府应该取消附着在户口上的各种利益、与户籍关系联系在一起的各种社会经济差别，达到户籍和住房、就业、医疗、子女入学受教育等各种福利待遇完全脱节，彻底取消农业人口和非农业人口的身份认定方式，保证失地农民获得与市民同等的权利[13]。其实，现行制度设计就决定了民族地区失地农民始终是一个弱势群体，而产权缺失必然使他们权益受损而导致生计难以持续。
调查发现，要顺利解决民族地区失地农民生计问题，就需要配合党和政府对“三农”问题的高度重视和社会主义新农村建设活动，推进民族地区农村土地制度、现行的征地制度等相关制度的进一步改革和完善，从而建立符合民族地区实际的失地农民的自然资本生计模式，是解决失地农民问题最有效途径，因为这些能够解决民族地区失地农民生存和发展问题。此外，把民族地区失地农民问题与生计资产的配置等问题联系起来，加以解决，也是“治本”之举。当然，从民族地区目前实际情况看，需要充分考虑民族地区民族宗教文化因素。上面“治本”之举，还有一个比较漫长的过程，所以，还需要配合其他措施加以解决。
(2)提高民族地区失地农民生计资产的配置效率和完善村民自治，实现其存量货币或资本基础方面的可持续性。
要保持民族地区失地农民的存量货币或资本基础方面的可持续性，必须把握好民族地区失地农民的生计资产及其配置，因为这是构成他们可持续生计的核心部分。改革民族地区现有土地征用办法，调整其征地补偿与安置标准，所以，注重民族地区可持续生计资产配置效率，使他们的可持续生计问题得以最终解决。
同时，要完善民族地区村民自治，让失地农民的利益得到真正维护。正如前面所述，民族地区失地农民所得的征地补偿费用，很大部分被村级干部贪污挥霍，甚至据为己有。民族地区失地农民的利益能否得到真正维护，在很大程度上取决于民族地区的基层民主建设。所以，必须完善民族地区村民自治，使产权主体真正负起责任，维护其正当权益。
(3)解决民族地区失地农民的就业问题和职业技能培训问题，实现其职业的可持续性。
由于民族地区失地农民由于没有技能，受教育程度低。所以，他们必须要有自己的生存技能才能达到职业的可持续性。为此，民族地区有关部门要按照市场化和生产发展的需求，对民族地区失地农民加大以职业技术、岗位技能为重点的技术技能培训。同时，发挥民族地区远程培训和电视、广播、函授教育等多种手段的作用，也注重民族地区“能人”的带动作用，进行技能帮传工作，逐步形成民族地区完善的失地农民职业培训体系。
同时，在民族地区各项建设事业中需要的就业岗位，也要优先考虑民族地区失地农民。民族地区各级政府劳动和社会保障部门要充分考虑失地农民的劳务输出问题，有组织地、有秩序地、系统地转移失地农民中闲职人员，促进他们异地再就业。
此外，民族地区要根据实际情况，通过国家或者集体组织行为，留出部分土地为那些无法找到工作的失地农民解决可持续生计问题即建立适合民族地区“留地安置”的长效机制。“留地安置”模式既可以使民族地区失地农民得到基本的生活保障，又解决了失地农民的就业问题，还可以为政府节约可观的财政支出，从而促进民族地区社会的和谐、稳定与发展[14]。
(4)建立民族地区失地农民社会保障机制，实现其社会保障的可持续性。
前面提到，民族地区失地农民，他们身份发生了变化，不像农民有土地保障，也不像城市居民，有社会和养老、医疗保障。公民获得国家提供的社会保障也不再是国家的一种恩赐，而是国家保障全体公民共享经济社会发展成果的一项制度安排[15]。所以，必须建立民族地区失地农民社会保障机制，实现其社会保障的可持续性。
民族地区相关部门可以从他们的征地补偿经费中抽出一定的比例为他们建立养老保险，同时，支持他们从事各类经济活动。民族地区金融部门在贷款方面也给予失地农民优先安排。
同时，在对待民族地区失地农民医疗等社会保障方面，为他们在城市生存和发展创造条件，从而减少社会风险，促进民族地区社会的稳定和发展。当然，建立民族地区失地农民社保体系同积极解决他们增收创业相结合。民族地区还涉及复杂的民族宗教问题，解决好失地农民社会保障问题，可以避免民族地区失地农民因失地而酿成群体性事件，从而为构建民族地区和谐的民族关系创造条件。
(5)搞好民族地区失地农民社区文化生活工作，实现其在文化生活方面的可持续性。
如前所述，民族地区失地农民进入城市(镇)后，他们在生存环境、生活习惯、社会交往、文化基础等方面不同，使他们难以适应新环境的文化生活，缺乏可持续生计的文明底蕴支撑。所以，要搞好民族地区失地农民社区文化生活工作，实现其在文化生活方面的可持续性。
多关注他们的业余文化生活，尽量改变其小农意识，尤其是改变少数民族同胞的固有落后观念，提高民族地区失地农民的自我学习和生存技能，培养他们的竞争意识，实现他们在文化生活方面可持续性。
同时，加强对民族地区失地农民的社区服务和管理，搞好社区文化建设。通过开展丰富多彩的社区文化活动和市民教育活动，打开农民与市民沟通的渠道，增强现代市民意识和心理适应能力，促使失地农民在思想观念、生活方式、行为方式上较顺利地完成向市民的转变[16]。
此外，我们应当看到，在致力于从制度上来改善可持续生计的同时，关心民族地区失地农民可持续生计的可行能力的塑造也应该是努力的方向。我们充满信心并值得期待的是，“三农”问题一直被作为关系全局的大问题得到各级部门高度重视，是我们国家和政府全力以赴并长期追求的政治目标。只要将民族地区失地农民可持续生计问题纳入科学发展观主导下的寻求民族地区长治久安、环境保护和经济社会发展的制度框架体系中，问题的解决只待时日。
收稿日期：2012－01－10
注释：
①《管子·乘马》。
②《尚书·五子之歌》。
③根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1％。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43％；持平的有324户，约占11％；下降的有1353户，约占46％。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户，他们除了农业生产活动外，基本上没有其他的生产经营活动能力，耕地减少后收入自然也随着下降。(韩俊：失地农民的就业和生活状况[N].中国税务报，2005－08－17)。
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