关于辽宁省职工教育立法的思考，本文主要内容关键词为：辽宁省论文,职工教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制定《辽宁省职工教育条例》，曾列入中共辽宁省委批准的《辽宁省人大常委会1993至1994年度立法计划》。但由于多种原因，此项目没有如期完成。据了解，在职工教育是否需要立法，按照怎样的思路立法以及立法的主要内容等方面，认识上还很不一致。这在一定程度上影响了我省职工教育立法的工作进度。笔者拟就以上几个问题，谈几点想法，希望有助于《条例》的制订工作。
一、职工教育立法的客观要求
我省职工教育立法的提出，已有二、三年的时间了。1992年末，从现实需要和可能条件出发，省教委再次提出制定《条例》的设想，后经省政府法制办综合平衡，最终列入省人大的立法计划。但是，至今仍有一部分同志认为，职工教育“不一定需要立法”，“立法条件尚不具备”，“立法工作难度太大”，主张放弃或推迟这项工作。笔者认为，我省职工教育立法，不是少数人的主观臆断，而是有其客观要求的必然性，不仅是必要的，而且是可能的。对该项立法工作，思想要解放，态度应积极，步骤宜稳妥，进度须加快。
职工教育是我国四大类教育（通常把教育划为四大类，即基础、职业、成人和高等教育）中成人教育的重要组成部分，是社会经济发展和科学进步的必要条件。职工教育立法是教育法制建设的一项重要内容，是加强职工教育的重要法律保障，对于规范职工教育的实践经验，解决职工教育的现存问题，提高职工队伍的整体素质，推动职工教育的改革深化和健康发展具有重要现实意义。
（一）从职工教育的实践看，需要立法加以规范。
党的十一届三中全会以来，我省职工教育有了长足发展。职工教育在经历了“双补”、职工中等学历教育、工人中技培训、企业班组长培训、企业厂长（经理）培训等几个发展高潮之后，现已初步形成一个以思想政治教育为保证，以岗位培训为重点，以文化知识教育为基础，以业务技术教育为主体的职工教育新格局和一定规模的职工教育办学体系。十几年来，我省职工教育工作取得了丰硕成果，积累了不少经验。在新的形势下，通过立法把以往实践经验定型化、规范化、法制化，对于巩固职工教育成果，继续稳定发展职工教育，适应经济和社会发展对不同规格人才的需要将有着重要作用。
（二）职工教育的现存问题需要立法加以解决。
改革开放以来，我省职工教育工作取得很大成绩，但是也还存在一些不可忽视的问题。从总的方面看，我省职工教育的工作水平还不高，职工教育的发展还不平衡。目前，随着市场经济体制的建立和企业经营机制转换，我省企业特别是国有大中型企业正在发生着根本性的变化。在这场大变革中，已反映出的突出矛盾是企业职工的文化技术素质和生产经营管理能力对市场经济的不适应性越来越明显。市场经济的竞争性突出了人才素质的重要性。企业是否拥有各种层次的人才，是企业能否走向市场，特别是国际市场的最重要的条件。人才的培养离不开教育。本来在这种形势下，职工教育既面临着严峻挑战，又正逢大好的发展机遇。但是在相当多的企业里，职工教育方面的问题不但没有很好地加以解决反而愈加严重，令人堪忧。一是有的企业，特别是效益差或亏损企业，职工教育工作几乎陷入瘫痪。二是不少企业由于领导的短期行为，急功近利，职工教育严重滑坡，教育机构被合并或撤消，教育管理人员被不适当地大量裁减。三是相当数量的企业职工教育内部管理体制没有理顺，企业领导的统筹和各部门的合力没有形成，职工教育的激励机制没有建立。四是不少企业偏重于学历教育，忽视岗位培训和继续教育，职工教育缺乏企业特色，实效性不强。五是绝大多数企业职工教育经费短缺。这些问题直接影响职工教育的健康发展和质量提高，从客观上对职工教育立法有着迫切要求，使其在法律规范下得到尽快解决。
（三）职工队伍的整体素质需要立法加以提高。
职工是企业的主人。企业职工的素质，最终决定着企业的生存和发展。企业占领市场靠产品，产品质量保证靠人才。“科技的发展，经济的振兴，乃至整个社会的进步，都取决于劳动者素质的提高和大量合格人才的培养。”目前，从我省企业职工队伍的整体上看，文化程度不高，技术水平较低，管理能力薄弱。这是造成我省大多数企业产品高科技含量低、劳动生产率不高、经济效益差、在市场上竞争力不强的直接原因。这种状况远远不能适应企业生产经营发展和现代化建设的要求。因此，很有必要通过职工教育立法，以法律手段强化职工教育工作，促进企业职工队伍整体素质的提高。
职工教育立法不仅具有客观必要性，而且具有现实可能性。第一，我国宪法和有关法律、法规及规范性文件，对以职工教育为主体的成人教育，分别作过原则规定或具体要求，这为我省职工教育立法提供了法律和政策依据。第二，我省职工教育在恢复和发展过程中，积累了许多实践经验，特别是近几年来，不少企业进行了教育综合改革，探索和创造了一些新经验，这为我省职工教育立法提供了实践依据。第三，全国现已有不少地方制定了有关职工教育的地方性法规或规章，在职工教育立法方面作了有益的探索，为我省立法工作提供了必要参考。第四，国外有关职工教育立法的作法，我们可以借鉴。
综上所述，客观现实要求我们必须增强职工教育立法工作的紧迫感，积极努力，扎实工作，加快我省职工教育立法工作步伐，争取我省职工教育地方性法规尽快出台。
二、职工教育立法的基本思路
（一）明确立法指导思想。
国务院批转的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》中指出，“成人教育要从我国的国情出发，坚持直接有效地为社会主义服务的方向，把全面提高劳动者的素质作为根本目的。”这是职工教育及其立法必须坚持和遵循的至为重要的指导思想。党的十四届三中全会《决定》强调，“社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。”从根本上讲，企业的生产实力和发展后劲在于人才、在于职工的素质。培养一支适应社会主义市场经济需要的、具有较高素质的职工队伍，造就一批优秀的企业家，对加快社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立具有极其重要的战略意义和现实意义。面对我国在世界关贸总协定地位的即将恢复和企业逐步走向国际市场的严峻形势，企业职工教育担负的培养和培训人才的任务将更加繁重而艰巨。我省职工教育立法的基本目的，就是要在邓小平同志关于建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指引下，根据有关法律、法规及政策规定，结合我省实际情况，逐步构建适应社会主义市场经济和现代企业制度需要的新的职工教育体系和运行机制，更好地为现代化建设和改革开放服务，更直接有效地为企业发展服务。
（二）把握立法基本原则。
立法基本原则是我们在立法工作中一而贯之的基本思想。职工教育立法应当坚持的基本原则，一是适应性：职工教育必须与现代企业制度建立和企业生产经营发展对人才的实际需求相适应；必须与建立社会主义市场经济体制的要求相适应。这种适应性是职工教育的生命线。我省职工教育立法必须明确规定这方面的内容。这对解决教育与经济、职工教育与企业发展相脱节的“两层皮”问题，有着重要意义。二是地方性：职工教育立法应当从本地区和企业的现状出发，从职工教育的实际出发，因地制宜，因事制宜，充分体现地方特点。这样才能切实有效地解决本地区职工教育的实际问题，才能对职工教育的改革和发展起到导向和规范作用。三是合法性：地方职工教育立法不得与宪法、法律及行政法规相抵触，并确保宪法、法律及行政法规的基本精神得到具体、全面的贯彻实施，以维护社会主义法制的统一和尊严。四是可行性：职工教育立法要力求鲜明、具体、准确，便于执行和操作。
（三）突出立法工作重点。
我省职工教育立法在内容上应有所侧重，重点要突出。职工教育有其多样性特点。从层次看，有初、中、高等职工教育；从类型看，有工人岗位技能教育、技术人员继续教育、管理干部教育；从形式看，有学校教育、培训教育等。从基本要求看，职工教育分两大类，学历教育和非学历教育。鉴于以往成人教育的实践经验和教训，从成人教育的根本目的出发，国家已明确提出要求，“把岗位培训作为成人教育的重点”，“对已经走上工作岗位以及需要转换工作岗位或重新就业的工人、农民、干部、专业技术人员和其他从业人员，进行相应的岗位培训，使他们在政治思想、职业道德、文化知识、专业技术和实际能力等方面达到本岗位的规范要求。”这是对成人教育，特别是职工教育的重大改革。在这一精神指导下，职工教育已从偏重于正规的学历教育，转向以岗位培训为重点的非正规的实用教育轨道。我省职工教育立法要适应这个转变，在兼顾对职工教育诸方面进行规范的同时，应把对岗位培训的规范作为立法的重点内容加以突出。
（四）适应改革现实需要。
党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的建立和企业经营机制的转换，服从和服务于企业发展的职工教育，出现了改革和发展的新趋势。一是企业在直接参与国内外市场的竞争中，必然对职工教育提出培养“适销对路”合格人才的新要求。二是我国过去的职工教育管理体制是按计划经济的要求运行的，实行的是高度计划性管理，职工教育部门缺乏办学自主权，即主动灵活适应经济与社会发展、适应企业发展的机制，办学的动力不足，活力不强。企业经营机制转换后，企业有了教育培训自主权，教育培训对象、形式和内容可由企业根据生产经营实际确定。三是随着企业用工、分配、财务等制度综合改革，要求职工教育改革同步进行，并逐步建立起适应企业发展需要的职工教育培训体系。职工教育立法要适应职工教育深化改革的现实需要。目前有的同志认为，“改革过程中不宜立法”。理由是改革正在进行，有关问题看不清、吃不透，不好定论，并据此认为，“职工教育立法条件不成熟”。这种看法似乎有其一定的道理，但是却没有正确处理好改革和立法的关系。改革需要立法，立法促进改革。目前职工教育立法决不是盲目的，而是在相当数量的企业改革试点取得经验的基础之上进行的。实践证明，在大力推进企业经营机制转换、深化企业综合改革过程中，没有必要的法律规范，职工教育工作就无法可依，缺乏必要的法制保障，必然会出现各种问题，甚至混乱、无序现象，最终则影响职工教育乃至整个企业改革的顺利进行。
三、职工教育立法的主要内容设想
职工教育立法的基本结构似可设想为由总则、职工教育的领导和管理、企业事业单位的职责、职工受教育的权利和义务、职工教育办学、教师和管理人员、教育经费和设施、奖励和处罚、附则等部分组成。现对其应包含的主要内容作以简要阐释。
（一）关于立法的适用范围。
职工教育对象范围宽广、类别繁多。考虑到对行政单位工作人员的教育及培训有其特殊性，并且国家对此有明确规定，同时为了突出立法重点，我省职工教育立法的适用范围可不包括行政单位及其职工，而只是特指全民、集体所有制（含乡镇企业）和事业单位对职工进行的各种教育和培训。我省外商、港澳台投资企业以及私营企业可按立法的有关规定参照执行。
（二）关于职工教育的任务。
职工教育的主要任务是对职工进行岗位要求的政治、文化、技术培训教育；对从事专业技术工作的人员进行继续教育；对从事管理工作的人员进行管理干部培训教育；根据需要对部分职工进行高、中等学历教育等。这在立法中可具体地分项表述。法规中还应明确规定：“职工教育的重点是岗位培训。”以使职工教育更具有针对性、实效性和目的性。
（三）关于职工教育的领导和管理。
职工教育是涉及全社会各个方面的工作，政策性很强。立法中应将各级政府及有关部门、系统、行业、单位领导管理职工教育的主要职责作出明确规定。特别是应把有关领导和管理职工教育目标责任制方面的内容列入法规，以有利于职工教育工作落到实处。
（四）关于企事业单位举办职工教育的职责。
按照有关法律、法规和政策要求，对企事业举办和开展职工教育的职责作出明确、具体的规定，对于保障职工教育的健康发展，有着重要意义。有关确定单位职工教育培训任务，制定教育培训计划，建立健全职工教育管理机构或者配备专职人员，为职工教育提供必要的条件和经费，建立健全企业岗位培训制度等方面的内容在法规中都应有所表述。
（五）关于职工受教育的权利和义务。
企事业单位的职工有根据工作需要接受教育的权利和义务，通过教育培训掌握本岗位所必须的科学文化知识和业务本领，提高实际工作能力。这里关键的问题是在法规中具体规定保障这一权利和义务的可行措施。如安排必要的学习时间，建立学习激励机制，职工受教育的权利受到侵害时可以提出申诉，职工在受教育后有为本单位服务一定年限的义务等。
（六）关于教师和管理人员。
根据国家有关规定，职工教育所需师资实行专兼职结合。专职教师按不少于职工总数千分之三的比例配备，可以从有实践经验的专业技术人员中选调，也可以从高、中等专业学校毕业生中分配。有关教师和管理人员的任用资格、进修、培训以及待遇等，都应在立法中作出相应规定。
（七）关于职工教育经费。
这是开展和加强职工教育的最重要的条件之一。法规中应对筹措和使用职工教育经费提出具体要求。现行主要政策是，职工教育经费可按职工工资总额的1.5%比例提取，不足部分，属于企业开发新技术、研制新产品的技术培训费用，可直接在成本中列支；为技术引进、技术改造项目或某个产品创优服务的培训费用（包括出国费用），可在项目中开支；工会经费中的业余教育费应当用于职工教育；地方财政应划拔一定的款项用于职工教育。为保证职工教育经费的有效使用，法规还应规定企事业单位的职工教育经费必须专款专用；任何组织和个人不得截留或挪作他用等内容。
（八）关于奖励和处罚。
在职工教育中实施奖励和处罚，有利于鼓励先进，激励后进，纠正违法，惩处犯罪，调动各方面积极性，具有重要的导向作用。立法的奖罚规则可包括表彰及奖励的条件、对象、主体，处罚的对象、范围、方式及执行。