加快我国农村公共产品供给体制的改革与创新，本文主要内容关键词为：体制论文,农村论文,我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业、农村、农民的“三农”问题，是党中央、国务院近年来高度关注的问题，也是制约中国全面建设小康社会和实现现代化的主要“瓶颈”。“十一五”期间，要实现国民经济持续、健康、快速发展，实现经济增长与社会发展的平衡和协调，就必须树立落实科学的发展观，按照党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展的要求，使国民收入分配结构向“三农”倾斜，改革和完善农村公共产品的供给制度，增加农村的公共产品供给，为解决三农难题提供一个较好的基础和平台。
一、我国农村公共产品供给体制的现状及其缺陷
（一）公共产品的概念与分类
公共产品（public goods，还可称为公共物品、公共品），是相对于私人产品（private goods）而言的一种具有非竞争性和排他性的社会产品。对于公共产品来说，一旦被生产出来，就具有两个基本特征：一是消费上的非竞争性，即每增加一个消费者，并不导致其成本的增长，并不减少其他人对该物品的消费。如路灯，它所提供的照明可以为一人或多人享用；二是消费上的非排他性，即要排除他人对该产品的消费是很困难的。因此，公共产品是用来满足社会公众共同需要的产品，它不同于私人产品，不能由市场来提供，不能通过市场交换来获得，只能由政府来免费提供。
1、农村公共产品的分类
就公共产品来说，按照其“公共”的程度，又可以分为纯公共产品和混合公共产品（也称准公共产品）。农村公共产品中的纯公共产品包括：农村基层政府的行政管理、社会治安、社会救济、农村计划生育、义务教育、公共卫生、环境保护、民兵国防训练等等。农村公共产品中的混合公共产品包括：大江大河的治理、大型水库及灌溉工程、防洪排涝设施建设、农村道路建设、电网建设、自来水供应、农村高中教育、职业教育和成人教育、农村医疗、社会保险、科技成果推广等等。
混合公共产品兼有公共产品和私人产品的部分特征。既具有满足社会公共需要的性质，又具有满足私人需要的性质，因此市场机制可以发挥一定的作用。但是多数农村公共产品的“公共”程度较高，且效用的外溢性较强。如大江大河治理、水利和防洪工程建设，其投资金额大，效用具有外溢性（城市同时也受益）、不可分割性，市场机制发挥不了作用，只能由政府来提供。
公共产品按照地域的受益不同又可以分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共产品如农村中的义务教育、计划生育、农业基础科研等。农村公共产品中的区域性公共产品如大江大河的治理、大型水利工程设施建设、跨区域的病虫害防治等。农村地区性的受益范围较小的公共产品如农村医疗、农村道路建设、自来水供应等。对于全国性的公共产品来说，主要应由中央政府和省级高层级政府来协调和提供；对于地区性的公共产品来说，主要由地方性政府来负责。
2、农村公共产品的特殊性
农村公共产品具有一定的特殊性。由于农村社区处于中国行政区划的最低层，地域广大而生产规模较小，农民的生产方式落后和文化素质较低，因此对公共产品的需求更强烈。然而，农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品；而地方政府由于财力有限，所能为农民提供的公共产品也十分有限，农村公共产品短缺远高于城市；某些城市中可以由私人提供的产品，如新产品、新技术的推广，职业技术的培训等，在农村则仍需要政府来提供。另外，农村的公共产品需求有很多城市所没有的，如动物疫病防治、水利灌溉等。因此，农村公共产品具有需求量大、品种繁多、供应困难等特征。[1]
3、农村公共产品的功能
——改造传统农业的功能。农村公共产品供给对于促进从传统农业转向现代农业，具有重要作用。完善的农村公共产品供给可以促进农业生产的专业化、规模化、市场化，可以降低农业生产成本、运营成本、销售成本，可以降低农业的自然风险和社会风险。如发达的水利设施可以提高农产品产量；发达的病虫害防治和预测预报系统可以减少病虫害造成的损失；完备的市场信息系统会降低农产品的市场风险，促进农业生产的专业化和市场化，提高农业效益。
——繁荣农村经济的功能。农村公共产品的供给，特别是农村基础设施的建设，可以有效改善农村的生产和生活条件，为建立统一的市场提供前提和基础。完善的农村基础设施建设可以降低包括决策成本、生产成本、销售成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高农民从事生产经营活动的效率；可以更有效的将农业生产和市场联结起来，使农产品更方便、更快捷地进入市场；可以为农村非农产业的发展和农民在非农产业就业提供更多的机会和平台。
——增加农民收入，提高农民素质和生活质量的功能。农村公共产品的供给，特别是农村科技、教育、卫生、文化等公共服务的供给，可以有效地改变农村居民的生活质量和生活条件，使农民享受到经济增长和社会发展带来的成果；可以提高农民的科技水平和生产经营能力，从而提高农民收入，扩大农民消费；可以提高农民的文化素质和技能，为农村人口向非农产业和城镇转移创造条件；可以提高农民依法维护自身权益的能力，改善农民的生存和生活环境。
（二）农村公共产品供给现状
1、供给主体的演变
长期以来，在公共产品供给上有一种理论，就是所有制决定论。认为城市以全民所有制为主，公共产品供给是政府的责任，因此城市的大部分公共产品，道路、桥梁、通讯、电力、供排水等基础设施的建设，学校、医院、图书馆等公共服务设施的建设都是由政府的财政支出来保证。而农村则是以集体所有制为主，公共产品供给应该由集体经济组织自己解决，政府不必承担责任。因此，多年以来农村公共产品供给的主体不是政府，而是乡村集体经济组织和农民个人。所以在农村到处可以看到诸如“人民教育人民办”，“人民道路人民修”等标语口号。在人民公社时期，由于人民公社是政社合一的社会唯一组织，具有无所不包、无所不管的特征，因此，农村的部分公共产品，包括兴修水利，合作医疗等，由公社来承担。1984年人民公社解体建立乡镇政府以后，由于乡级财政十分困难，根本无力承担农村公共产品供给的责任，因此，农村公共产品供给的主要责任即转嫁到村级组织和农民头上。最有代表性的是农村税费改革之前向农民收取的“五项统筹”，包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建等经费。在这五项统筹费中，除乡村道路修建属于地方性的公共产品之外，其他都是典型的纯公共产品，应由政府提供，但在实践中则全由农民负担。这也是农民负担长期居高不下的根本原因。
2、政府对农村公共产品的供给
对于部分确实由分散的农户无法自己提供的公共产品，中央和地方政府也给予了一定投入。这主要集中在以下几个方面：
（1）大江大河的治理。由于大江大河都是跨区域的，地方政府无法协调，只能由中央政府出面。如近几年国家通过发行国债的方式筹集资金，用于大型水利工程建设，包括南水北调等。但是应该指出，这类公共产品并不是农村独享的，它更多是着眼于整个国民经济发展的需要，特别是城市的需要。如南水北调国家考虑的主要是城市供水而非农田灌溉。
（2）农业公共管理部门的事业费。从统计资料看，政府各级财政对农村和农业的支出中，农林水利气象等部门事业费一般达到50％以上，多在60％左右。而这部分资金多是人头费。
（3）农业综合开发。从1988年开始，国家和地方财政每年投入一定资金，进行农业综合开发。其前期的主要内容就是进行大面积的中低产田改造，着力提高粮食产量。从1999年起，根据农业和农村经济发展进入新阶段的要求，把“坚持加强农业基础设施建设，改善农业基本生产条件，提高农业综合生产能力”作为新阶段农业综合开发的根本方向，加强了农业基础设施建设和生态环境建设，包括改良土壤、增加有效灌溉面积、营造农田防护林、培训农民技术人员等。“十五”期间计划总投资为1636亿元。这可能是对农村公共产品最大的一笔投入。
（4）农业基础科研。农业基础科研历来受到国家的重视，这是由中国巨大的人口吃饭压力所决定的。增加农产品产量长期成为农业科研的主攻方向。然而，就农业科技的投入来看，我国是远远不足的。农业科技三项经费在财政支农支出中所占比重不到一个百分点。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980—1990年每年增长8％，投资份额占到农业总产值的0.6％左右，我国实际上远还没有达到联合国的最低要求。
（5）农村社会救济。由于我国农业自然灾害频繁，国家预算每年安排一定的资金用于农村社会救济。但这部分资金数量及其有限，只能集中用于部分受灾严重地区的农村居民。属于临时性的“救急”不“救穷”的开支。是国家保持社会稳定安全网的一部分。（见表1）
表1 中国农村公共支出（百万元，1990年价格）
年份
R&D
灌溉 教育
道路 电力 通讯
1979
1319 9856 9198
733
1044 260
1980
1295 7457 10660 693
988
237
1981
1212 5188 11289 381
1073 240
1982
1221 5700 12454 416
1237 259
1983
1516 6160 13815 449
1551 303
1984
1765 5803 16208 481
1943 407
1985
1764 5183 19025 1253 2565 457
1986
1770 5510 22359 1381 3642 589
1987
1664 6154 26432 1626 4522 847
1988
1833 5862 26988 1916 4482 828
1989
1754 5744 22917 2082 4151 900
1990
1625 7164 25006 2559 4968 1078
1991
1790 9820 28530 2973 5607 1414
1992
2143 13739 32261 5200 7110 2361
1993
2230 14344 38059 3795 8633 5003
1994
2291 13600 34695 4938 8910 8009
1995
2267 15417 34139 5673 9597 7795
1996
2348 15136 38636 7956 15195 7489
1997
2170 23415 41024 10700 14147 9350
平均增
R&D
灌溉 教育
道路 电力 通讯
长率（％）
1953-1978 19.14 17.55 4.55
5.37 26.85 12.44
1979-1989 2.89 5.26 9.56
11.01 14.81 13.12
1990-1996 4.21 18.43 7.33
22.68 16.13 36.15
1953-1996 11.63 11.74 6.48
9.54 20.79 15.28
注：R&D支出包括国家和地方政府支出。灌溉支出包括政府在修建水库、灌溉项目和防汛抗洪支出。不包括城市供水、水路运输和水利发电支出。R&D、灌溉和教育支出包括经常性支出和资本性支出，而道路、电力、通讯支出包括资本建设支出（通常占总支出的80—90％）。
资料来源：Fan和Pardy，1997；Fan，2000和SSB各年。
3、农村公共产品的供给体制
公共产品的供给制度由公共产品的供给决策制度、公共产品的资金投入和成本分摊制度、公共产品的资金使用与管理制度等基本要素构成。就公共产品供给的决策制度来看，农村公共产品供给的决策程序是“自上而下”，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品的品种与数量，而不是取决于农村社区和农民的需求。就公共产品的资金投入和成本分摊制度来看，根据《农业法》的要求，农村主要的、大型的、跨区域的公共产品筹集是中央、地方和农民三方共同负担，但是在现实中，由于中央财力限制，则对于不能彰显政绩或近期难以见效的公共产品不能有效供给。在这种制度安排下，农村中的纯公共产品中的社会管理（党政机构的行政开支）由政府财政承担，准公共产品或不能有效供给，或由农民自己承担。用通俗的话说，基层政府连吃饭的钱都不够，哪还有办事的钱？这就是我国农村公共产品的供给的基本制度的格局。
二、我国农村公共产品供给体制的缺陷
20世纪90年代中期之后，我国农民收入增长遇到了前所未有的困难，城乡居民收入差距越拉越大。与此同时，城市越建越漂亮，而农村则面貌依旧，出现了“财富向城市集中，贫困向农村集中”的现象，城乡差距越来越严重。至今我国还有50％以上的农村居民没有获得符合卫生标准的饮用水；农村的交通、能源、信息等基础设施严重不足；农村九年制义务教育的目标未能完全实现，农民“上不起学”、“看不起病”的问题仍十分突出。这实际上都是我国农村公共产品供给不足造成的。同时也说明我国农村公共产品供给存在着制度性的缺陷。
（一）政府缺位与体制外供给
在市场经济条件下，私人产品主要依靠市场来提供，市场是满足个人和社会需求的基础手段。但是私人所不愿意生产的公共产品，都需要政府来提供。由于无利可图，像公共设施建设、基础研究、社会保障和社会救济等，私人不愿提供。政府出于社会稳定和社会发展的考虑，出于社会平等的目标和长远利益的考虑，则必须为社会提供这类产品，以弥补“市场失灵”产生的缺陷。如不能提供这类公共产品，则意味着“政府失灵”。
长期以来，我国在农村公共产品供给方面，存在着“政府缺位”和“政府失灵”的现象。本来应由政府提供的公共产品，政府或是不愿提供，或是无力提供，造成了农村公共产品供给的严重短缺。例如，在现行的分级办学的模式下，作为事关国民整体素质提高的农村义务教育，“九五”时期中央财政的投入几乎是空白，农村义务教育经费基本上由县乡村级自筹，而其中县级财政拨款极其有限，经费的主要来源是取之于农民的农村教育集资和教育附加费。属于典型的体制外供给。这既是农民负担长期居高不下的原因，又是乡镇政府财政拮据（多数乡镇政府60—70％的财政支出用于农村教师工资），运转困难的原因。（见表2、3）
表2 中央政府财政预算内教育资金的分配（亿元）
年度 总额
大学
比例（％） 中专
比例（％） 中小学 比例（％）
1992 70.11
63.76
90.9
1.74
2.50.27
0.3
1993 90.24
76.50
84.8
8.73
9.70.64
0.7
1994 119.44 104.10
87.2
8.81
7.40.80
0.7
1995 138.90 121.31
87.3
10.50
7.60.52
0.4
1998 197.14 180.50
91.6
10.88
5.50.41
0.2
1999 208.66 197.37
94.6
9.09
4.40.79
0.4
资料来源：《中国教育统计年鉴》各相关年度。
表3 农村义务教育经费的构成（亿元）
年度 总金额 预算内 教育费 教育 学杂费 农民直接 农民负担
经费
附加
集资 负担额
比例（％）
1994 485.5 286.8 79.6
52.6 41.6
173.9
35.8
1995 611.3 325.1 112.9
99.2 54.9
266.9
43.7
1996 733.9 385.8 146.6
132.9 87.8
367.4
50.1
1997 784.9 430.0 158.8
92.9 79.4
331.2
42.2
1998 812.0 461.0 165.0
64.0 88.6
317.7
39.1
1999 845.1 511.3 162.5
34.2 93.8
290.5
34.4
资料来源：《中国教育统计年鉴》各相关年度、《中国统计年鉴》。
（二）财权与事权不对称形成基层政府农村公共产品供给困难。
为克服财政包干体制的弊端，进一步理顺中央与地方之间的财政分配关系，国家于1994年开始进行分税制财政体制改革。分税制改革后中央本级财政收入明显增加，由1993年的22％增加到1994年的55.7％， 中央宏观调控能力明显加强，但低端财政，尤其是县乡两级财政收入减少，困难重重。资料显示，2001年全国有1080个县发放工资困难，其中60％是教师工资。[2] 约有50—60％的乡镇财政入不敷出，不能正常足额发放工资。即使在山东这样的沿海较为发达的地区，据调查，也约有50％以上的县和乡镇不能按照足额发放职工工资。据农业部对中西部10个省区的调查，乡村两级负债十分严重，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。[3]
在分税制形成“财权上收”的同时，事权则不断下放。许多部门的事权由中央到基层一统到底。地位最低、谈判力量最弱的乡镇一级政府财政最为困难。例如，1990年代中期提出的“双基”达标任务，即基本普及九年制义务教育、基本扫除农村青壮年文盲，需要大批资金投入。而上级教育部门只管督促、检查、验收，而没有投入，乡镇政府自身没有财力，要完成上级下达的指标任务，一是靠举债，二是靠向农民收费。这种“财权上收”、“事权下放”的体制，包括干部教师长工资等，是县乡两级领导最为头疼的事情，被形象地称作“中央请客，地方买单”。上级出政策，基层出钱。无钱可出，只有向农民摊派一条路。[4] 这种财权和事权不对称的体制，造成了县乡领导干部的两难选择：如勉力完成上级布置的任务或维持本地区公共产品的供给，就必须增加农民负担，影响社会稳定；如减轻农民负担，又会导致公共产品供给的危机，甚至可能有被“一票否决”，自己官位不保的风险。（参见表4）
表4
国家财政用于农业的支出 单位：亿元
支援农村
生产支出
用于农业
和农林水 农业基本 农业科技 农村
其他 支出占财
年份 合计
利气象等 建设支出 三项费用 救济费政支出的
部门事业
比重（％）
事业费
1978 150.66 76.59
51.14
1.06
6.88
14.63 13.43
1980 149.95 82.12
48.59
1.31
7.26
10.67 12.20
1985 153.62 101.04
37.73
1.95
12.90 7.66
1989 265.94 197.12
50.64
2.48
15.70 9.42
1990 307.84 221.76
66.71
3.11
16.26 9.98
1991 347.57 243.55
75.49
2.93
25.60 10.26
1992 376.02 269.04
85.00
3.00
18.98 10.05
1993 440.45 323.42
95.00
3.00
19.03 9.49
1994 532.98 399.70
107.00
3.00
23.28 9.20
1995 574.93 430.22
110.00
3.00
31.71 8.43
1996 700.43 510.07
141.51
4.94
43.91 8.82
1997 766.39 560.77
159.78
5.48
40.36 8.30
1998 1154.76 626.02
460.70
9.14
58.90 10.69
1999 1085.76 677.46
357.0
9.13
42.77 8.23
2000 1231.54 766.89
414.46
9.78
40.41 7.75
2001 1456.73 917.96
480.81
10.28
47.68 7.71
注：从1998年起，“农业基本建设支出”包括增发国债安排的支出。
资料来源：中国统计年鉴（2003）
（三）“软”公共产品的供给不足与结构失衡
在现有的农村公共产品供给中，基层政府在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加“政绩”的和增加政府自身社会福利的一些公共产品，有着较高的供给热情。特别是对一些能体现“政绩”，并能“搭便车”收费的一些准公共产品，如乡村道路建设、水利灌溉设施建设等，即使政府没有财力，也可以通过对农民的强制性摊派来进行。因这些设施建设有形可见，既可以“评功摆好”，又可以增加政府福利。但是，在这种供给体制下，农村中的软公共产品，如农村科技成果的推广应用、农民培训、文化设施建设、市场信息提供等等，则不愿提供或提供不足。这就造成农村公共产品提供上的结构失衡。在提供农村公共产品的决策机制上，政府的偏好占据了主导地位，农民的需求缺少表达的机制，无法影响政府决策，供给不足是必然的。
（四）农村公共产品资金管理混乱、滥用、挪用现象严重
在有限的农村公共资金中，由于管理混乱，普遍存在着下列问题。1、公共资金的管理透明度不高，暗箱操作严重。许多地方没有建立村级政务公开制度，农民很难知道本村财务状况。在本村社区的公共产品主要由村级来提供，而村级的公共资金又主要是向农户收取的条件下，资金管理的不透明和缺少监督，是导致资金滥用、挪用乃至于贪污的原因。2、公共资金在使用上缺乏科学性，许多农民急需的公共产品不去提供，而不急需的公共产品则耗费了大量资金，甚至有的公共资金为村干部提供了私人产品（比如吃喝的开支）。3、会计人员素质低下，许多村没有建立完整的会计账簿，会计记账不能严格执行财经法规，白条入帐比较普遍。农村公共资金管理混乱的结果是非正常资金需求挤兑正常资金需求，导致公共产品供给短缺和成本上升，加重了农民负担，影响了农村经济与社会发展。
三、我国农村公共产品供给制度的改革和创新
（一）农村公共产品供给体制的改革与创新是统筹城乡发展的需要
1、现行的农村公共产品供给体制是造成城乡差距和贫富差距的主要原因。
20世纪90年代以来，我国的城乡差距、贫富差距日益扩大，发达的城市与落后的农村形成鲜明对照，城乡居民的收入差距由80年代初期的2：1扩大到2002年的3.11：1（算上城市居民享受的其他福利达到6：1）。这种状况的出现，与我国现有的农村公共产品供给体制有很大关系。农村公共产品供给不足，一方面造成了农村基础设施落后，农民生存和生产条件长期得不到改善；另一方面使农民的科技文化素质得不到根本提高，制约了农民收入的增加和农村人口向城市的迁移。按照科学发展观的要求，要统筹城乡经济社会发展，缩小城乡差距和居民收入差距，就必须进行农村公共产品供给体制的改革与创新。
2、农村公共产品供给体制的改革与创新，是统筹城乡经济社会发展的重要内容。
统筹城乡发展，必须把城市和农村的发展作为一个整体来看待，必须为城乡居民提供大致相同的公共产品。为此，必须改革现存的农村公共产品的供给体制，以尽快改变农村贫穷落后的面貌，缩小城乡居民的收入差距。这是打破城乡分治的二元经济社会结构，促进城乡经济协调发展和社会全面进步的关键环节。
3、实现农村公共产品供给体制的改革和创新是“十一五”期间经济社会发展的重大任务。
“十一五”期间，能否树立和落实科学的发展观，统筹城乡经济社会发展，关键要看能否增加农村的公共产品供给，实现农村公共产品供给体制的改革。增加农村公共产品的供给，实际上涉及到整个国民经济收入分配结构的调整，涉及到国家财政、税收体制的改革，涉及到中央和地方各级政府财权和事权的重新划分。这项改革，不仅要使国民收入的增量部分向“三农”倾斜，而且要通过调整使国民收入的存量部分也要向“三农”倾斜，因此涉及到不同社会阶层和社会团体的利益结构调整，因此，它将是一项“十一五”期间和今后几十年时间我们所必须面对的一项重大任务。实现农村公共产品供给体制的改革与创新，是统筹城乡经济社会发展的题中应有之意。
（二）农村公共产品供给体制改革和创新的基本路径
我国农村公共产品供给体制改革的目标，就是要从过去的城市偏好转换到城市和农村并重，而且实现供给重点由城市向农村倾斜。我国农村公共产品供给体制创新的目标是尽快构筑公共财政框架下的农村公共产品供给新体制。
1、农村公共产品的需求表达机制。
农村公共产品的需求主体是农民。但长期以来农民由于组织化程度太低，对自身所拥有的合法权益认识不足等原因，对公共产品的需求缺少表达的方式和渠道，缺少一种正式的制度安排。从微观上看，应从提高农民的组织化程度入手，建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁，让农民有能力和有渠道表达自身对公共产品的需求，并且使政府能收到完整和真实的信息。从宏观上看，由于我国经济发展的不平衡和各地区之间享受公共产品和服务的严重不均等，就需要国家根据区域经济发展水平和各地区农村、农民对各类公共产品需求程度的差别，从宏观上建立一套“自下而上”的需求表达机制。这一新体制的建立可以采取科学的抽样方法，融合各种现代调查统计手段，利用现有的县、乡、村行政组织和群众组织系统，形成科学的管理体系，从而了解农村和农民对公共产品的真实需求，以做到农村公共产品供给的有的放矢和物尽其用，避免供给的结构失衡。
2、农村公共产品的供给决策机制。
要改变农村公共产品供给的盲目决策，首先必须在建立“自下而上”的需求表达机制的基础上，根据不同地区、不同时期农村和农民对公共产品的需求，根据供给主体的供给能力，分轻重缓急进行供给的科学决策，建立起一套科学严密的决策体制。这一决策体制的前提是公共财政体制框架的进一步确立和完善。这同时要求中央和地方各级政府从过去长期形成的“建设财政”的思维惯性中解脱出来，尽快建立起“公共服务财政”的新理念，把向社会提供公共产品和公共服务作为各级政府开展工作的行为准则。从而建立起一个以公共财政为主体的，决策科学、管理规范的农村公共产品供给新体制。
3、农村公共产品供给的成本分摊机制。
中国农村地域广大，农民人数众多，农村公共产品严重短缺。要逐步解决农村公共产品供给的不足问题，一方面需要加快经济发展，创造更多的社会财富；另一方面要建立起科学的农村公共产品供给成本分摊机制，使有限的公共产品配置更加合理。根据公共产品的一般理论，全国性的公共产品应由中央政府提供，地方性的公共产品由地方政府提供，社区性的公共产品由社区提供。然而这一理论在当前并不符合中国现实。因为我国现行的财政体制，越是高端财政，日子越好过，而县乡两级基层财政，除沿海二三产业特别发达的地区外，基本上都是“吃饭财政”，甚至是饭都吃不上的“要饭财政”，根本没有条件为农村提供公共产品。在这一现实条件下，要建立科学合理的农村公共产品的供给主体选择机制和成本分摊机制，比较可行的办法是：农村地区各种层次的纯公共产品供给主体由现行的县乡两级政府提供为主，改变为中央和省级政府提供为主，地市级政府适当配套。地方和社区性的准公共产品，可采取多方融资的方式来解决。这一体制改革的依据，是目前中央政府和地级以上高端财政在实行分税制后财力较为集中，尤其是中央财政近10年来所占比重一直在50％以上，而目前县乡财政普遍负债严重，根本无力提供农村公共产品。目前我国农村的村一级90％以上是集体经济的“空壳”村，村集体也无力为农村社区提供社区性的公共产品。因此，高端的省市级财政特别是中央财政应承担更多的农村公共产品供给责任。同时，在长达50多年的时间里，国家一直是通过抽取农村剩余加速工业化，农业、农村、农民已为国家建设做了几十年的贡献，现在创造财富的主体已不是农业而是二三产业；城市和二三产业创造的财政收入占到财政总收入的95％以上，现在应该是国家建设农村、回报农民、支持农业的时候了。
4、农村公共产品供给的融资机制。
农村公共产品的供给从理论上讲应该由政府通过财政予以解决。但是从现实看，我国还是一个从农业社会向工业社会转型的发展中国家。农村公共产品供给的短缺本质上还是由我国经济发展水平不高，社会财富不充裕决定的。根据国际经验，对农村公共产品的供给可以有以下几种渠道：一是完全在公共财政的制度框架内解决，这是主要的，也是最重要的公共产品供给方法。二是由政府和私人通过谈判的方式联合提供公共产品，这种产品通常可以通过界定产权赋予私人部分收益权。三是由私人提供，政府进行补贴。四是完全由私人或非营利组织提供。为增加农村公共产品的供给，我国亟须建立起一个以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给的融资体制。这也是在“十一五”和今后一个长时期内解决我国农村公共产品供给短缺的现实选择。
（三）农村公共产品供给体制改革与创新的主要内容
1、建立城乡一体化的公共产品供给体系，变农村公共产品的制度外供给为制度内供给。
长期以来我国所采取的重城轻乡、重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济社会结构，同时也形成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城乡实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市居民所享受到的公共产品无论是数量还是质量上，都优于农村公共产品。农村实行的则是一种“自给自足”型的公共产品供给制度，公共产品的数量短缺、质量不高是其基本特点。要实现农村公共产品供给制度的转换和创新，从根本上说就是要打破这种在公共产品供给上的城乡分治格局，建立城乡一体化的公共产品供给体制，让政府承担起农村公共产品的供给责任。只有这样，才能从根本上减轻农民负担，改变农村长期贫穷落后的面貌，促进农村经济社会的全面发展。
2、合理划分财权和事权，明确界定中央和地方各级政府提供公共产品的责任和范围。
政府间事权的混乱是当前农村公共产品供给体制矛盾的症结所在，所以界定清楚中央和地方各级政府之间的职责范围是解决问题的第一步。按照公共产品供应分层次的特点，中央政府应义不容辞地承担起全国性的公共产品，如农村义务教育（事关全民族素质提高）、民兵训练（事关国防）、农村计划生育（基本国策）、以及农业科技成果推广、环境保护、农业信息网建设等等。受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共产品，应由中央政府和地方政府共同提供。这里的关键是中央和地方各级政府在公共产品供给上的事权与财权的统一。决不能像过去那样，事权层层下放，财权层层上收。“中央出政策，地方出钱”。上级部门层层压任务，要求这达标、那达标，又不给钱，乡镇政府的执行者只好举债或向农民乱收费，这是乡村严重负债和农民负担不断加重的重要原因。农村公共产品供给体制的改革与创新，应把解决好这一问题作为基本内容。
3、改革农村公共产品供给的决策程序，优化农村公共产品供给结构。
要扭转过去农村公共产品供给的领导人个人偏好，建立由农村内部需求决定公共产品的供给机制，实现供给决策程序由“自上而下”到“自下而上”的转变。一方面，要建立农村正常的公共产品需求表达机制，使一个村或乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这就要求必须推进农村基层民主制度建设，可在村民委员会和乡人民代表大会制度的基础上，通过农民和农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，使农民的意见得到充分反映。要增加公共资源使用的透明度，定期把收支情况公布于众。另一方面，要贯彻好村民委员会组织法，改革乡镇社区领导人的产生办法。村乡两级的社区领导人，由本社区居民民主选举产生，而不是由上级部门安排。通过选举，使领导人真正对本地选民负责，能够根据群众的意愿提供公共产品和服务，抵制来自外部的各种达标升级活动，抵制向农民乱收费、乱摊派，从而优化农村公共产品的供给结构。
4、完善转移支付制度，增加对中西部地区农村公共产品的转移支付。
在农村公共产品分层次供给的制度安排下，我国中西部落后地区农村县和乡镇两级财政基本上是“吃饭财政”，根本无力为农民提供公共产品。因此，需要高端财政特别是中央财政加大对中西部落后地区的财政转移支付力度，进一步完善转移支付制度。中央财政对西部地区转移支付的重点，应放在农村义务教育、农民基本生存条件的改善等方面，如农村教师工资、中小学危房改造、农村电力、交通和通讯条件的改善、人畜饮水困难等方面。要防止在转移支付过程中资金被层层截留。要加强对农村公共资源的监管，提高资金的使用效率，真正使国家对中西部的转移支付惠及广大农民，而不是留在少数几个大城市。
5、动员社会资源进行农村公共产品供给，实行投资主体多元化。
我国农村地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，而且历史欠账很多。仅仅依靠现有的有限财力，往往力不从心。因此，对于部分准公共产品，如道路和市场的修建等，可以采取支付与市场混合的方式来提供。要在明晰产权的前提下，积极引进外资和各类民间资本，按照“谁投资，谁受益”的原则，大力兴办农村公益事业，提供更多的农村公共产品。这样，可以通过投资主体多元化，来减轻县乡等基层财政的负担，减少农民对公共产品的成本分担。
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