论政府绩效评价的“目标替代”_政府绩效评估论文

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“目标替代”现象描述

自从韦伯提出的科层制组织以来,许多学者在对韦伯式组织研究中,发现一个有趣的现象,现实生活中的正式组织背离了韦伯式组织的理想类型。德国的米谐尔斯(Robert Michels)在研究欧洲国家劳工组织和社会主义党派时发现,在民主制度下,组织的成员需要授权领导人去处理组织事务时,组织就会产生等级结构。组织在开始建立时和组织运行的初期,组织制度能够保证大多数人充分的民主参与,也确实是为大众谋利益的群众性组织。但是当组织规模越来越大并不断分化时,组织中产生了组织精英,而组织精英与大众的想法出现距离,二者的利益诉求不一致,最终导致组织的两极分化。他在《政党论》中提出,韦伯认为科层制组织的重要特点是按照明确的目标进行的组织设计,在实际的组织演化过程中,许多组织的正式目标被其他目标替代了。这就是所谓的“目标替代”。(Robert Michels,1968,70)它成为组织研究的经典问题之一,到现在还引来许多学者探讨。

其实,作为组织本身,我们在谈论一个组织的好坏时,常常从绩效这个角度来寻找答案。绩效评估作为管理过程中的重要机制,评估不是目的,评估只是公共管理的重要手段,正确的评估有助于帮助政府实现战略目标,而不适当的评估则会误导政府行为的方向。作为手段的目标, 与作为目标的手段,却常常出现不一致,换言之,评估的目标应该和组织的目标是一致的,是最初为实现组织目标而设计的规则,但组织的起始目标被评估过程中的其他目标(甚至是评估执行者的目标)所替代,就是本文准备讨论绩效评估过程中的“目标替代”的问题。

人民政府要充分体现立党为公、执政为民的宗旨,实践党和政府以人为本、对人民负责的理念。由于缺乏一套科学的评估体系,在实际的评估过程中,一些地方出现了经济工作“政府化”、政府工作“经济化”的现象,片面追求“有GDP业绩”的“政绩工程”,其逻辑是:当人均GDP 增长到一定水平,一切其他问题便都会迎刃而解。生态危机没有必要担忧,社会发展滞后没有必要着急,因为它们是社会某一发展阶段的必然产物。另外,还有一些执法部门把罚款当成目标,规定要完成多少罚款任务作为考核的一个指标。显然是违背了执政为民的理念的。不是把评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为效绩预防的手段,因而总陷于被动。

政府组织作为科层制典型代表,也容易使人专注活动的合逻辑性、合目的性,而忽视活动的价值前提,出现“目标替代”的现象。与市场组织相比,政府组织具有两个显著的特点,一是规模庞大,二是负有公共责任。庞大的规模需要管理的统一,公共责任则要求公共控制机制。科层制(又称官僚制)自然成为理想的管理模式。由于科层制是依赖正式的规章制度进行管理,长期的实践在公共部门形成了规则为本的服从意识。对工作人员的评估,主要是看他们能否严格遵守规则,而效率、质量和对组织目标的贡献则退居次要地位。因此,过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制,导致按命令行事的心态,工作人员既不对组织的成功承担义务,也没有追求经济、效率、效益的动机和条件。可能发生“程序胜于结果”的局面。

当然,在评估行政效果相当之困难的情况下,我们并不一味简单地否定对行政过程及其努力的测评。客观而论,某种程度上,此种测评不失为反映工作情况,推动工作进展的有效办法。事实上,一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力,却不一定有令人满意的行政效果。 对行政过程及其努力的过分关注,在不健康行政心理的支配影响下,常常会异化出“制造工作”“不求有实效但求不闲着”等形式主义的行政现象。

我国行政管理领域形式主义屡禁不绝,与绩效测评上的此种偏差不无关系。

下面的讨论将提出三个方面问题:影响绩效评估的因素是什么?确定政府绩效评估的目标基础是什么?结合我国的实际情况分析用什么机制来克服“目标替代”问题?

“目标替代”的因素分析

所谓评估,一般是指按明确目标测定对象的属性,并把它变成主观效用(即满足主体要求的程度)的行为,即明确价值的过程。何为政府绩效评估?比较有代表性的意见,就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断, 对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。这个概念是以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与改善公共责任机制,使政府在管理公共事务,传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。

定义绩效评估似乎是一件相对简单的事情,但在探究组织绩效运行得如何,就会把我们带到一个复杂且不确定的环境中。高效率意味着低成本,意味着高回报和高利润,效率至上本无可非议。问题关键是目标制定上的多重标准和目标弹性,导致绩效评估时目标游离。 政府部门的公共性质带来了目标的多元性,目标多元性又要求不同目标之间的选择和权衡。由于效率与公共行政的其他价值和目标之间存在替代和竞争关系,不同情境下效率的合理定位就成为绩效评估的一个独特问题。从目标的达成来看,识别政府组织的目标,意味着政府组织目标是一个不同利益集团讨价还价、相互竞争、相互妥协的政治过程,各种利益集团以不同形式、在不同阶段随它们之间的关系的变化而变化,参与目标达成的各方由于信息的不对称性,对目标可能出现策略性的解释,使得初始目标与最终目的不一致。另外,绩效评估时的目标弹性,即表述目标时抽象笼统,且难以量化为硬性指标,如利润率、市场占有率、单位成本的变化、营业额等指标都是硬性目标。而提高人的素质和道德水平、调动人的积极性等都是典型的弹性指标。组织目标是评价组织绩效的主要依据,多元化目标必然带来绩效评估的困难,目标弹性只能加剧这一困难。

从具体操作过程来看,首先是标准的设定。选定标准是评估的中心,标准是目标的具体体现。由于标准是以前阶段的组织目标的规范性而非描述性的陈述,是与前阶段组织目标相关的组织经验的体现,是与前阶段目标范围有关的能够比较的组织经验。随着环境变化多端, 是否可以拿来作为评估的标准?其次,评估的指标选择,按斯格特的分类,得到认同的指标一般有:以结果为基础、以过程为基础、以功能结构为基础三种。以功能结构为基础的评估是注重组织有效运行的能力建设,以过程为基础的评估,是关注努力的过程即组织行动的数量或质量,以结果为基础的评估是关注组织的特定特征出现变化的指标。在实际的评估中,三者经常出现替代。前面所说的过程替代结果,容易导致形式主义,是不是都应以结果为导向呢?

如果强调是结果指标。就可能出现这样一种情景:如果以病人的结果指标来评价医院组织的绩效,可能的后果是“医疗程序合理,但病人却死了。”同样,是不是公安机关抓的违法人员越多,或者说执法机关罚款越多就表明绩效越显著呢?另外,结果指标使用的适当时间也难以确定, 短期是好的,长期绩效如何?评估适当的范围也难于确定,局部绩效是好的,整体绩效可能差,结果指标还有可能受到环境特征的影响很大,环境的好坏有时直接影响到结果。再次,样本选择。收集与指标有关的样本,一是样本是否具有广泛的代表性,二是政府绩效应该由谁来评估有直接关系。不同的参与者和评估者因目标不同而对一些样本表现出特别偏好。因此,三者各有所长,不同的组织环境应当运用不同的评估指标,有趣的是,这个现象并没有受到太多的关注。问题是如何避免出现绩效评估的“目标替代”?

绩效评估的目标基础

如果说目标多元性和目标弹性,是不是意味着没有一个统帅各项具体目标的总目标?答案是否定的。从绩效评估理念的发展历程来看,从20世纪60年代开始,追求行政效率是这个时期公共行政理论研究及实践的最高目标。指导评估的理念是以效率、效益为导向的技术视野占主导。70 年代后,政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。

用企业家精神重塑政府行为。其实质是把政府塑造成一个有市场意识、有事业心、有使命感和责任感的政府。政府像企业一样作为市场的主体,受市场支配,是社会企业。使政府行政对市场体系有更大的亲和力和推动力。一方面使政府受顾客驱使,满足顾客的需要,而不是官僚政府的需要,提供的是服务而不是管制,这样使政府更具责任,促进更多的革新,也创造出了更多的公平机会。另一方面政府强调责任感,使命感,更多地为民众负责而不是为规章制度负责。从某种程度上摆脱了官僚体制墨守陈规、循规蹈矩的行为方式,增强了政府的灵活性并且注入了革新精神。当然,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝,使管理人在过程中转变为“社会企业家”。背后的理念是以成本——效益分析为依据,对政府绩效目标进行界定、测量与评估。

进入21世纪,环境变化激烈,政府的角色需要重新定位,以往官僚主义为导向的科层制,必须蜕变成弹性灵活、竞争导向的行政组织,并以绩效管理、品质管理等措施,对政府部门重新设计,建立一个与时俱进的政府体制。1993年,美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。它指出进行政府绩效评估和颁布该“法案”的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时,提高公共服务的质量,建立和发展公共责任机制,提高社会公众的满意程度,改善社会公众对政府公共部门的信任。强调经济和效率不是公共行政的核心价值,核心价值是社会公平。认为建立民主行政是公共行政组织变革的终极目标;强调顾客导向的行政组织形态,行政组织存在和发展的前提应该是满足顾客的需求。这样一来,评估将问题的焦点由组织,特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。绩效评估作为一项有效的管理工具,正在经历由效率为主向社会公平导向的转变。

从我国的实际情况来看,随着体制改革,政府职能实现重大转变。特别是许多经济与社会事务,政府将由直接管理转变为间接管理。我国政府在党的十六届三中全会上提出科学的发展观和正确的政绩观,要求政府绩效评估的内容和评估指标必须将城乡发展、区域发展、经济社会发展、 人与自然和谐、国内发展和对外开放统筹,政府绩效评估既要有经济、效率与效果方面的内容,也要有公平方面的内容;既要注重政府部门产出和结果方面的指标,也要注重政府服务质量和顾客满意度方面的指标。与此同时,科学的发展观和正确的政绩观还要求政府绩效评估的标准要实事求是、按客观规律办事,既要积极进取,也要量力而行。明确了政府绩效评估新的价值取向:统筹,也就意味着寻找平衡。

由效率向公平转变,并不是否定效率,而是公平为主体现效率;由注重过程向关注结果转变,并非否定规范的程序,而是科学的程序要以结果为导向、以顾客为导向,以社会公众的满意程度来判断政府绩效。评价政府绩效优劣,主要不是看它投入了多少资源,做了多少工作, 而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要;样本的选择由单一的GDP指标向“五个统筹”的综合指标转变,要针对当地经济、社会、生态等各方面的平衡发展,进行不同项目和指标体系的评估,而不仅仅是单纯的经济指标考核。这就是确定政府绩效评估目标的理念基础,同时也是当今世界政府组织调整绩效的趋势。

克服“目标替代”的两个机制

现在许多政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口,不断创新管理理念和管理机制,为建设求真务实、高效廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益探索,取得了很好的成效,受到广泛的好评。由“问责风暴”引来的引咎辞职事件越来越多, 说明公共部门绩效评估管理起到了一定作用。问题是如果问责只是针对失职领导,而放过了体制的漏洞,可能的后果是:官员一个又一个地辞职,事故还是一起接一起地发生。现代责任政府并不是由负责的官员所组成,还有赖于现代化和高效率的制度。现在评估制度不完善。评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障;缺乏系统理论指导,实践中具有盲目性。因此,建立政府绩效评估制度对于促进民主制度的建设,加快政治体制改革的步伐具有重大意义。

从国外或境外的经验来看,指导设计适应公共部门绩效评估方法理论,比较有代表性的有两个。一是追求服务品质管理理论,如香港政府曾于己于1995年,聘请美国一家顾问公司为社会服务部门制定了服务品质评估系统,后被称为“服务表现监察系统(Service Performance Monitoring System,SPMS)内容包括:资料提供、行政管理、服务提供、和服务使用者权益四个方面的内容,共十六项标准指标。每年一次机构内部自我评估,三年一次外部专家评估,特点就是注重服务质量;关注组织结构的有效性(Effectiveness)和管理的责任(Accountability); 比较重视服务组织在行政管理的系统性和服务的合法性, 是一个操作化比较强的评估体系。 稍嫌不足的是对文牍性案头工作较多而对服务品质重视不够, 容易导致文件的官僚主义。 另一种注重各个指标之间的平衡理论。 如使用平衡记分表的评估体系, 后称组织绩效评估平衡记分表(Balanced Scorecard in Measuring Organizational Performance)内容包括:顾客满意(Customer)、内部经营品质(Internal Process)、学习与创新能力(Learning and Growth)、财政平衡(Financial)四个维度。(Hinton & Wilson,1993,125,陈锦棠,2004)评估的关键就是,围绕组织的使命、发展目标来看组织是否让服务对象满意,内部服务程序的品质(包括是否及时、成本核算、和新的服务项目)、组织的学习与创新能力、以及投资回报是否物超所值,因为理性是有限的,资源也是有限的,在实际评估中,人们不是按照“最大化”绩效原则来评估组织,片面突出其中某一因素,而是寻找一个让这四个方面都满意的平衡点,因此,追求平衡是这个体系最大特征。这样一来,不同政府部门根据自己的职能,按照四个方面设计出不同的量化指标进行评估,有一点是相同的,就是以满足顾客的需要为中心。如加拿大国家医疗服务评估系统,名为“达成量度改善”方案(Achieving Improved Measurement,AIM)以服务对象为中心包括了23项评估指标。

评估指标体系确定之后,在实施过程中最容易出现的问题就是形式化执行,出现与初始目标不一致乃至背离的“意外结果”。从目标本身来看,一是目标太抽象,在具体工作中需要具体问题具体分析,需要具体工作人员创造性展开工作,因此对原有的目标作一些必要的修正、补充、和完善。二是目标确定本应抽象的却规定得很具体,现实生活是不断发展且变化莫测的,很难再依照原定的目标开展工作,否则,导致实施过程中的机械主义。三是目标确定的本身只是代表了一小部分人的利益,没有代表甚至违背了最广大人民的根本利益,使得组织的两极分化,利益对立。四是对目标的解释或理解的差异,不同角色对同一信息可能有不同的阐释,人们关心的问题、利益因角色而异,不同的地位、价值观以至不同的经历可能导致不同的解释,组织设计并没有穷尽各种规章制度来预防、解决上述问题,使得一些目标执行者隐瞒自己的偏好,利用各种“合乎情理的逻辑”来谋求自己的私利。

那么,如何克服?关键是评估主体要多元。我国现行的政绩考核主要采用的是自上而下的评估方式。这种自上而下的评估虽然是实现政府目标的有效管理手段,但是在实践过程中也存在一些弊端。例如,自上而下式的评估容易导致评估流于形式、导致评估结果的失真。 其结果是评估难以达到预期的目的、上级领导满意而群众不满意、评估的结果不仅无助于政府绩效的提升,相反却损害了政府的形象。因此,我们不仅需要由上级评价下级,也需要由群众评议政府、需要有独立的第三方评估机构。只有当评估主体多元化,评估的结果才更真实、可靠,评估的结果才能更好地满足不同相关利益群体的需求,特别是弱势群体的需求。根据国外经验,应该逐渐建立多重评估体制,即有政府机关(或部门)自我评估,上级评估,党的组织部门和权力机关(人大)主持的评估,行政管理和服务对象的评估,社会(含舆论)评估,专家评估等。

其次,评估内容要综合。原来对政府绩效的片面理解,把政府职能归结为经济职能,片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。导致政府职能扭曲变形,政府行为无序,形成经济与社会发展的不平衡。按绩效的内容来分,有的学者认为包括经济、社会、 政治三个具体维度,经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现,在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效,社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物质支撑,社会绩效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标,没有社会绩效,经济绩效就没有实现的意义和价值,政治绩效会失去社会基础。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心,实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。有的学者认为,包括三个维度:经济、效率和效益。经济侧重成本的节约程度,效率关注投入产出比率,效益则着眼于行政产出所带来的社会效果,包括质量、顾客满意等。从国际行政改革实践来看,高效率并不一定带来高质量和高度的顾客满意,效率和质量的平衡正是当代行政改革关注的方向。

其三,评估方法要科学,需要建立客观公正的评估程序、科学合理的评估方法。现在经常用的绩效评估方法,不外乎三种:(1)书面描述法,一种好与差的评价,可能不仅取决于员工的实际绩效水平,也与评估者的写作技能有很大关系。(2)关键事件法,只叙述具体的行为,不笼统地评价一个人。为某一个人记下一长串关键事件,指出哪些是期望的或不期望的行为。(3)评分表法,考评者按某一序数值尺度对各项指标打分。其侧重于具体可衡量的工作行为。它将职务的关键要素分解为若干绩效因素,然后为每一绩效因素确定有效果或无效果行为的一些具体示例。 其结果可以形成诸如“解决眼前问题”、“贯彻执行命令”以及“处理紧急情况”等的行为描述。由于评估方法多为定性,较少采取定量方法,导致评估结果不够科学;另外这些评估程序没有规范化,存在很大的随意性,因此评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式。

最后,评估作为一个系统工程,评估主体、评估客体、评估内容、评估方法等都是题中应有之义。要避免绩效评估形式化,结合国外境外的经验,我认为需启动评估过程的两个机制,寻找各方满意的平衡点。一个是启动问题导向机制,评估是由问题诱发的,从有限理性的观点看来, 是由“满意原则”的机制调节的。满意是指行为主体的内在需求得到满足以后而产生的内心愉悦,以及对满足需求的服务行为及其提供者表示认可支持的一种主观心理状态。需要问的问题是谁满意?满意度是如何确定的?如果组织处于自我表现满意的状态,维系组织行为的规章制度是什么?当不满意状态出现时,组织是如何启动寻找机制,探究解决方案的?从中可以观察到我们的注意力分配,是关注结果还是过程,其中,结果与过程是不可分的。如果很难评估结果,过程指标会更受重视,组织倾向于收集过程指标,顾客更青睐结果指标,评估就是找到之间的平衡点。如公安机关抑恶扬善、除暴安良、惩治犯罪的努力,固然会增进服务对象的满意度,但高居不下的犯罪率则会降低这种满意度,而犯罪率的高低不是公安机关所能完全控制的。评估作为一种方法,就是要找到促使评估主体与客体都满意的努力方向和前进动力。当然,这也能解决大多数满意与少部分不满意、局部性评价与全局性评价的关系。

二是启动答案导向机制,是指组织得到一种新的手段、技术或认识角度后便主动用它来寻找问题、解决问题,评估组织是否具有不断学习、不断适应来克服有限理性局限性的能力。如当全面质量管理成为一种“答案”时,一些部门拿着答案(质量控制手段)去寻找问题(服务质量)。当“问责制”成为一种“答案”时,一些组织纷纷效仿,改进自己的服务,它是由“模仿”机制调节的。评估一个组织的绩效高低,很重要的一个环节就是看它面对复杂变化、不确定环境下的长期适应能力问题。即所谓“学习型组织”,看它是否具有促进学习、适应和变革能力,能持续发展;同时要看能否结合自身特点,明确学习重点,采取有针对性的措施。它不仅强调各成员的个人学习,同时强调团体的学习,强调组织层面的知识共享和持续不断的学习。这样可以避免:评估那些短期绩效并不显著,但长期绩效却非常巨大,或者是眼前评价好但历史评价不好的项目时,被评估程序牵引,出现评估偏差。

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