改革开放以来我国廉政政策演变分析，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,我国论文,政策论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 523.4 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2009)08-0003-06
政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法和条例等的总称。[1]59所谓廉政政策，是指法定组织为实现公共权力拥有者廉洁从政的目的，在廉政建设中制定的引导和规范公共权力拥有者行为的准则。[2]32改革开放以来，我们党和国家随着改革的深入和时代的步伐，制定和实施了一系列关于加强反腐倡廉建设的方针政策，以保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。本文仅就这些政策的演变作一分析，敬请同仁专家学者指正。
一、改革开放初期的廉政政策
1978年12月，中国共产党十一届三中全会在北京隆重召开，十一届三中全会实现了党的思想路线、政治路线和组织路线的根本转折，吹响了中国改革开放的号角，翻开了中国特色社会主义的新篇章，也开创了党和国家廉政建设的新局面。伴随着改革开放的历史进程，党和国家廉政建设的重要任务就是，紧贴改革开放的新实践，探索廉政建设的新方法，出台廉政建设的新政策，加强党和国家的反腐倡廉工作，使之适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。
(一)恢复党的纪律检查机构
1979年4月，中央纪委和中央组织部联合下发了《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》，就中央和国务院各部、委、局成立纪律检查机构问题作出规定。要求根据不同情况，分别设立纪委或纪检组，人数较少的可在机关党委设专人负责纪检工作。要求省和县各级党的委员会都设立纪律检查委员会，地区级党的委员会设立纪检组。
1982年9月，党的十二大选举产生了新一届的中央纪律检查委员会，委员132人。这次大会通过的新党章规定，党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。这是在新的形势下，对1962年中央作出的《关于加强党的监察机关的决定》中所确立的“派驻”形式的恢复与发展，并用党章形式将这项政策规定下来。
(二)制定廉洁自律的各项规定
“文革”结束后，党中央和邓小平在领导全党和全国人民拨乱反正的过程中，深深感到过去我们之所以犯错误，腐败现象之所以会滋生，其中一个重要原因是党和国家领导制度存在一些弊端。如何解决这个问题？邓小平集中全党智慧，在深刻总结“文革”教训的基础上，提出了加强制度建设、反对腐败的新思路。1980年8月18日，他在中央政治局扩大会议上，发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。在这篇讲话中，邓小平不仅批评了党内的各种不正之风和腐败风气，而且还分析了导致这些风气产生的制度上的弊端，即“形形色色的特权现象”。他指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[3]332“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[3]333
根据邓小平的指示，中共中央从健全制度入手，要求党的高级干部带头搞好廉政，反对特殊化。1979年11月，中共中央、国务院正式颁布实行《关于高级干部生活待遇的若干规定》。1980年2月，中共十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，明确规定：领导干部要“接受党和群众的监督，不准搞特权”。1982年11月，中共中央办公厅印发了《关于进一步做好中央领导同志外出时警卫接待工作的几点意见》，对领导同志外出活动的接待标准作了严格规定，要求领导同志做廉洁从政的表率。
在这个时期，党和国家的廉政建设特别关注一些诸如外事、外贸等比较容易滋生腐败的部门，并及时地制定了防范政策。如《关于禁止在外事、外贸活动中随便接受和私自处理礼品的通知》、《关于制止商品流通中不正之风的通知》等。
(三)坚决打击经济犯罪活动
党的十一届三中全会以后，国家实行了对内搞活、对外开放的方针政策。党中央首先决定在广东、福建沿海省份试办特区，并迅速获得了成效。但是，随着经济特区的试办和对外开放的开始，在引进发达国家的资金、技术和管理经验的同时，资本主义的意识形态和生活方式也不同程度地伴随而来。在这种形势面前，我们一些意志薄弱的干部就经不起考验。
1982年4月10日，邓小平在中央政治局会议上强调指出：“自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。”“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”[3]402-403邓小平要求：“现在刹这个风，一定要从快从严从重。”“对于一些情节特别严重的犯罪分子，必须给以最严厉的法律制裁。”[3]403
4月13日，中共中央、国务院又发布了《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》。在中央的部署和推动下，打击经济领域犯罪活动的斗争迅速在全国展开。中央纪律检查委员会先后派出154名司局级以上干部，分赴各地充实加强领导力量，帮助各地排除阻力，查处了一批大案要案。到1982年底，全国揭露出并立案审查的各类经济犯罪案件达16.4万多件，已结案8.6万多件，占案件总数的54％。其中依法判刑的近3万人，涉及党员被开除党籍的5500余人，追缴赃款赃物合计3.2亿元。在国家法律的威慑和政策的感召下，全国投案自首、坦白交代的共有4.67万多人。[4]通过这场斗争，初步刹住了猖獗一时的公开的走私贩私活动，打击了一批贪污盗窃、行贿受贿、投机诈骗等严重经济犯罪分子。
二、改革开放全面展开时期的廉政政策
1982年9月，中国共产党召开了第十二次全国代表大会，标志着我国社会主义建设进入了全面改革开放的新阶段。随着经济体制改革的全面展开、中央权力的下放，各经营主体都相继或多或少地获得了一定的自主权，利益主体多元化导致谋利手段的多元化。在这样一个大的社会背景下，腐败问题已不再是单纯的党风问题，而成为蔓延到整个社会各个角落的社会现象。针对这种情况，党和国家出台了一系列反对腐败、加强廉政建设的方针政策。
(一)开展整党活动、制止腐败现象的政策
1983年10月，党中央召开了十二届二中全会，根据党的十二大精神，通过了《中共中央关于整党的决定》。决定用3年左右的时间分期分批地对党的作风和党的组织进行一次全面的整顿，以发扬全心全意为人民服务的精神，纠正各种利用职权谋取私利的不正之风。1985年9月23日，邓小平在党的全国代表大会上明确提出反对腐败的问题，他说：“对一些严重危害社会风气的腐败现象，要坚决制止和取缔”。[5]145李先念在闭幕词中也说：“一定要采取一切有效的措施，毫不动摇地严厉打击党内和社会上各种严重违法乱纪现象和腐败丑恶现象，保证社会主义物质文明和精神文明建设的顺利进行”。[6]4791985年11月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于当前机关作风中几个严重问题的通知》。《通知》指出：“遵照中央书记处和国务院的指示，特重申：各级党政机关必须坚决认真地执行中央和国务院关于纠正不正之风的一系列指示，贯彻执行党的全国代表会议精神，切实改进机关作风，清除一切腐败现象。”此后，“反腐败”一词在全国逐渐使用起来。[7]
(二)禁止党政机关和干部经商办公司的政策
1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，在农村改革的基础上，全面推开了城市改革工作。为了发展经济，迅速实现现代化，党中央和国务院提出了允许一部分人依靠诚实劳动和合法经营先富起来，以实现共同富裕的政策。在这一政策的号召下，到1988年全国各类公司大约有40万户，对繁荣经济作出了积极的贡献。但是，也有不少是“官倒”，利用不合理的“双轨制”，用公费去做生意，化公为私，以权谋私，牟取暴利，损害国家、集体与人民利益，扰乱经济秩序，破坏改革进程，引起广大人民群众的极大愤慨。
为了制止这股歪风，党中央和国务院从1984年起不断下达文件，出台政策，严禁党政机关和干部经商办公司，并深入进行了全面清理整顿公司的工作。例如，中共中央、国务院1984年12月颁布了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，1986年2月又颁布了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》。1988年10月又下发了《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业的若干规定》，明确指出：“机关退休(含离休)干部从事经商活动，容易助长官商不分，使有的人利用原来的工作关系和影响参与倒卖活动，损害国家和群众利益，滋生腐败现象，必须坚决制止。”[8]555同月，中央还专门下发了《关于清理整顿公司的决定》，到1991年底，全国清理整顿公司工作结束。3年来，全国共撤并公司105 137个，占原有公司的35.2％，其中撤并流通领域中的公司73 362个，占撤并公司总数的70％。[9]
(三)反对官僚主义、加强廉政建设的政策
官僚主义是一种严重的腐败行为。当时对党风影响最大的，一个是以权谋私，另一个就是对工作极端不负责任的严重官僚主义失职行为。邓小平在一次讲话中早就深恶痛绝地指出：“无论在我们内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”[3]327为此，中共中央纪律检查委员会在大量调查研究的基础上，于1988年5月颁发了《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》。中纪委文件下达后，全国各级纪检机关按照文件精神，查处官僚主义案件，惩治官僚主义失职渎职者，官僚主义得到了有效的遏制。
1988年6月，中共中央发出《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》，《通知》指出：“我们的党是全心全意为人民服务的党，我们的政府向来是廉洁的政府。”但是，现在“保持廉洁的问题尖锐地提到党和国家机关的全体共产党员和工作人员面前”。因此，“在整个改革开放的过程中，我们必须做到：改革开放，繁荣经济，要坚定不移；保持廉洁，防止腐败，也要坚定不移。”[8]43-44在此通知精神的指导下，1989年11月，中央纪律检查委员会又具体制定了《关于加强党风和廉政建设的意见》。1990年3月，中共十三届六中全会审议和通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。
在此期间，党中央和国务院还出台了其他关于加强党风廉政建设的各项政策，如《关于简化各级领导干部外出活动接待工作的若干规定》、《关于坚决制止干部用公款旅游的通知》、中央纪律检查委员会《关于坚决纠正新形势下出现的不正之风的通知》、《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》等。
(四)建立健全政府系统监察机构的政策
为了适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，加强对国家机关及其工作人员的监督，1986年12月2日，全国人大常委会第十八次会议决定，设立中华人民共和国监察部，1987年8月15日，国务院发出《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，以建立、健全政府部门的监察系统，并明确提出以廉政建设为重点开展行政监察工作。随后，全国县以上各级人民政府先后成立了监察机构。1989年12月，国务院发布了《中华人民共和国行政监察条例》，1991年12月又发布《监察机关举报工作办法》。这些监察措施的出台，加强了行政监督，改善了行政管理，提高了行政效能，对促进国家行政机关及其工作人员廉洁奉公、遵纪守法起了积极的作用。
三、社会主义市场经济体制构建初期的廉政政策
邓小平1992年初南巡重要谈话的发表和党的十四大召开，标志着我国改革开放和社会主义现代化建设事业进入了又一个新的发展阶段。在这新的发展阶段中，我国面临着在20世纪末初步建立社会主义市场经济体制的伟大历史任务。处于改革开放新的历史时期，处于计划经济向市场经济新老体制转变的转折关头，党内外的腐败现象呈现出“高发、多变”的新趋势，具体地说具有以下一些新的特征：以权谋私泛化，多发部位变换，犯罪金额巨大，团体犯罪增多，多种犯罪交织，犯罪手法“出新”，挥霍公款成风，跑官要官现象滋长。[10]这些现象的出现，增加了反腐倡廉的艰巨性、复杂性和迫切性。面对新的趋势和特点，以江泽民同志为核心的党中央把反腐倡廉工作作为关系党和国家生死存亡的大事来抓，坚持与时俱进，依靠制度反腐，完善政策体系，把反腐倡廉工作逐步纳入法制化的轨道，初步探索出一条适合我国基本国情的有效开展反腐倡廉的新路子。
(一)提出反腐败三项任务及其政策
在1992年10月召开的党的十四大上，江泽民同志强调指出：“坚持反腐败斗争，是密切党同人民群众联系的重大问题。要充分认识这个斗争的紧迫性、长期性和艰巨性。在改革开放的整个过程中都要反腐败，把端正党风和加强廉政建设作为一件大事，下决心抓出成效，取信于民。”[11]194为了深入持久地开展反腐败斗争，中央纪律检查委员会1993年8月召开第二次全会，全面研究和部署反腐败斗争问题，1994年2月又召开了第三次全体会议。这两次会议实事求是地分析了当前反腐败斗争的形势，提出了新阶段反腐败斗争的思路和政策，要求着重做好三项工作：党政机关领导干部要带头廉洁自律，查办一批大案要案，狠刹几股群众反映强烈的不正之风。
与此同时，党中央、国务院陆续颁布了推进这三项任务顺利完成的一系列政策措施和法律法规，如《关于党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》(1993年10月)，中纪委的《关于国有企业领导干部廉洁自律“四条规定”的实施和处理意见》(1995年5月)，中共中央的《中国共产党纪律处分条例(试行)》(1997年2月)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997年3月)，中共中央、国务院的《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》(1993年10月)，国务院的《国家公务员暂行条例》(1993年4月)，全国人大的《中华人民共和国行政监察法》(1997年5月)等。
(二)制定跨世纪反腐倡廉的战略策略
在党中央、国务院一系列正确方针政策的指导下，我国的反腐败斗争和党风廉政建设随着社会主义市场经济体制的建立而顺利进行，反腐败斗争取得了阶段性的成绩。十四大以来的1992年10月至1997年6月，全国纪检监察机关共立案731 000件，共结案670 100件，给予党纪政纪处分669 300人，其中开除党籍121 500多人，被开除党籍又受到刑事处分的37 492人。在受处分的党员干部中，县(处)级干部20 295人，厅(局)级干部1 673人，省(部)级干部78人。[12]但是，中央也清醒地认识到，反腐败斗争面临的形势依然严峻，许多问题必须认真加以解决。
有鉴于此，面对跨世纪的发展机遇和严峻挑战，1997年9月江泽民同志代表党中央在党的十五大上提出了新的思路。这就是：反腐倡廉要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”[13]50在这一新的思路指导下，重点制定并完善了三项政策。
第一，完善领导干部廉政行为准则，规范领导干部的从政行为。如1997年9月中央纪律检查委员会制定下发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)实施办法》，2001年3月又颁布了《关于各级领导干部接受和收送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》，2000年12月最高人民检察院颁布了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》等。
第二，制定党风廉政建设责任制，确立反腐倡廉工作的领导体制和工作机制。如1998年11月中共中央、国务院颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，确立了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。
第三，健全党内监督制度，加大从源头上预防和治理腐败的力度。如国务院1998年6月颁布了《国务院稽察特派员条例》；中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月颁布了《县级以上党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，2000年12月颁布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》；全国人大2002年6月颁布了《中华人民共和国政府采购法》等。
(三)完善廉政建设领导体制的政策
为了适应改革开放新形势下的反腐败斗争和加强党风廉政建设的需要，解决因党政监察机关分开设置而存在的重复调查、重复核查、重复检查和重复设置办事机构，责任不明确，工作不协调等问题，党的十四大后，中央决定党的纪律检查机关、国家行政监察机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，1998年4月28日，党中央、国务院决定建立稽察特派员制度，在实行政企分开，放手让国有企业自主经营的同时，强化政府对企业的监督。1998年7月3日国务院朱总理签发第246号国务院令，发布施行《国务院稽察特派员条例》。2000年7月初，党中央、国务院又决定向国有重点金融机构派监事会，以切实加强金融监督，保障国有资产安全。所有这些，有力地促进了我们党和国家的廉政建设。
四、完善社会主义市场经济体制时期的廉政政策
进入新世纪，我国改革开放进入了一个更新的历史发展阶段，“完善社会主义市场经济体制”成为党和国家在21世纪“头二十年经济建设和改革的主要任务”。[14]20面对新的形势和任务，2002年11月，党中央在党的“十六大”报告中强调指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。”为此，我们要“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，认真落实党风廉政建设责任制，形成防止和惩治腐败的合力。”并要求“领导干部特别是高级干部，必须以身作则，正确行使手中的权力，始终做到清正廉洁，自觉地与各种腐败现象作坚决斗争。”[14]53-54在这种情况之下，我们党和国家的廉政建设和反腐败政策又有了新的发展。
(一)廉政建设和反腐败的“十六字”方针
2003年是廉政建设、反腐历程转折的关键年。这一年，为落实党的十六大会议精神，部署反腐败和廉政建设工作，中央纪律检查委员会于2月17日至19日召开了第二次全体会议，提出当前及今后一个时期党风廉政建设和反腐败斗争的总体要求、基本思路和政策措施，对2003年党风廉政建设和反腐败工作作出了部署。同年12月，党中央召开十六届二中全会，通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对在完善社会主义市场经济体制过程中如何反对腐败、加强廉政建设又进一步作了明确的规定。强调指出：“要坚持标本兼治、综合治理，注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”[15]35
2004年党和国家的廉政建设、反腐败力度进一步加大。党中央站在加强党的执政能力建设的新的高度来反复强调，党越是长期执政，反腐倡廉的任务越艰巨，越要坚定不移地反对腐败，越要提高拒腐防变的能力。要求“各级党委要把党风廉政建设和反腐败斗争作为提高党的执政能力、巩固党的执政地位的一项重大政治任务抓紧抓实。”[16]在中纪委七次全会公报中，“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”这十六字“方针”被进一步提升为“战略方针”，由此凸显了党中央从战略高度来认识、谋划和落实反腐倡廉工作的决心和信心。
(二)构建“三位一体”的反腐败体系
从2005年起，我国的廉政建设和反腐败斗争进入了体系反腐的阶段。中共中央于该年初颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架；再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。建立健全教育、制度、监督并重“三位一体”的惩治和预防腐败体系是以胡锦涛同志为总书记的党中央，从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策，是深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性和纲领性文件，标志着我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律的认识又达到了一个新的水平。
(三)提出“反腐倡廉建设”的新思路
2007年6月25日，中共中央总书记胡锦涛在中央党校省部级干部进修班发表重要讲话，提出要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。他的这一思想在同年10月召开的党的十七大上得到了进一步的贯彻，他说：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”[17]53
这“一个坚决、三个更加”是党中央在新的形势下对反腐倡廉方针政策、构建惩治和预防腐败体系的发展和深化，为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争指明了方向。“一个坚决、三个更加”是一个完整的整体，二者不可分割、不可偏废。[18]坚决惩治腐败，是贯彻从严治党方针、推进反腐倡廉建设的重要任务，是解决当前“消极腐败现象仍然比较严重”的必然要求，任何时候都不能放松，“对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！”[17]54
党的十七大以后，随着反腐倡廉建设的推进，我国的廉政政策又在新的历史条件下获得了新的发展。2008年6月，中央9号文件印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，这是当前和今后一个时期推进惩治和预防腐败体系建设的政策纲领和指导性文件，是以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设的重要举措。我们相信，将随着历史的发展和时代的进步，我国的廉政政策必将进一步完善、丰富和发展。