摘要：农民工入户城镇问题对于统筹城乡发展，缩小城乡差距，调整经济发展结构，促进农民工共享改革发展成果，促进和谐社会建设具有十分重要的作用，是当前和今后一段时期我国社会经济发展的一项重要任务。我省高度重视解决农民工落户城镇问题，结合地区实际，不断创新政策措施，积极引导农民工向城镇有序迁移。本文通过分析当前我省农民工在城镇落户政策方面的主要情况以及存在的主要问题和原因，有针对性地提出了进一步加快我省农民工落户城镇的对策建议。
关键词：广东省；农民工；落户；政策研究。
一、当前农民工在城镇落户政策
（一）全面推进实施小城镇户籍管理制度改革。2001年以来，我省放开对农村户口的人员在小城镇办理常住户口的条件，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。同时，明确凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇户口。
（二）吸引优秀农民工落户城镇。2008年5月，对在本省城镇务工的省内外农村劳动力，年龄在35周岁以下（对具有高级工以上职业资格或有特殊贡献的，年龄可适当放宽至45周岁），身体健康，无犯罪记录，纳入就业登记，签订劳动合同，缴纳社会保险费，遵守计划生育规定，已办理暂住证（或居住证），所从事工种符合入户地准予入户工种目录规定（每年由各地级以上市公布）等基本条件并达到规定条件之一的，可以申请在就业地入户，本省户籍的也可选择在户籍地城镇入户。
（三）实施农民工积分制入户政策。2010年6月，广东率先建立农民工积分制入户城镇指标体系，实施引导农民工落户县城、中心镇的优惠政策。广东省农民工积分制入户城镇的积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。每年年初，按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定农民工入户城镇的规模，制定农民工积分制入户城镇计划指标，并下达各市。2010、2011年，全省共办理农民工积分制入户10.8万人和25万人。
（四）其他落户渠道。一是购房入户。目前，全省除广州、深圳、珠海、东莞和中山等市外，大部分中小城市都可以办理购房入户。二是被国家机关或事业单位录用、企业聘用等。近年来，农民工报考国家公务员的人数逐年上升。三是结婚随迁。与城市居民户口的人员结婚，可以落户城市，但在广州、深圳两个特大城市，会受到结婚年限的限制。
二、农民工在城镇落户政策面临的主要问题
（一）地区间的经济差异导致落户政策的差异性较大，宽严不一。经济较发达的地区,户籍背后所隐含的就业、教育、社会保障等公共服务内容较多，对新生代农民工的吸引力大，需求量大，但是落户政策收得也紧；经济欠发达地区，户籍含金量不高，落户政策比较宽松，但是对新生代农民工几乎没有什么吸引力。
（二）一些落户政策的可操作性不强。《广东省流动人口管理条例》规定连续居住七年以上、有固定住所、合法就业或经营证明、计划生育证明、无违法犯罪记录的，可以按有关规定申请常住户口。但是由于连续暂住七年以上，有固定住所等条件难以达到，从1998年至今，仅有个别地区依据此规定办理了少量农民工落户，广州、深圳、东莞、佛山等流动人口密集的城市，基本没有实施。
（三）配套政策措施不能及时跟进。由于依附在户籍之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，且具有滞后性，影响了农民工落户的积极性。因为如果农民工的户口不能解决孩子入学、医疗保险、养老保险，以及就业、住房等方面的问题，就会极大地影响农民工在城里扎根的想法。
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三、农民工落户城镇的对策
（一）加快推进户籍配套体制机制改革。除了农民工落户的意愿外，政府还要做更多的制度安排，加大改革的力度，在农民工家庭成员的教育、就业、养老、医疗保障和享受公共服务等方面尽快实现公民权益的平等化，避免农民工入户城镇后成为新一代的“入城返贫”群体。
一是完善社会保障体系等公共服务制度建设问题，积极解决农民工子女义务教育、农民工劳动就业、住房保障等问题，加强对农民工灵活就业及公益性岗位就业的扶持力度。
二是探索以农村土地承包经营权、宅基地使用权置换城镇户籍办法，完善并衔接城乡计划生育政策和城乡社会保险制度，统筹教育、卫生、文化和社会保障等基本公共服务在城乡之间的均衡配置。
三是加快产业转移和调整，尽可能地缩小地区之间、城乡之间的经济差异，进一步带动人口和产业的均衡分布。
（二）正视地区间经济社会发展不平衡的现状，坚持因地制宜，分类实施。在引导农民工落户城镇过程中，应该清醒认识到我省经济区域发展不平衡的实际，在充分考虑当前资源环境承载能力和长远发展的前提下，坚持立足稳定、统筹规划、先易后难、分步实施的原则进行有序引导，不断调整落户条件，完善落户政策，拓宽农民工进城落户的地域渠道。
一是大城市和特大城市新生代农民工聚集较多，吸引力较大，因此，要积极研究放宽新生代农民工进城落户的相关政策，将教育、技术资格、工龄、社保缴纳年限等作为落户前置条件，优先将农民工劳模、农民工高级技能人才、农民工人大代表等优秀农民工转变为市民。
二是对中等城市、珠三角城市群地区以及大城市周边的小城镇，经济发展空间较大，可以进一步增加新生代农民工的集聚。具体可以按照区域经济分工特征，重点发展好现有的中等城市、卫星城市和中心城镇，发挥对周边城镇的辐射带动作用，大力吸引有一定技能、有一定资金、有发展愿望的农民工进入参与发展。
三是对县级以下的城镇全面放开入户条件，落实农民工在县级以下小城镇的自由迁徙。一方面大力发展小城镇二、三产业和县域经济，做好引导农民工入户城镇的各项硬性设施准备，最大限度吸纳农民工就地就近转移就业。另一方面则坚持开展“柔性引导”政策，鼓励从农村到小城镇务工人员及其直系亲属进入小城镇落户，促进农村劳动力就近向小城镇转移。
四是在珠三角经济发展水平相近的城镇，通过实施“城镇组团”方式引导农民工入户。把产业结构相同或类似的城镇建造一个地域组团或城镇群。在“组团城镇”间务工的新生代农民工，可以按照自由迁移的原则自由流动，享受同等待遇，从而增强这些小城镇的人口吸纳能力，促进大中小城市和小城镇协调发展。
（三）充分考虑现阶段我国社会经济发展程度，坚持分步实施，循序渐进。一是在国家层面上，逐步剥离附加在户口上的社会保障、医疗保险、劳动就业、子女教育等社会福利，还户口登记本来面目。二是鼓励各地不断改进户籍政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口有序迁徙流动和就业。三是普遍推广居住证制度，进一步清理取消歧视性规定。四是大力发展县域经济，改善县城和中心镇的就业创业条件和人居环境，加强基础设施建设，提高综合承载能力。五是合理、科学疏导农民工入户城镇。
（四）积极推进农民工积分制落户政策，构建科学的落户指标体系。当前，在未能全面消除依附在“户口”这一载体上的各类“人口福利”的情况下，依据各地经济社会发展实情，在充分考虑各地经济和社会发展现状、趋势以及农民工人口流动的特点基础上，制定科学的指标体系和考核体系，并通过一系列的制度安排，将农民工入户城镇，纳入到一个规范化、制度化和合理化的平台。
作者简介：
杨蕴（1960-），女，湖北荆州人，学士，广东女子职业技术学院文化艺术学院副教授。主要从事旅游心理研究和妇女工作研究。
论文作者:杨蕴
论文发表刊物:《基层建设》2019年第24期
论文发表时间:2019/11/25
标签：农民工论文; 城镇论文; 政策论文; 小城镇论文; 户籍论文; 户口论文; 新生代论文; 《基层建设》2019年第24期论文;