论解决农民负担的系统工程，本文主要内容关键词为：系统工程论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为解决农民负担问题，中央政府相继出台了一系列有关减轻农民负担的政策。农民负担问题也是学术界关注的焦点。但是综观这些年来的减负努力，取得的成效很有限，农民负担成为一个久治不愈的问题。
笔者以为，形成上述困境的主要原因在于两个方面，第一，目前有关解决这一问题的措施大都是治标之策，公共政策领域还没有能够出台根治农民负担问题的政策。尽管学术界已经认识到了现行体制问题——城乡二元结构——是农民负担问题的真正根源，但是政府的有关制度设计和政策制定并没有触动这个根源。第二，没有从全局的视野来看待农民负担问题，相关政策缺乏全局性的系统思考。农民负担问题的解决不是单独依靠某一领域的措施就能够达成的，要真正从根本上解决农民负担问题，必须把它作为一项系统工程来对待，注意解决好以下主要问题。
一、打破城乡二元结构，从体制上解决农民负担问题
城乡二元结构是与高度集中的计划经济体制相适应的政治治理结构，它主要表现为国家在户籍身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度、社会保障制度以及公共财政制度等方面所实行的城乡分离的政策。有学者形象地称之为“一国两制（城乡）”。半个多世纪以来，城乡二元结构严重地限制农民人身自由、妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农民劳动力流动和转移、过度提取农业剩余、造成城乡税负的极端不公，成为农民人均收入相对水平和公共服务水平低下、农民负担久减不轻的最大体制性障碍。要从根本上解决农民负担问题，就必须下决心打破城乡分离制度。
1.改革城乡分离的现行户籍身份制度，给农民以真正的国民待遇，使农民享有宪法所赋予每一个公民的应有的权利与发展机会。目前要尽快将户籍制度改革从城镇扩大到大中城市，破除城乡分离的户籍政策。要把公民的居住和迁徙自由权重新写入《宪法》，废止1958年1月通过的旨在限制农民向城市流动的《中华人民共和国户口登记条例》，制定《户口登记法》，以确保公民居住和迁徙的自由。
2.改革传统城乡二元教育制度，真正给予农民平等接受基础教育的权利。按照现行教育制度，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育经费则以乡镇统筹的方式由农民自己解决（1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款，改由农民在集体提留中提取），法定的9年义务教育在农村实际上成为一纸空文，它已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。要解决这个问题，必须依法明确规定各级政府是义务教育主要责任者，城乡中小学一律由国家统一投入，取消农民出钱办义务教育的做法，使农村儿童尤其是贫困地区儿童真正享受义务教育的权利。要进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，责任承担者从以乡镇为主转移到以县为主。
3.彻底破除城乡分离的就业制度。根据现行就业制度，国家只负担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、自谋生路，不享受最低生活保障。与户籍身份的限制相关，农民不能到党政机关和事业单位工作。要解决这个问题，必须彻底改革城乡分离的就业制度，使农民能够拥有职业培训的机会，平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利，党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。
4.改革城乡隔离的公共服务制度。按照现行公共服务制度，城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，农村则没有这方面的权利。许多大都市每年都有上百亿的资金大搞“锦上添花”工程，连县城也都在为“达标”而推房子、拓马路，而急需“雪中送炭”的许多贫困乡村不仅无法得到政府财政的关照，而且有时候还要不得已为城市建设贡献一点微薄之力。[1]要真正解决农民负担问题，就必须改革现行公共服务制度，加大政府对乡村公共服务的财政投入，包括教育文化设施、公共卫生设施与设备、公共交通、消防、绿化等方面，使得农村居民逐步获得与城市居民一样的公共服务。
5.打破城乡分离的社会保障制度。截止2000年底，只有7400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11.8％，而失业保险、医疗保险在农村的覆盖率近乎为零。此外，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属的任务。因此，国家必须打破传统的城乡分离的社会保障制度，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全体公民，统筹兼顾，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障。国家在制定相关法律法规和政策时，应该打破旧有体制下的双重标准。
6.改革传统农村税费制度，统一城乡税负。现行农村税费制度把农业剩余从农业领域转移到城市工业领域，成为农民负担沉重的体制性根源。农民除了缴纳农业税外，还得交村提留和乡统筹，再加上“三乱”的费用，中西部地区的农户少则要拿出收入的5％，多则要拿出收入的20％以上，这与城市形成了鲜明对比。从中国城乡居民税负看，农民税负要远远高于城市居民税负。第一，从农业税来看，对比国际通行的税制，在国外，政府基本上不单独设立面向农业和农民的税种；对比国内城市居民，城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，按照这一标准，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担至少4％的税费负担。第二，城市居民从事工商业要交纳增值税，其起征点是月销售额600～2000元，折合年销售额7200～24000元，一般小农户的年收入都难以达到这一起征点，根本不必考虑增值税问题。农村个体工商户一般年应税所得不会超过5000元，按照税法规定，适用5％税率，但实际上，大多数农产品的税收负担率都超过了这个数字。[1]
要真正解决农民负担问题，就必须对现行农村税费制度进行彻底改革。首先，要改革传统农业税制度，取消农业税、农业特产税、屠宰税等传统农业税收，将其分别并入相应的增值税、个人所得税中。与这些措施相适应，要修改现行《增值税暂行条例》，把农民作为增值税小规模纳税人，税率参照城市工商业执行；同时还要修改《个人所得税法》，把农民收入纳入该税的征收范围，这样就可以使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。公平分配税负是现代税收的最主要的原则，也是政府责无旁贷的责任。其次，在上述改革成果的基础上，取消乡镇的五项统筹等原有的费，从而杜绝以此为借口的巧立名目的“三乱”现象。
二、规范基层国家管制，实现从积极行政到消极行政的转变
目前国家对农村的社会和经济管制主要包括计划生育、公粮征收、9年义务教育，等等。客观上，国家管制所造成的特殊政治治理结构为加重农民负担提供了条件。
第一，计划生育管制。国家的计划生育管制措施需要巨大的管制成本。对于国家来说，这种管制成本一般表现在管制机构设置、人力、物力等方面；而对于被管制的农民来说，管制成本则主要表现为计划生育统筹费、以各种名目设立的检查费用等等。在一些农村，计划生育工作在很大程度上变成了地方政府乱收费的正当工具，诸如计划生育工作检查、育龄妇女定期检查、怀孕妇女定期检查等等，每年要进行多次，每次检查都要向农民收取费用。其实这是不合理的重复收费，因为在乡镇向农民收取的“五统”费用中已经包括计划生育统筹费在内了。在这里，计划生育工作成为地方政府的生财之道，成为农民负担沉重的一个重要根源。
第二，公粮征收。现在的公粮征收制度也是国家管制的一种体现，因为农民必须按照国家规定以低于市场的价格向国家出售一定数量的粮食。国家为了确保粮食安全，一直对农民实行强制性的收购政策，即使在粮食收购市场化的过程中，政府对于粮食市场一直保持较强的行政干预。对粮食价格的严加管制，使得粮食难以真正走向市场，农民也就在这种管制中为国家做出了很多的贡献。这一问题与上述城乡二元税费制度密切相关。
第三，一些法定公益性事业普及。普及9年义务教育是国家的一项高瞻远瞩的决策，但是，国家法律只规定了农村学龄儿童的这项权利，却没有规定谁来拿这笔办义务教育的经费，中央政府也没有为此提供财政预算，教育经费由地方政府负责筹措，最终还是转嫁到农民头上。在乡镇政府的强制义务教育政策下，农民必须为诸如校舍修建、基本教学设施、教师工资等承担全部费用。因此，在现行教育制度下，乡镇政府和农民群众承担了发展农村义务教育的主要责任。据有关调查，1990～2000年期间，在襄阳县教育总投入中，各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占34.36％，县财政占6.25％，省级以上专款仅占0.11％。从全县来看，1990～2000年期间由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的近46.9％。事实上，乡财政用于农村义务教育的拨款几乎全部来自农民交纳的税费。[2]如此一来，在农村地区，所谓9年义务教育也就间接得变成了一项很严重的农民负担。
第四，基层政府的积极行政行为。积极行政一般强调政府应该在社会经济发展中起主要作用。在发展农村经济的过程中，这种积极行政往往以管制的方式而不是市场化的方式作用于农村，形成所谓“逼民致富”的现象。这与我们现行的政绩考评体制有关。长期以来，我们在发展经济的过程中逐步形成了物质至上、经济至上等观念，考察提拔政府主管的主要标准之一就是看他的政绩水平。为此，一些地方政府就紧盯着GDP不放，层层制定社会经济发展目标，在加快经济发展的名义下，不惜民力财力，也不考虑市场需求状况，强行上马“政绩工程”，大搞各种低效甚至无效的投入。为解决资金问题，一方面动用各种社会关系或政治关系向金融机构借贷，另一方面以地方群众共同利益的名义强行向农民进行摊派。一些干部乘机以权谋私，中饱私囊。再加上基层政府的短期行为，许多“政绩工程”半途而废，积累了大量的债务，加大了农民负担。
此外，各级政府为了显示政绩，增加自己的政治资本，往往不顾当地的实际情况，甚至人为夸大GDP和农民人均收入水平，所谓“官出数字”、“数字出官”。笔者在山东秋村调查时发现，在向镇政府上报农民收入时，秋村的台帐一般不是按照实际的状况计算出来的，而是按照镇里给定的指标和数字推算出来的。每年上报台帐时，镇里会事先下达一个已经确定好的数字，然后要求村里按照这个数字从上往下推算，把这个数字凑起来就行了。这样的做法对于乡镇政府来说是一箭双雕，一方面可以显示自己的政绩，另一方面也可以以此作为多收取税费的根据，年收入虚报得越高，农民为此上缴的税费就越多。
针对上述问题，我们应该采取以下措施来切实减轻农民负担问题：
第一，根据形势的变化，适当放松某些领域的国家管制。如在计划生育领域，随着农村经济的发展以及人们生育观念的转变，在一些地方，农民不再象从前那样强行超生，而是在国家政策所允许的范围内生育。减轻国家在计划生育问题上的管制，可以适当减少在这方面所花费的成本，包括人力、物力等，不仅可以适应地方机构精简的改革精神，而且也会相应减轻地方财政的压力。就减轻农民负担问题来说，这种国家管制政策的转变，可以减少基层政府借机向农民乱收费和重复收费的寻租机会，有利于地方政府的廉政建设。
第二，彻底改变政绩考评机制，不单纯以经济增长数字作为乡镇政府主要负责人是否升迁的依据，而要全面考察是否依法行政、是否遵循和贯彻国家政策以及在可持续发展中的业绩等。中国的发展目标要走出物质至上的误区，重视其他各项社会发展指标，特别是政治文明的指标。通过提高管理艺术和政治艺术要效益，通过制度改革要效益。
第三，发挥村民自治的作用，加强民主管理和民主监督。在国家与社会关系问题上，村民自治组织要对国家管制行为实行有力的监督措施。同时，基层政府应该完善自身内部监督机制，在一些必须实施管制的领域要尽快完善管制程序，严格要求管制行为。
三、精简基层政府机构，转变基层政府职能
基层政府机构膨胀与人员过多，使得基层财政支出面临重重压力。目前，全国共有4.8万个乡镇政府、80万个村委会和520万个村民小组，农民养活的全国县及县级以下干部，（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县级以下干部。[3]另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除云已离退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际供养人员已高达235人。[4]从目前中国财政供养人员与总人口之比看，越是经济落后的地区，财政供养人口越多：在山西省32个发不出基本工资的县中，有8个县官民之比在1:20以下，有的县达到了1:13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。此外，有数据表明，湖南省某县总人口70万人，辖26个乡镇，464个村场。1998年4月全县财政供养人员1.5万多人，财政收入只有8000万元左右。党政群一级机构60个，二级机构、副科级单位25个，代管单位20个，每次发文都要打印159份，县委迫于吃饭财政的压力，不得不做出“行政事业单位轮换下岗制度”的决定。[2]曹锦清的调查发现：“各机构‘办公成本’急剧上升，与各级官吏要求提高福利待遇的压力，是两个最引人注目的现象。（1）党政各机构的‘办公成本’包括：A、办公室内条件的普遍改善，办公大楼的兴建；B、吃喝送礼的招待费用（主要是应付上级部门官员的各种检查）；C、交通通讯设备的现代化（县各局委办主要负责人与乡镇第一、二把手基本上配备轿车与手机）；D、有车必修路，乡、县通路必须‘硬化’。（2）干部的奖金与住房等福利。”[5]基层财政远远不能满足这些需求，为了弥补资金缺口，基层政府就以各种名义向农民进行不合理摊派，从而造成严重的农民负担。
要切实减轻农民负担，必须针对上述问题采取必要措施。一方面要精简基层政府机构，裁减冗员，减轻基层财政负担。另一方面，要切实转变和正确界定政府职能，强化对基层国家权力制约和监督。政府职能转变要面向基层公共领域，主要定位于提供公共物品，规范市场秩序，为民谋利。为配合转变政府职能，还要充分培育和发展社会中介组织，使之承担起基层社会服务功能。要彻底改革基层政府内部管理方式，加强基层政权的权力制衡和监督。在强化上级监督、同级监督和群众监督的同时，进一步发挥新闻舆论监督作用，新闻媒体要在坚持党的基本路线和维护国家法律法规的前提下，加大对基层政府及其领导干部行为的监督力度，使基层政府行为不断规范化、制度化和法治化。
四、促进农村经济增长，增加农民收入
家庭联产承包责任制的能量释放殆尽以后，农村经济发展陷入未曾预料的困境，农民收入增长趋于缓慢，特别是在以农业为主的中西部地区，农民的实际收入是下降的。从增长率来看，国家统计局公布的数字显示，从1997年起，农民收入增长连年下滑，1996年，农民收入增长达到9％，1997年，这个数字骤减为4.6％，1998年是4.3％，1999年是3.8％，2000年是2.1％，2001年，因粮价上升，回升为4.2％，2002年为4.8％。[2]
从农民收入和农民支出的对比看，农民收入增长则更为缓慢。一方面，农民收入增长趋于滞缓，另一方面农民人均负担率却逐年提高，对比之下，农民负担的严重性可想而知。
从增加农民收入的角度看，减轻农民负担的直接措施就是促进农村经济增长。从国际经验来看，由于产业性质的限制，农业本身就是一种比较效益低的产业，它所具有的增收潜力也是有限的，而且它在市场经济竞争中的弱势地位也是非常明显的，西方发达国家一般都对农业实行特殊的扶持和保护政策，确保农业生产者能够获得平均利润。我们在促进农村经济增长时应该注意到这个国际经验，给予农业以扶持和保护。在促进农村经济增长的同时，要通过上述三大具体政策措施，保证这些增长的农民收入不再被不合理地占有，只有如此，才能够使这些增长的收入真正为农民所有所用。如果农民收入增长无法得到有效的保护，那么它也就与减轻农民负担几乎没有什么直接的关系了。