经济全球化视角下的我国行政区划体制改革，本文主要内容关键词为：行政区划论文,体制改革论文,经济全球化论文,视角论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
兴起于上个世纪90年代、鼎盛于本世纪初的经济全球化继续以强劲的趋势向前推进，它不仅影响到我国的社会经济领域，而且更影响到我国的政治生活领域。行政区划体制就是政治体制或行政管理体制的一个重要组成部分；行政区划体制改革是政治体制改革和行政体制改革的一个重要内容。经济全球化将对我国行政区划体制改革的价值取向、具体制度和管理方式等产生重大而深远的影响，这些影响集中体现为现行行政区划体制应逐步与国际先进的行政区划体制“接轨”，充分认识这些影响将有助于我国行政区划体制改革的有效进行。
(一)适当减少我国行政区划的行政层级，逐步实现由目前的四级制过渡到三级制
目前，我国法律和理论上都认定行政区划层级为省(自治区、直辖市、特别行政区)、县(自治县、旗、自治旗、市辖区、特区、林区、县级市)、乡(镇、民族乡)三级制。但实际上，我国实行的是四级制，即省(自治区)、地级市(自治州)、县(自治县、旗、自治旗、特区、县级市)和乡(镇、民族乡)。除此之外，还存在少量的虚四级制和虚五级制的情况。这种层级偏多且不太统一的行政区划体制虽然是社会主义市场经济初步发展和城市化进程急骤推进所带来的不可避免的现象，但是它毕竟产生了许多消极后果。不仅造成机构臃肿，人员冗多，增加人民群众的负担，助长“层层转抄文件贯彻文件、层层照搬会议落实会议”等官僚主义现象，而且更为重要的是增加了各级地方政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，信息内容逐渐失实，严重影响着各上级政府政策、决议、法令的贯彻执行和人民政府的良好形象，从而大大降低了我国政府的行政管理效率。这充分表明这种体制已到了非改革不可的地步。
行政区划体制改革的一个首要问题应是减少行政层级，尽量采用三级制。多级制只有在前工业社会比较普遍，当时由于社会生产力水平比较低下，交通通讯相当落后，各个地区、各个居民之间的联系十分不便，政府管理的社会事务极其繁杂，因而中央政府不得不多划分一些行政层次、多设置一些地方政府。然而，随着工业化、现代化的逐步推进，社会生产力得到极大发展，交通通讯能力得到大幅度提升，尤其是近期掀起的信息技术革命，使社会联系更为便捷，同时也使社会事务日益复杂化、分散化和企业化，这些变化客观上要求中央政府减少地方政府层级，扩大地方政府权限，开展地方自治。所以，当今世界各国都多次调整与改革行政区划体制，逐步减少行政层级，增加管理幅度。据有关资料统计，全世界近190个国家中，除8个国家没有地方政府外，三分之二的国家实行一级制和二级制，只有三分之一的国家实行三级制或多级制(其中实行多级制的国家不到十分之一)。
我国目前实行多级制的原因比较特殊和复杂，主要体现在以下方面：(1)领域广阔，人口稠密，自然要多划一些地方政府并增加层级。面积世界第三，人口世界第一，这是我国独有的。加拿大面积虽大，但人口稀少；日本人口虽多，但面积不大。不过，这并不是根本原因。我国在元、明、清领土可谓十分广阔，人口也不算少，但行政层级就比较合适。(2)在自然经济沃土中、计划经济体制下繁殖生息的等级制，要求建立一套金字塔式的官僚行政组织，这容易造成行政层级的大量增加。(3)传统体制下存在的政企不分、政社不分，使各级政府变成全能政府，这种状况也不可能减少行政层级。其中后述两个方面的原因应是带有根本性的。
可见，根据世界各国行政区划体制改革的基本趋势，我国应加大改革力度，逐步减少管理层级。鉴于我国特殊的国情，改革目标最好是三级制，而且还必须在大力发展商品经济、改革官僚式行政组织、转变政府职能的前提下达成这一目标。
(二)建立健全有关行政区划的法律制度，保障法律的切实执行
党的十一届三中全会以来，我国在行政区划工作中明显加强了法制建设。现行《宪法》和《地方组织法》是我国行政区划调整与管理的基本依据。除此之外，国务院还颁布了《关于地名命名更名的暂行规定》、《关于行政区划管理的规定》、《关于调整镇标准的报告》、《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》、《关于调整设市标准的报告》以及《行政区域边界争议处理条例》等重要法律法规。但是，我国行政区划法制建设总体上仍是一个薄弱环节，主要表现在：一是法律体系不完善。现行的行政区划法律法规显得比较零散、不成体系。从宏观上看，目前还没有一部系统完整的明确规定中央政府和地方各级政府之间具体职权的法律，而这正是行政区划调整与改革的根本依据。不仅如此，已有的一些法律法规也越来越不适应社会主义市场经济体制日趋完善和社会经济迅速发展的客观需要；二是法律至上的原则没有得到社会的广泛认同，有法不依的现象仍然存在。确立和认同“法律至上”的理念与原则是走向法治社会的前提。法律至上就是人民的意志和利益具有高于一切的至尊地位。当领导人的意志与法律发生冲突时，应坚持法律至上，人民的意志和利益至上。现实生活中一些领导人在进行行政区划调整时，往往喜欢从长官意志出发，不考虑这些调整是否具有法律依据，依然用“人治”代替“法治”。这说明我国行政区划法制建设任重而道远。
党的十五大明确要求要“依法治国，建设社会主义法治国家”。在法治国家里，没有法律依据的行政行为是违法行为，不具有任何法律效力。因此，为了适应加入WTO和融入经济全球化的迫切需要，使行政区划工作逐步走上法治化的轨道，是当前我国行政区划体制改革的一个重要内容。从目前的实际情况来看，行政区划工作法治化应抓好以下两方面的工作：一是全面改革和完善行政区划法律体系。现行《宪法》和《地方组织法》中有关行政区划的规定，还有设市、设镇标准，有的与现实状况不相符合，亟需重新加以修订与完善。在这一基础上，国家有必要尽快制定《中央与地方关系基本法》(暂名)，在条件成熟时制定《地方自治法》，以及有关设立市辖区、设县、设乡(民族乡)等标准，使我国行政区划的每一次调整或变动都有相应的法律依据，做到有法可依。二是努力培育法治意识，大力灌输法律至上的理念，做到一切国家机关、政党、社会团体和公民都应忠实地遵守法律，依法办事；一切行为都要服从宪法和法律；每个公民都要守法，各级政府及其工作人员更应守法，从而使我国行政区划调整与改革切实做到有序和规范。
(三)合理处理行政区划调整与改革过程中的政府行为和尊重民意的关系
我国是一个典型的单一制国家，行政区划的调整和变动根据《宪法》和《国务院关于行政区划管理的规定》，特别行政区、省、自治区、直辖市的设立或撤销，报全国人大审议决定；自治州、地区(盟)、县、自治县、市、市辖区的设立或撤销，由国务院审批；乡、民族乡和镇的设立或撤销，由省、自治区、直辖市人民政府审批等。质言之，我国行政区划的调整与变动比较充分地体现了单一制国家的本质和要求，集中强调了这只能是一种自上而下的政府行为。
然而，这种状况在融入经济全球化之后将会有所改变，如WTO倡导一种经济资源由市场机制来配置、政治资源由该国公民来配置的民主和法制精神。这种精神要求我们在行政区划调整与变动中充分尊重民意。过去我们在这一点上做得不够好。大家普遍认为，行政区划调整与变动既然是由国家立法所创制，是一种政府行为，那么，就没有必要经过人民群众讨论或听取人民群众的意见、建议，从而把政府行为与体现人民意志人为地对立起来。有少数人甚至借此认为社会主义国家最不讲民主，只有资本主义国家才有民主，凡事都体现民意。其实这完全是一种误解。真正讲民主、真正体现民意的只能是社会主义国家，而不可能是资本主义国家。以资本为基础的民主自然会沦为维护资产阶级统治的政治工具。无论资产阶级怎样炫耀其如何民主，其也不过是一种以生产资料私有制为基础的少数人的民主。而社会主义国家的民主制度则是人类历史上第一次真正实现的大多数人的政治统治。但也应看到，社会主义民主制度的运作机制还很不完善，建设一个高度民主的社会主义社会还要付出十分艰辛的努力。
积极推进政治体制改革是建设和完善社会主义民主制度的根本动力与重要途径，而行政区划体制改革是政治体制改革的一个基本内容。从这个意义上说，在行政区划调整与变动中体现民意、发扬民主应是推进政治体制改革、建设社会主义民主的一个重要环节，或者说是一项基础性工程。由于行政区划调整与变动涉及到相关地区的广大居民的切身利益，在准备进行行政区划某项调整或变动时应采取合适的方式(如听证会之类)，广泛而直接地听取广大居民的意见和建议，鼓励和调动广大居民参与社会公共事务管理的积极性，把居民从传统的旁观式臣民逐步转变为现代参与型公民，从过去统治管理的客体逐步转变为现代管理的主体，提升社会动员能力，夯实改革与建设的社会基础。
总之，从我国单一制国家的本质和要求来说，必须强调行政区划变更首先是一种政府行为，权限不能下放；同时，适应全球化和社会主义民主政治建设的客观需要，在行政区划变更过程中也应充分体现当地大多数居民的意愿，使决策科学化、民主化。
(四)科学、合理地建构具有中国特色的城市群区域的行政区划与行政管理体制
城市群是一个国家或地区在城市化发展到一定阶段后出现的集中于特定区域内的规模和职能各不相同、彼此相对独立又分工合作的若干市镇。城市群既是社会生产力高度发展的产物，同时又是进一步推动社会生产力发展的引擎之一。城市群一般都是一个国家乃至世界的政治、经济、文化、科技、教育、知识、信息、人才、资本、交通、通讯等各种要素分布最集中的地区，具备发展先进工业、高技术含量的第三产业和高新技术的基本条件，是科学思想孕育和技术不断创新的发源地。现阶段，一个国家要想大力发展社会生产力、积极推进工业化信息化以及城市化进程、努力提升本国竞争力，都应着力培育和发展城市群。北美、欧洲、日本等发达国家都拥有了自己的城市群，并在世界政治、经济生活中起着举足轻重的作用，其中，美国是目前世界上拥有城市群最多的国家，因而使其成为世界上经济实力最强大、最具竞争力的国家；巴西、印度、中国等发展中国家在经济发达、工业化和城市化程度较高的地区也出现了城市群，并在本国经济科技发展中起着越来越重要的作用。这种庞大的城市群既使各种生产要素在特定区域内高度集聚，也带来了一系列社会管理方面的问题。
改革开放以来，我国在东部沿海地区一带同样出现了五大城市群(辽中南、京津唐、山东半岛、长江三角洲、珠江三角洲)，这些城市群在我国经济科技发展中起着“龙头”的作用，但也产生了不少问题，特别是行政区划与行政管理体制问题。这些城市群中的一些中心城市、次中心城市基本上是20世纪80年代实行市领导县体制的直接产物。应该说，市领导县体制可以发挥区域中心城市的辐和带动作用，积极推进区域内农村日益工业化、城市化，从而促进城乡经济社会协调发展，缩小工农差别和城乡差距，并为城市群的深度发展培育广阔而殷实的城市腹地。但是，由于行政区划与管理体制没有完全理顺，出现了违背初衷的尴尬现象：市管县使城市被县包围，城市缺少进一步发展的空间，而县在经济实力加强之后希求改设市；市管市则存在着城市的发展各自为政、自成体系、盲目竞争、重复建设、产业同构、浪费严重等不良现象，简言之，其都过于强调行政区的独立性、封闭性，人为地割断了政区之间的经济社会发展固有的分工协作联系。
近年来，我国试图通过行政手段解决这一矛盾和问题，比如，一些大型的中心城市(含直辖市、副省级市和地级市)为了扩大自己的发展空间，要求撤市(县)设区来维护和强化自己在城市群中的中心地位，可是被撤的市(县)原本是在谋求成为县级市或地级市的，因而并不情愿被撤，于是便又产生了城市群内部(尤其是中心城市内部)新的矛盾和冲突，并且从某种意义上说，解决的难度也在成倍地加大。出现了矛盾和问题，应积极寻求解决的办法，这对我国来说尤为必要和紧迫，因为我国是一个幅员辽阔的国家，随着工业化、城市化的深度推进，我国东部地区的城市群将不断壮大，中西部地区也必然会出现若干城市群(如成都—重庆、西安—咸阳等)，因而及早找到有效解决问题的方法，对于我国城市群的健康发育、茁壮成长具有重要的意义。
由于城市群强调的是若干个不同等级、不同规模的城市之间的分工与协作的关系，而相对忽略这众多城市是否应同属某一行政区，所以，借鉴发达国家的成功经验，结合我国的具体国情，在强调行政区划这一行政手段的同时，应重视和加强现有政区之间的市场化或企业化组织与管理，即建立一个协调各行政区利益关系的联合机构。一方面，它是凌驾于各个行政区之上的非政府机构，与所管辖的各个行政区之间不存在等级隶属关系，也可以说是网络式或扁平式的组织机构；另一方面，保留一部分行政职能，因为在我国目前这种特定背景下，没有一定的行政力量存在，其协调能力将会大打折扣。同时，制定相关法律法规，对这一机构的地位、权限、运作机制等作出明确的规定，以确保这一机构的良性运行。
标签：中国城市群论文; 经济论文; 经济建设论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 行政区划调整论文; 时政论文; 行政管理论文; 日本行政区划论文;